南京都市圈下?lián)P-鎮(zhèn)合并跨江融合發(fā)展淺議

陳廣桂 陳云岳

黨的十九屆五中全會召開，“十四五”期間建設“長江經(jīng)濟帶”成為熱門話題。習近平總書記在調研中明確提出率先建設“沿江經(jīng)濟帶”的部署。2021年南京市國家級都市圈規(guī)劃率先獲得批準。

從全國來看，江蘇是較早提出把長江“夾江化”、“內河化”發(fā)展的省份。南京市通過實踐長江“夾江化”發(fā)展，成功地跨江融合江南、江北。目前，南通和上海、南通和無錫、泰州和常州也已開始探索跨江融合、“夾江發(fā)展”的道路。但就現(xiàn)實來看，目前江蘇最具備跨江融合發(fā)展條件的當屬揚州、鎮(zhèn)江兩市。

一、研究綜述

跨江融合源自于長江經(jīng)濟帶、南京都市圈等國家戰(zhàn)略的次級發(fā)展戰(zhàn)略，是統(tǒng)籌江蘇區(qū)域發(fā)展、實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。江蘇跨江融合戰(zhàn)略最早提出是在2000年。客觀地說，江蘇前20年跨江融合戰(zhàn)略實施并不是很好，導致蘇南和蘇中發(fā)展差距越拉越大，蘇南工業(yè)經(jīng)濟未能同步輻射并帶動蘇中經(jīng)濟。

理論界對于一體化發(fā)展研究是很豐富的，但對于“跨江融合”戰(zhàn)略的理論研究不是太多，共有42篇相關研究文章，提出了蘇中崛起需要跨江融合發(fā)展。劉正良（2013）以跨江融合為背景研究了揚州制造業(yè)發(fā)展路徑；鄒平（2014）研究了跨江融合戰(zhàn)略下?lián)P州應該怎么做的問題；儲東濤（2014）第一次明確提出揚州應該向南發(fā)展以積極應對跨江融合戰(zhàn)略、重塑蘇中“經(jīng)濟地理”；楊萍（2015）第一次把研究視角放到了跨江融合背景下“蘇中三市”之間的政府關系。

相關研究大致體現(xiàn)出五個特性。一是理論研究滯后于政策實踐。研究成果很多表現(xiàn)為對政策的解讀，而不是對政策的引領。二是報刊文章過多，但理論性不強。三是觸及政策本身的研究不多，大多為政策背景下某一領域的研究，特別是對跨江融合觸及到的長江兩岸政府關系問題，研究比較少。四是研究的總體層級不高，在北大核心期刊級別發(fā)表的只有2篇，省級學報發(fā)表有3篇，其余大多在省級普刊發(fā)表，說明本課題的研究層次不高。五是揚州學者對跨江融合問題研究相對比較積極，蘇南學者則稍顯遲緩，長江南岸的鎮(zhèn)江竟無一人研究跨江融合問題。

通過剖析江蘇20年跨江融合戰(zhàn)略實踐的經(jīng)驗和教訓，再結合這一領域的綜合研究，筆者認為有兩點值得高度重視。

（一）江南江北行政區(qū)劃割裂導致跨江融合很難實現(xiàn)

中國的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展是很重視區(qū)域治理結構的。同一個地方，在不同的區(qū)域行政治理下會產(chǎn)生截然不同的經(jīng)濟發(fā)展結果。所以，新中國成立以來，我們一直通過各種方式調整行政區(qū)劃，進而不斷優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，最典型的當屬成立“經(jīng)濟特區(qū)”。

目前江蘇只有省會城市南京市保留了對江北的六合等地的管轄。而現(xiàn)在看來，江蘇跨江融合做得最好的，恰恰也是南京這個區(qū)劃治理達到江北的城市。當然，從全國來看，跨江融合治理做得好的城市還有很多，比較典型的有上海、寧波、武漢、重慶等。而這些夾江治理的城市都做到了長江的“內河化”，并且成為國際知名大都市。

（二）工程能力和經(jīng)濟儲備能力不足導致長江天然地割裂兩岸經(jīng)濟

真正的跨江融合，意味著人流、物流等都要能在長江南北進行無障礙流通。在傳統(tǒng)技術和經(jīng)濟條件下，長江就是一條天塹，天然地割裂長江兩岸的人們，使得大規(guī)模的物資和人員流通成為空想。而隨著現(xiàn)代工程能力的提升，特別是國家經(jīng)濟實力的提升，在長江上建幾座大橋，或者在江面建幾個跨江隧道已經(jīng)不是什么難題。這就使得長江兩岸跨江融合具備了物質基礎，剩下的無非是投資意愿問題。當行政區(qū)劃不再是發(fā)展的制約因素時，傳統(tǒng)的長江障礙就變成了夾江發(fā)展優(yōu)勢。上海黃浦江曾經(jīng)是舊上海發(fā)展的瓶頸，隨著工程能力和經(jīng)濟實力的提升，如今的黃浦江已成為上海的“內河”，浦東浦西實現(xiàn)了夾江發(fā)展，上海經(jīng)濟創(chuàng)造了新的輝煌。

二、“揚州-鎮(zhèn)江”一體化跨江融合發(fā)展的必要性

十九屆五中全會提出的發(fā)展長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略，是國家“十四五”戰(zhàn)略的重要組成部分。該戰(zhàn)略要求沿江11個省市務必堅定不移地貫徹新發(fā)展理念，推動長江經(jīng)濟帶高質量發(fā)展，譜寫生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展的新篇章，打造區(qū)域協(xié)調發(fā)展的新樣板，構筑高水平的對外開放新高地，塑造創(chuàng)新驅動的新優(yōu)勢，繪就山水人城和諧相融的新畫卷，使長江經(jīng)濟帶成為我國生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場、暢通國內國際雙循環(huán)的主動脈、引領經(jīng)濟高質量發(fā)展的主力軍。

長江經(jīng)濟帶貫穿著中國沿江11個省市，橫跨我國東、中、西三大板塊，人口規(guī)模和經(jīng)濟總量占據(jù)著全中國的“半壁江山”。長江經(jīng)濟帶的生態(tài)地位突出，經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿薮?，在踐行新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質量發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。

基于這樣的認識，長江沿江各省市都在立足長江、利用長江、保護好長江的前提下發(fā)展長江經(jīng)濟。常見的省級長江戰(zhàn)略就是“一體化戰(zhàn)略”和“跨江融合”發(fā)展戰(zhàn)略。一體化發(fā)展，是指長江沿線城市組建橫向發(fā)展城市集群進行抱團發(fā)展。一體化戰(zhàn)略就意味著進行區(qū)域協(xié)同，產(chǎn)生協(xié)同效應?？缃诤习l(fā)展與一體化發(fā)展戰(zhàn)略相反，它并不是沿著長江組建城市集群，而是找準長江的某一點通過建設跨江通道而進行縱向的長江兩岸融合發(fā)展。

在江蘇發(fā)展戰(zhàn)略中，“寧鎮(zhèn)揚一體化戰(zhàn)略”目前執(zhí)行上不算太成功，沒有能實現(xiàn)實質性的一體化規(guī)劃發(fā)展，但操作層面不成功并不是說“寧鎮(zhèn)揚一體化戰(zhàn)略”定位有錯誤。現(xiàn)在看來，寧鎮(zhèn)揚一體化發(fā)展戰(zhàn)略中，揚州和鎮(zhèn)江如何在操作層面上實現(xiàn)實質性跨江融合一體化發(fā)展，顯得重要且必要。

（一）鎮(zhèn)江受南京“聚集效應”影響，城市“增長極”效應不明顯

“聚集效應”會使得周邊區(qū)域經(jīng)濟體因人才、資金、資源等龐大凈流出而發(fā)展乏力。在發(fā)展經(jīng)濟學上，要破解“聚集效應”或“虹吸效應”，一種方式是加入一個巨大的經(jīng)濟體，完全放棄自我經(jīng)濟主體；第二種方式是和自己周邊的經(jīng)濟體一道組成另一個能抗衡虹吸效應的大經(jīng)濟體，形成新的經(jīng)濟“增長極”。

揚州、鎮(zhèn)江的經(jīng)濟發(fā)展完全符合這種情況。一方面，分散的揚州鎮(zhèn)江無法實現(xiàn)一體化以及跨江融合，各自都在承受著來自于南京的“虹吸”、“聚集”；另一方面，一旦揚州、鎮(zhèn)江重組實現(xiàn)兩城市的跨江融合發(fā)展，一個全新的跨江超大城市出現(xiàn)，新的萬億級“增長極”立即會引爆江蘇的經(jīng)濟發(fā)展，甚至能夠立即實現(xiàn)對浙江、上海、蘇州等地資源、人才“虹吸聚集”。

（二）揚州向南發(fā)展動力不足，沿江發(fā)展意愿不強

傳統(tǒng)上，由于揚州南面是長江，揚州經(jīng)濟如果過不了長江，無法向南發(fā)展就是走向死地。所以實踐中，揚州的發(fā)展規(guī)劃就是初期向南；看到向南回報不確定，就向西發(fā)展；向西發(fā)展后感覺到被南京虹吸得太厲害，就又向東，在合并江都設區(qū)后，走“江廣融合”。而事實上揚州向東發(fā)展帶來的負面影響也相當大，出現(xiàn)了發(fā)展成本超出預期的結果。而東面來自于上海的資本輻射，被南通、泰州“過濾”嚴重，并沒有實現(xiàn)預期的“后花園”虹吸效應，高端人力資源以及產(chǎn)業(yè)資本更多的是逆向被上海、南京“虹吸”了。

（三）揚州鎮(zhèn)江融合的合并紅利巨大，聚集效應明顯

揚州鎮(zhèn)江一旦融合，可以使揚州重新成為江南名城，恢復往昔揚州在中國經(jīng)濟中的輝煌地位，實質性帶動蘇中經(jīng)濟發(fā)展。自古揚州一直是蘇北的門戶、蘇中的核心，揚州如不能崛起，蘇中崛起就是一句空話。江蘇的蘇中崛起戰(zhàn)略無法真正實現(xiàn)，淮陰等地指望揚州的經(jīng)濟輻射就不可能。

而揚州鎮(zhèn)江合并后，在聚集效應作用下，揚州將成為橫跨長江的國際級大都市，市區(qū)人口有望迅速突破500萬，新組合的揚州市GDP在目前1.2萬億元基礎上有望迅速挑戰(zhàn)2萬億元，并成長為江蘇省內能跟南京、蘇州媲美的大型經(jīng)濟體，成為江蘇境內南京以外的第二座橫跨長江的國際性大都市，成為南京周邊最具經(jīng)濟活力的大城市。

（四）兩地民意高度支持并期盼揚州鎮(zhèn)江跨江合并

揚州鎮(zhèn)江兩地百姓都清楚，如果不能合并發(fā)展，揚州鎮(zhèn)江將各自承受著背靠長江、死地發(fā)展的代價，而一旦行政區(qū)劃合并，將滿盤皆活。所以，揚州鎮(zhèn)江的合并發(fā)展，在百姓中有著高度的民意支持甚至民意期盼。

揚州鎮(zhèn)江合并發(fā)展絕不是為了實現(xiàn)跨江融合戰(zhàn)略而搞的生搬硬套，其具有經(jīng)濟、政治上的科學性、迫切性及必要性。

三、“揚州-鎮(zhèn)江”一體化跨江融合發(fā)展的可行性

（一）長江揚州段水面狹窄建設跨江通道并不難

長江揚州段又稱為揚子江，平均寬度只有1.5公里左右，最深處僅8米，對于現(xiàn)代工程技術來說，建設跨江大橋及過江隧道都不困難。目前上游的南京已經(jīng)開建了五座長江大橋、兩條過江隧道、兩條過江地鐵線，未來總規(guī)劃過江通道共有28處，極大地融合了長江南京段兩岸的經(jīng)濟發(fā)展。揚州鎮(zhèn)江之間的長江寬度深度都低于南京段，跨江通道建設技術上更不是什么難事。

（二）揚州鎮(zhèn)江兩個城市地理位置接近

目前鎮(zhèn)江城市建設已經(jīng)抵達江北岸，而揚州城市建設也已距江南岸5公里左右。兩個城市基本已是毗鄰長江、隔江相望了。我國地級市里兩個地級市中心如此接近的還真不多。兩市與其各自守著兩個半圓來施政，不如組合成一個圓來治理。未來只要在長江上架幾座橋（跨江隧道），城市基礎設施共享，治理成本將大幅下降，人流物流半徑擴大、流通速度效率提升，產(chǎn)生1＋1>2的融合效應。

（三）就科學行政治理半徑來說揚州和鎮(zhèn)江都比較小

揚州的治理是向北半扇面型的，最大治理半徑到達寶應縣100公里左右。鎮(zhèn)江的治理同樣是向南的半扇面型，最大治理半徑到達句容、揚中，大概在50公里左右。鎮(zhèn)江作為一個地級市，其治理區(qū)域太小、治理半徑嚴重不足，導致行政成本太大。一旦跨江融合，新的地級市行政成本將會大幅度降低且不會帶來治理跨度的變大，以及治理難度的增加。

（四）交通建設成本完全能夠承受

現(xiàn)在長江大橋造價也就在30億-50億元，即便是再造三座大橋，成本也就在90億-150億元之間。過江隧道的成本為8萬元/米，一條過江隧道的成本也就在30億元左右，兩條隧道成本合計在60億元左右，過江通道總成本在200億元左右。如果再進行3到5年分攤，這點支出對于每年GDP在1.2萬億元以上的城市，不構成任何負擔。剩下的就是新建揚鎮(zhèn)快速通道的正常城建支出了。而由于揚州鎮(zhèn)江合并帶來的城市土地資產(chǎn)溢價起碼在10萬億元以上，合并后的政府可以逐年享受這種紅利。

四、揚鎮(zhèn)合并融合發(fā)展對長江經(jīng)濟帶的聚集-輻射效應

目前揚州主城區(qū)規(guī)模為264平方公里，如果包含江都區(qū)則為近400平方公里，城區(qū)人口近250萬人，主導產(chǎn)業(yè)涵蓋汽車及零部件、高端裝備、新型電力裝備等3個千億級集群，軟件和信息服務業(yè)、高端紡織和服裝等兩個500億級集群，以及海工裝備和高技術船舶、生物醫(yī)藥和新型醫(yī)療器械、食品等3個百億級集群。

鎮(zhèn)江主城區(qū)為219平方公里，城區(qū)人口為103萬。鎮(zhèn)江形成了機械、化工、造紙三大主導產(chǎn)業(yè)，電子信息、新材料、交通設備、食品、電力五大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，船舶及船用設備、工程電器、五金工具、眼鏡、香醋等十大產(chǎn)業(yè)集群。

揚州鎮(zhèn)江一旦合并，新的主城區(qū)“夾江融合”，規(guī)模在800-900平方公里，跟南京的城區(qū)規(guī)模大致接近，排在江蘇省內第二；合并后的城區(qū)人口為350萬，隨著高校以及產(chǎn)業(yè)重整，城區(qū)人口會迅速達到500萬人以上，接近蘇州的人口規(guī)模，排在江蘇省內第三，但由于發(fā)展?jié)摿涂臻g大，應該在合并5-10年后很快超過蘇州城區(qū)人口規(guī)模，直追南京。

揚州和鎮(zhèn)江的主導產(chǎn)業(yè)錯位明顯，具有先天的融合互補性。兩地的高校互補特征也很明顯，一旦整合到位，會形成江蘇省內新的教育高地，加速人才凝聚。

以2020年末揚州-鎮(zhèn)江的GDP合計1.1萬億元為基數(shù)來計算，在經(jīng)典C-D模型下，一旦兩市合并，產(chǎn)生1.2倍的初始聚集效應系數(shù)，則兩地合并初期的GDP就會在1.3萬億元左右；而中期的聚集效應系數(shù)為1.5，長期的聚集效應系數(shù)為1.8，對應的合并3-5年內中期的GDP在不考慮自然增長狀況下為1.65萬億元左右，長期（5-10年）GDP為2萬億元左右。其理論上的增長潛力有可能超過南京（1.55萬億元），直追江蘇GDP第一大市蘇州（2.1萬億元）。

按照空間互相作用模型中的賴利-康弗斯模型分析，初期合并后的揚州-鎮(zhèn)江作為新興特大城市，以聚集效應為主，吸納來自南京、蘇州、上海等地的資源、資本等生產(chǎn)要素，后期則是體現(xiàn)出輻射效應，其輻射半徑在500公里左右，可以輻射到蘇中的泰州，蘇北的鹽城、淮安，長江沿線的南通、無錫、南京等主要城市。

五、結論

揚州-鎮(zhèn)江的合并，進行實質性跨江融合是江蘇省落實“1＋3”長江城市帶發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措，也是實現(xiàn)江蘇省“跨江融合”、“蘇中崛起”、“蘇北振興”等子戰(zhàn)略的核心抓手，是江蘇對習近平總書記“長江經(jīng)濟帶”上位國家戰(zhàn)略的直接回應。揚州-鎮(zhèn)江合并戰(zhàn)略實施帶來的經(jīng)濟效應巨大，是改變江蘇省經(jīng)濟版圖的重大決策。實施這項重大舉措，必須克服地方本位主義思想，打破傳統(tǒng)利益格局。