如何理解貫徹《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的要求

王 賓 楊 霞

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》于2021年6月1日開(kāi)始施行。這部法律是在充分總結(jié)“三農(nóng)”法治實(shí)踐的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)特色“三農(nóng)”法律體系的完善和發(fā)展，為貫徹落實(shí)黨中央決策部署、全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供了法治保障，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村繁榮穩(wěn)定、農(nóng)民群眾持續(xù)增收具有重要意義。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，引領(lǐng)農(nóng)民逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，這也是中國(guó)特色社會(huì)主義優(yōu)越性的具體體現(xiàn)。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一篇大文章，必須充分尊重廣大農(nóng)民意愿，調(diào)動(dòng)他們的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。而《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》最突出的特點(diǎn)就是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和農(nóng)民主體地位，把維護(hù)廣大農(nóng)民根本利益、促進(jìn)廣大農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，并貫穿整部法律始終。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第十二條明確指出，“國(guó)家完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，增強(qiáng)農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，確保農(nóng)民受益?！蔽覈?guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是具有中國(guó)特色的制度安排，集體所有制經(jīng)濟(jì)是中國(guó)特有的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。農(nóng)村承包地、宅基地等土地資源和集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以及用于公共服務(wù)的集體非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)都屬于集體所有，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民農(nóng)村共同富裕的制度基礎(chǔ)。圍繞構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民合法權(quán)益的目標(biāo)要求，2016年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》，明確要求用3年左右的時(shí)間基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，用5年左右的時(shí)間基本完成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。改革啟動(dòng)實(shí)施以來(lái)，全國(guó)先后組織開(kāi)展了五批試點(diǎn)，范圍覆蓋所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）。目前，已有18個(gè)省份完成了試點(diǎn)任務(wù)，其余13個(gè)省份也將于今年底前完成，改革工作進(jìn)展順利、成效初步顯現(xiàn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)全面摸清。各地扎實(shí)開(kāi)展資產(chǎn)清查、確權(quán)和管理等各項(xiàng)工作，2020年底，全國(guó)共清查核實(shí)鄉(xiāng)、村、組三級(jí)集體資產(chǎn)6.5萬(wàn)億元，其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.1萬(wàn)億元，集體土地等資源65.5億畝。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員全面確認(rèn)。各地按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素，做好成員身份確認(rèn)工作。目前，全國(guó)共確認(rèn)集體成員約9億人。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革有序推進(jìn)。各地穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，科學(xué)設(shè)置股權(quán)，量化資產(chǎn)收益權(quán)，規(guī)范建立集體經(jīng)濟(jì)組織。截至2020年底，全國(guó)53萬(wàn)個(gè)村完成經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，超過(guò)50萬(wàn)個(gè)村取得了集體經(jīng)濟(jì)組織登記證書(shū)，得以平等參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。各地立足資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)，盤活利用農(nóng)村資源資產(chǎn)，采取自營(yíng)、出租、股份合作等方式，發(fā)展符合地方規(guī)劃和市場(chǎng)需求的特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)集體和成員增收。2019年，全國(guó)村集體總收益達(dá)到2 020.5 億元，超過(guò)42.3%的村集體收益達(dá)到5萬(wàn)元以上，成員人均分紅94元，占當(dāng)年農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入的24.9%。

《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十二條、第四十六條明確指出，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等應(yīng)當(dāng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)行村民自治，發(fā)展集體所有制經(jīng)濟(jì)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益”“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮依法管理集體資產(chǎn)、合理開(kāi)發(fā)集體資源、服務(wù)集體成員等方面的作用，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)?！闭窃谶@一政策創(chuàng)設(shè)下，集體經(jīng)濟(jì)組織的功能作用充分顯現(xiàn)出來(lái)。主要表現(xiàn)在:一是為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資源供給。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，村集體大量潛在資源開(kāi)始盤活，資源要素得到優(yōu)化配置，集體經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域從傳統(tǒng)的土地等資源出租、建設(shè)用地和房產(chǎn)設(shè)施等物業(yè)租賃，向整合利用集體積累資金、政府幫扶資金發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)等領(lǐng)域拓展。一些地區(qū)探索“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東”改革，不斷吸引工商資本投入農(nóng)村，促進(jìn)了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，也讓農(nóng)民分享到了更多產(chǎn)業(yè)增值收益。二是為農(nóng)村公共服務(wù)提供經(jīng)濟(jì)支撐。集體經(jīng)濟(jì)組織營(yíng)利性與公益性并存，一方面，集體經(jīng)濟(jì)組織具有較強(qiáng)的營(yíng)利性，可以增加集體財(cái)富；另一方面，它又承擔(dān)著為農(nóng)村公共事業(yè)提供經(jīng)濟(jì)支撐的重任。2019年, 全國(guó)農(nóng)村集體收益用于公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入為1 424.4億元，村組織支付的公共服務(wù)費(fèi)用216.8億元，應(yīng)付福利費(fèi)119.7億元。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在為成員提供公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和扶貧濟(jì)困方面的作用越來(lái)越重要。三是為提升黨的凝聚力提供物質(zhì)保證?；鶎狱h組織以引領(lǐng)新型集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重要抓手，把黨和群眾有效組織起來(lái)，使發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的過(guò)程成為強(qiáng)村富民和提升黨組織組織力的過(guò)程。各地積極推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人。2020年底，全國(guó)村黨組織書(shū)記兼任村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人比例為73.1%。與此同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，圍繞鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)謀劃發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，確保了集體經(jīng)濟(jì)組織依法依規(guī)運(yùn)行，提升了基層黨組織在農(nóng)民群眾心中的威信。四是為提升鄉(xiāng)村治理能力提供有力支撐。通過(guò)改革，厘清了村黨組織、村民自治組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)責(zé)邊界，逐步形成了在村黨組織引領(lǐng)下，村民自治組織負(fù)責(zé)村務(wù)管理，集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的新型農(nóng)村治理模式，讓村級(jí)治理的組織架構(gòu)更加科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)了基層組織各司其職、各負(fù)其責(zé)，形成了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力。

值得注意的是，集體經(jīng)濟(jì)雖然得到了長(zhǎng)足發(fā)展，但總體上還處于起步階段。從全國(guó)來(lái)看，農(nóng)村集體資產(chǎn)村均816萬(wàn)元，但主要以非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為主，且地區(qū)間、村莊間差距較大，東部地區(qū)集體資產(chǎn)占全國(guó)集體資產(chǎn)的65%，14%的村占有全國(guó)75%的集體資產(chǎn)。從各地實(shí)踐看，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的主要是資源出租、物業(yè)經(jīng)濟(jì)和資產(chǎn)使用權(quán)入股，而在工商業(yè)等競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)力明顯不足?！睹穹ǖ洹冯m然明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的“特別法人”地位，但在國(guó)家層面還沒(méi)有一部專門法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織作出規(guī)范。集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中還有很多問(wèn)題亟待解決，迫切需要加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，為集體經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、集體成員共享改革發(fā)展成果提供法治保障。

2017-2019年的中央一號(hào)文件，都對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提出了明確要求。2018年9月，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃將《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》列為第三類立法項(xiàng)目。近幾年，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部緊鑼密鼓開(kāi)展立法研究工作，制定出臺(tái)《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)組織立法調(diào)研，起草形成立法緊迫性、立法調(diào)整范圍及框架等若干問(wèn)題報(bào)告。考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織兼具公益性和營(yíng)利性、不適用于破產(chǎn)終止，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有社區(qū)封閉性、不能隨意進(jìn)出，農(nóng)村集體資產(chǎn)雖然可以參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)但土地等資源性資產(chǎn)不能對(duì)外承擔(dān)責(zé)任等等，現(xiàn)階段開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，還應(yīng)聚焦實(shí)踐需要，有針對(duì)性地對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的法人屬性、功能作用、內(nèi)在機(jī)制、成員權(quán)利和扶持政策等方面加以規(guī)范，保障其履行發(fā)展壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的職能。

總之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的建立健全，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，將有利于促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織更好地服務(wù)本集體及其成員，帶領(lǐng)農(nóng)民走向共同富裕。《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的出臺(tái)，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法提供了指導(dǎo)和保障。