通過多元化投資促進(jìn)農(nóng)村小微型公共基建項(xiàng)目健康發(fā)展
——外部融資與內(nèi)源發(fā)展結(jié)合

文/張益豐

一、引言

改革開放以來，農(nóng)村土地承包責(zé)任制的推行激活了農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，推動(dòng)了我國農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。但是農(nóng)村土地承包制背后所代表的一家一戶分散化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式也使得普通農(nóng)戶的經(jīng)營更多顧及個(gè)人利益的得失，對投入集體公共產(chǎn)品的建設(shè)缺乏熱情。另外，我國稅費(fèi)制度改革后，作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主要財(cái)政來源的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)被取消，村級行政組織的權(quán)威性與號召力有所下降。盡管農(nóng)村大型公共產(chǎn)品投入依靠政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并借助項(xiàng)目制形式來完成，但是，農(nóng)村小型水利、農(nóng)田灌溉設(shè)施、農(nóng)民健康保障等“小微型”準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資與建設(shè)，在缺乏資金支持、權(quán)威治理缺位的雙重影響下陷入了長期的停滯狀態(tài)，眾多20世紀(jì)六七十年代的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目依然“帶病工作”，甚至早已荒廢。此外，農(nóng)村還存在職業(yè)培訓(xùn)針對性差、缺乏連續(xù)性，以及健康衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后等系列問題。因此，創(chuàng)新并拓展農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品投入渠道，引入外部力量參與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的軟硬件投資，發(fā)展多方共贏的融資框架來促進(jìn)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)有序發(fā)展，將為新農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資有序的設(shè)想

農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品是農(nóng)村中純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，消費(fèi)過程中具備有限的非競爭性與有限的非排他性的產(chǎn)品（如村內(nèi)自建道路、小型水利設(shè)施等）。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資有序，可采用鄉(xiāng)村振興基金投資建設(shè)、BOT/PPP融資方式及其外延融資方式、社區(qū)合作社與農(nóng)民“共營共享”等多種外部融資與內(nèi)源融資建設(shè)方案。

（一）設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金主動(dòng)投資

2021年中央一號文件提出要發(fā)揮財(cái)政投入引領(lǐng)作用，以市場化方式設(shè)立鄉(xiāng)村振興基金引導(dǎo)金融資本、社會(huì)力量參與鄉(xiāng)村建設(shè)。鄉(xiāng)村振興基金作為深化農(nóng)村金融改革的重要工具，首次被寫入中央一號文件。鄉(xiāng)村振興基金注重政府的引導(dǎo)，也強(qiáng)調(diào)市場導(dǎo)向來優(yōu)化配置投資方向的重要性。鄉(xiāng)村振興基金設(shè)立應(yīng)以政府財(cái)政為前驅(qū)，吸引民間資本參與鄉(xiāng)村項(xiàng)目建設(shè)，通過設(shè)立地區(qū)鄉(xiāng)村振興“雨傘”基金，在其旗下分別設(shè)立若干農(nóng)村基層公共衛(wèi)生設(shè)施、公共基礎(chǔ)設(shè)施、“三產(chǎn)融合”項(xiàng)目等子基金，采用統(tǒng)一籌劃、各司其職來管理、投資各自錨定的鄉(xiāng)村建設(shè)投資項(xiàng)目。通過聘請專業(yè)的基金管理團(tuán)隊(duì)來精準(zhǔn)管理投資，減少項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，增加投資回報(bào)。

鄉(xiāng)村振興投資基金的設(shè)立應(yīng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)及落后地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)培育，時(shí)機(jī)成熟后再由地市級向省級以及國家層面逐漸推行，不宜先進(jìn)行國家一級的試點(diǎn)，以有效降低容錯(cuò)成本。2018年7月25日，廣州市增城區(qū)成立了總規(guī)模為50億元的區(qū)級鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基金，成為廣州市成立的首支鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)基金。該基金圍繞村集體，就工業(yè)園區(qū)改造、文旅項(xiàng)目開發(fā)以及新型城鄉(xiāng)融合體系創(chuàng)新進(jìn)行投融資。增城基金的優(yōu)勢在于政府引導(dǎo)設(shè)立，調(diào)動(dòng)民間資本投資，從而降低政府財(cái)政的支出；基金管理采取公司制運(yùn)作，投資者擁有項(xiàng)目優(yōu)先跟投權(quán)，投資者收益包含項(xiàng)目投資分紅及基金超額收益；通過內(nèi)外部風(fēng)控管理方式降低投資的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并且由政府設(shè)前置觀察員席位，從而有效降低投資的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）采用項(xiàng)目融資方式進(jìn)行投資

大型的建設(shè)項(xiàng)目通常采用PPP融資方式來進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)。PPP項(xiàng)目融資通過外部投資與村集體、鎮(zhèn)政府之間達(dá)成伙伴關(guān)系，簽署合同明確雙方的權(quán)利和義務(wù)以確保這些項(xiàng)目順利完成，以共享投資收益，分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。共同投資建設(shè)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品，建立農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)PPP項(xiàng)目民間資本投資的激勵(lì)及約束機(jī)制，即對外部資本可以控制的情況進(jìn)行激勵(lì)，在外部資本侵占村民利益、行為不能控制的情況下設(shè)立懲罰機(jī)制。建立民間資本與村集體、村民之間“三方可置信承諾”機(jī)制，通過清晰的法律、法規(guī)制度以及人際溝通來促進(jìn)三方利益融合。當(dāng)然，外部投資不局限于PPP模式，也可以開發(fā)BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）以及DBO（設(shè)計(jì)-建設(shè)-運(yùn)營）等創(chuàng)新型融資開發(fā)項(xiàng)目。

山東沂源縣十里八鄉(xiāng)旅游合作社采用PPP項(xiàng)目融資的方式進(jìn)行鄉(xiāng)村旅游開發(fā)就是利用外部投資實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)的鮮活案例。村集體試圖通過興辦沂蒙紅色文化旅游與特色民宿項(xiàng)目來帶動(dòng)本村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但苦于缺乏資金和專業(yè)的旅游項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，旅游項(xiàng)目一直無法開展。通過村集體成立旅游合作社，引入外來旅游公司全權(quán)管理與經(jīng)營，約定10年內(nèi)現(xiàn)有住房的管理權(quán)由外部企業(yè)主導(dǎo)，農(nóng)戶與合作社享有現(xiàn)有旅游民宿項(xiàng)目的40%收益分配權(quán)（農(nóng)戶與合作社各占20%）；通過民間資本參與，村集體以及當(dāng)?shù)卮迕耥樌脑烀裆幔l(fā)展特色旅游項(xiàng)目，使得農(nóng)戶、合作社、項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)利益趨同。合同設(shè)定項(xiàng)目到期后，合作社將尋求與原旅游公司續(xù)簽合同或者尋找新的合作伙伴，繼續(xù)開發(fā)以沂蒙山水景觀為特色的鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，做到產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）合作社與農(nóng)戶“共營共享”發(fā)展模式

在缺乏上述投資條件的農(nóng)村地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資有序，可能還是需要依托村集體、合作社以及農(nóng)戶之間的三方共建，建立黨支部領(lǐng)辦社區(qū)型合作社是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)有序的重要途徑。這一模式具備三大優(yōu)勢：首先，黨支部領(lǐng)辦社區(qū)型合作社具備政治正確性的先發(fā)優(yōu)勢，便于合作社借助黨建的力量來團(tuán)結(jié)群眾與約束管理人員，有利于形成集體行動(dòng)的一致性。其次，黨支部領(lǐng)辦合作社便于與上級政府溝通，具備承接政府農(nóng)業(yè)項(xiàng)目與政策扶持資金的組織優(yōu)勢，通過承接項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)來解決社區(qū)公共產(chǎn)品建設(shè)資金短板。最后，社區(qū)型合作社的建立具備信息交流優(yōu)勢，合作社與普通成員的交流溝通更為便利，能實(shí)實(shí)在在地為成員利益考慮，投資建設(shè)關(guān)乎成員民生與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的準(zhǔn)公共產(chǎn)品項(xiàng)目，避免了村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目出現(xiàn)盲目投資。

山東省煙臺市萊州市文峰路街道田家村金豐農(nóng)業(yè)種植合作社是一家由村黨支部領(lǐng)辦成立的社區(qū)綜合型合作社。合作社成立以來，通過黨建工作的引領(lǐng)，使得全村村民（成員）緊密團(tuán)結(jié)在合作社領(lǐng)辦團(tuán)隊(duì)周圍，積極投入到合作社公共產(chǎn)品建設(shè)中。田家村自成立金豐合作社以來，一方面承接政府項(xiàng)目，一方面發(fā)動(dòng)群眾組建志愿者團(tuán)隊(duì)，共同建設(shè)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施。實(shí)施了鉆井取水工程、花翎水庫攔壩防水工程、樹莓園西水庫防水工程、灌溉用水井加深清淤工程、村內(nèi)道路硬化工程等系列項(xiàng)目，改善了合作社發(fā)展的硬件條件，為合作社進(jìn)一步拓展特色優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)打下良好的物質(zhì)基礎(chǔ)。

三、小結(jié)

農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品的投資建設(shè)，不僅僅局限于政府單一部門的投資，還可以選擇鄉(xiāng)村振興基金（投資基金）投資、項(xiàng)目公司融資以及社區(qū)型合作社投資準(zhǔn)公共產(chǎn)品建設(shè)等多種形式。無論是哪種投資方式，其目標(biāo)都是服務(wù)鄉(xiāng)村，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展謀福利，背離了這一目標(biāo)，任何投資行為都不會(huì)取得真正的成功。