新時(shí)期政府補(bǔ)貼促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的邏輯與對(duì)策

李昌振 趙 欣

一、引言

新時(shí)期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的地位越來(lái)越重要。但是，由于企業(yè)創(chuàng)新具有一定高風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，導(dǎo)致企業(yè)在研發(fā)投入方面往往出現(xiàn)投入不足和投后風(fēng)險(xiǎn)管控大的困境。為了促進(jìn)本國(guó)高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新，世界各國(guó)往往對(duì)高新技術(shù)企業(yè)給予一定的政策扶持和資金幫助。加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新企業(yè)的政策扶持，是發(fā)達(dá)國(guó)家在創(chuàng)新發(fā)展中的普遍做法。政府補(bǔ)貼制度作為國(guó)家財(cái)政政策的重要組成部分，是國(guó)家用于調(diào)控經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理不可或缺的政策工具。為了緩解本國(guó)企業(yè)創(chuàng)新的融資困境和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施政府補(bǔ)貼制度又是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家早期通常采用的手段。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制雖然可以運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，但由于存在“市場(chǎng)失靈”現(xiàn)象，企業(yè)創(chuàng)新也亟待由政府采用適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策工具如政府補(bǔ)貼制度等，對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控和干預(yù)，從而保證企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)健康持續(xù)發(fā)展。尤其在當(dāng)今全球科技競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代背景下，優(yōu)化政府行為更具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

二、政府補(bǔ)貼與企業(yè)創(chuàng)新關(guān)系研究回顧

（一）國(guó)外研究現(xiàn)狀

國(guó)外關(guān)于創(chuàng)新的研究起步較早。創(chuàng)新作為一種公共物品，具有明顯的正外部性，為糾正市場(chǎng)失靈，各國(guó)政府普遍采用政府創(chuàng)新補(bǔ)貼扶持政策，鼓勵(lì)企業(yè)增加研發(fā)投入。Takalo&Tanayama（2010）認(rèn)為，政府補(bǔ)助本身降低了源于資本市場(chǎng)的資金需求，有利于降低市場(chǎng)融資成本。Kleer（2010）認(rèn)為，政府的R&D資助具有選擇性，并非所有企業(yè)都能夠得到，因此企業(yè)獲得資助本身就意味著是對(duì)其研發(fā)能力的一種肯定，進(jìn)而能夠吸引更多的外部私人投資加入。Nicolae（2012）研究發(fā)現(xiàn)，由于受外部環(huán)境制約如產(chǎn)業(yè)集群不協(xié)調(diào)等因素影響，可能導(dǎo)致企業(yè)創(chuàng)新動(dòng)力不足，因此，政府應(yīng)通過(guò)采用財(cái)稅手段糾正市場(chǎng)失靈，促進(jìn)創(chuàng)新活動(dòng)的健康發(fā)展。梳理文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，政府補(bǔ)貼等扶持政策對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新促進(jìn)具有明顯的效果，如Silva&Carreira（2012）研究發(fā)現(xiàn)，由于市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)的存在，企業(yè)研發(fā)投入具有次優(yōu)性，為減少研發(fā)成本，企業(yè)更傾向于來(lái)自政府的財(cái)政支持，政府補(bǔ)助能顯著降低企業(yè)的信貸融資成本，從而降低創(chuàng)新成本。

（二）國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

相比發(fā)達(dá)國(guó)家而言，我國(guó)企業(yè)的創(chuàng)新起步較晚，且面臨著發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越大的技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)封鎖壓力。但是，在國(guó)家強(qiáng)有力的政策扶持下，越來(lái)越多的企業(yè)重視創(chuàng)新、發(fā)揮創(chuàng)新在競(jìng)爭(zhēng)中的核心作用，并在創(chuàng)新發(fā)展中實(shí)現(xiàn)了自身發(fā)展壯大。國(guó)內(nèi)學(xué)者張澤華（2014）、許國(guó)藝等（2014）均研究發(fā)現(xiàn)，政府R&D補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)R&D投入產(chǎn)生了顯著的正面促進(jìn)作用。關(guān)于政府補(bǔ)助影響企業(yè)創(chuàng)新行為的路徑和機(jī)制，雷鵬、梁彤纓（2015）認(rèn)為，政府補(bǔ)助通過(guò)直接資金支持和信號(hào)傳遞的作用，降低了企業(yè)融資約束程度。但是，也有學(xué)者得出了相反的結(jié)論。王文華等（2014）對(duì)研發(fā)融資約束效應(yīng)進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)政府補(bǔ)助緩解研發(fā)融資的直接效應(yīng)顯著。在政府補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)后果方面，柳光強(qiáng)（2016）研究發(fā)現(xiàn)，稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼政策對(duì)于不同產(chǎn)業(yè)、不同政策目標(biāo)的激勵(lì)效應(yīng)具有不同的經(jīng)濟(jì)后果。而童錦治（2018）研究認(rèn)為，財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的影響雖為正，但不顯著；財(cái)政補(bǔ)貼顯著激勵(lì)了成熟期企業(yè)的研發(fā)創(chuàng)新。

（三）國(guó)內(nèi)外研究述評(píng)

綜上所述，理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)創(chuàng)新影響的研究取得了豐碩成果。現(xiàn)有文獻(xiàn)的研究，主要集中在政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)創(chuàng)新行為的影響方面，主要表現(xiàn)在:政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)創(chuàng)新具有“激勵(lì)效應(yīng)”、“擠出效應(yīng)”的影響；政府補(bǔ)貼影響企業(yè)研發(fā)投入產(chǎn)出尤其是專(zhuān)利產(chǎn)出；政府補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新效率的影響等。但是，由于政府補(bǔ)貼影響企業(yè)創(chuàng)新機(jī)理和路徑的復(fù)雜性，理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)政府補(bǔ)貼影響企業(yè)創(chuàng)新行為的路徑和機(jī)理，尚未形成一致結(jié)論。本文綜合國(guó)內(nèi)外有關(guān)文獻(xiàn)研究的成果，嘗試從理論上分析政府行為尤其是政府財(cái)稅政策對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)影響，探求政府補(bǔ)貼促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的邏輯，在此理論分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)當(dāng)前創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境，提出完善政府激勵(lì)創(chuàng)新的政策建議，以期提高政府促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的治理效能，引導(dǎo)我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

三、政府補(bǔ)貼促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的邏輯

由于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型發(fā)展經(jīng)歷了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中一直起主導(dǎo)作用，因此，政府多在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中扮演著重要角色。從理論上來(lái)講，政府補(bǔ)貼行為可以彌補(bǔ)企業(yè)研發(fā)活動(dòng)帶來(lái)的負(fù)外部性，政府補(bǔ)貼政策在減少企業(yè)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也有助于緩解企業(yè)在創(chuàng)新活動(dòng)中的融資需求，激勵(lì)企業(yè)增加創(chuàng)新投資，提高創(chuàng)新投入。

（一）企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的外部性引致創(chuàng)新市場(chǎng)失靈

外部性理論又稱(chēng)為外部經(jīng)濟(jì)理論，是指當(dāng)社會(huì)成員享受到某個(gè)經(jīng)濟(jì)主體自身進(jìn)行某項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所帶來(lái)的正向影響時(shí)，該種影響稱(chēng)為正外部性；當(dāng)社會(huì)成員由于某個(gè)經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而遭受其負(fù)面影響時(shí)，該種弊處稱(chēng)為負(fù)外部性。在完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中，外部性的影響，不管是正外部性還是負(fù)外部性，經(jīng)濟(jì)主體自身均無(wú)法獲得其他社會(huì)成員的補(bǔ)償，最終帶來(lái)效率損失，也即導(dǎo)致社會(huì)無(wú)法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。為完善市場(chǎng)機(jī)制，就需要政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行一定的干預(yù)。當(dāng)然，外部性的減弱并不應(yīng)完全依靠政府，政府可以創(chuàng)造積極的交易條件，完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身的調(diào)節(jié)機(jī)制，對(duì)于市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法解決的部分，可以利用合理的干預(yù)手段，使效率損失減少。當(dāng)政府支持能足夠補(bǔ)償經(jīng)濟(jì)主體的外部性或負(fù)外部性時(shí)，就會(huì)提升整個(gè)社會(huì)的資源配置效率。

技術(shù)創(chuàng)新具有正外部性，高新技術(shù)企業(yè)將大量資源投入自主創(chuàng)新形成一定的科技成果，并將成果推向市場(chǎng)，其他企業(yè)會(huì)為了自己的利益而盡可能地模仿和利用該科技成果，導(dǎo)致其他企業(yè)可以在不付出相應(yīng)成本的條件下進(jìn)行模仿或者跟風(fēng)，搭乘研發(fā)成果的“便車(chē)”，而進(jìn)行創(chuàng)新投資的企業(yè)卻付出了研發(fā)成本并承擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，失去部分收益，對(duì)企業(yè)造成了損失。這種正外部性效應(yīng)降低了企業(yè)的研發(fā)積極性，從國(guó)家的角度衡量，為了刺激創(chuàng)新行為，提供相應(yīng)積極的財(cái)政補(bǔ)貼政策是十分必要的。為了矯正企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)的外部性問(wèn)題，政府研發(fā)補(bǔ)貼作為重要的政策干預(yù)手段，不僅可以降低企業(yè)研發(fā)成本，還能夠提高企業(yè)研發(fā)積極性，鼓勵(lì)更多企業(yè)開(kāi)展研發(fā)工作。

（二）創(chuàng)新市場(chǎng)失靈亟待政府深度參與

根據(jù)市場(chǎng)失靈理論分析，高新技術(shù)企業(yè)的自主創(chuàng)新活動(dòng)具有正外部性，這種正外部性表現(xiàn)為企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的社會(huì)收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其自身獲得的研發(fā)收益，而高新技術(shù)企業(yè)將獨(dú)自面對(duì)研發(fā)失敗的高風(fēng)險(xiǎn)和高成本損失，同時(shí)，技術(shù)研發(fā)的公共產(chǎn)品特性會(huì)進(jìn)一步加劇外部性。為了緩解這種外部性給企業(yè)帶來(lái)的不利影響，提高企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新的積極性，政府補(bǔ)貼作為解決市場(chǎng)失靈的重要手段，可以最大程度地降低該外部性的社會(huì)影響。一方面，政府補(bǔ)貼可以通過(guò)資金支持方式，直接提高財(cái)政補(bǔ)貼資金扶持，為企業(yè)帶來(lái)可見(jiàn)的現(xiàn)金流來(lái)緩解研發(fā)活動(dòng)不確定性所帶來(lái)的資金約束；另一方面，政府補(bǔ)貼制度作為一種政府扶持高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展的政策信號(hào)機(jī)制，可以引導(dǎo)更多社會(huì)資本參與企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新，促進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)健康發(fā)展。

四、政府補(bǔ)貼促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的對(duì)策建議

目前，我國(guó)科技創(chuàng)新體制和企業(yè)自主創(chuàng)新等方面與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在較大差距，單純依靠企業(yè)自身來(lái)實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新和突破，可能面臨資金、人才、政策等諸多因素限制。因此，在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用、促進(jìn)企業(yè)進(jìn)行創(chuàng)新研究的同時(shí)，還要更好地發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，完善政府補(bǔ)貼制度，以更好地促進(jìn)企業(yè)研發(fā)活動(dòng)健康發(fā)展。

（一）優(yōu)化政府補(bǔ)貼機(jī)制，提高政府補(bǔ)貼效率

首先，充分發(fā)揮政府財(cái)政引導(dǎo)作用，繼續(xù)抓好落實(shí)各項(xiàng)政府補(bǔ)貼政策。嚴(yán)格把控補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)并擴(kuò)大獎(jiǎng)勵(lì)范圍，對(duì)相關(guān)科技成果的成效指標(biāo)進(jìn)行較為詳細(xì)的量化和具體項(xiàng)目說(shuō)明。切實(shí)強(qiáng)化績(jī)效導(dǎo)向，充分發(fā)揮資金引導(dǎo)作用。其次，優(yōu)化對(duì)政府補(bǔ)貼效果評(píng)價(jià)機(jī)制。實(shí)施政府補(bǔ)貼效果績(jī)效評(píng)價(jià)工作，加強(qiáng)對(duì)政府補(bǔ)貼日常動(dòng)態(tài)管理與服務(wù)，提高財(cái)政資金使用效果。最后，規(guī)范政府補(bǔ)貼實(shí)施機(jī)制，突出對(duì)企業(yè)自主創(chuàng)新補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)創(chuàng)新激勵(lì)精準(zhǔn)管理?，F(xiàn)在企業(yè)接受補(bǔ)貼多種多樣，資金額度大小差異較大，具體表現(xiàn)為補(bǔ)貼項(xiàng)目多、金額小，對(duì)企業(yè)創(chuàng)新的引導(dǎo)作用有限。因此，政府要采取對(duì)策縮減補(bǔ)貼項(xiàng)目，突出創(chuàng)新補(bǔ)貼導(dǎo)向，適當(dāng)根據(jù)創(chuàng)新的影響面來(lái)擴(kuò)大政府補(bǔ)貼規(guī)模，從“大水漫灌”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)灌溉”，提高財(cái)政資金使用效率。

（二）優(yōu)化融資環(huán)境，緩解企業(yè)融資約束

高新技術(shù)企業(yè)由于業(yè)務(wù)特點(diǎn)等因素影響，普遍面臨嚴(yán)重的外部融資約束問(wèn)題。政府應(yīng)采取政策鼓勵(lì)銀行等現(xiàn)代金融主體主動(dòng)參與到高新技術(shù)企業(yè)發(fā)展中來(lái)。一方面，引導(dǎo)銀行信貸資金在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，積極參與高新技術(shù)融資；大力發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)，壯大風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)力量，利用市場(chǎng)化機(jī)制和力量實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。另一方面，發(fā)揮社會(huì)力量，鼓勵(lì)金融、社會(huì)資本支持科技創(chuàng)新，拓展科研資金投入渠道。政府作為牽引人確定發(fā)展的主要方向，作為引導(dǎo)資本的主要力量，后續(xù)應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量投入，提高全社會(huì)創(chuàng)新意識(shí)和研發(fā)投入水平。

（三）增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新激勵(lì)

一方面，加大對(duì)于企業(yè)自主創(chuàng)新激勵(lì)力度，如按企業(yè)創(chuàng)新的投入強(qiáng)度及創(chuàng)新成果多少，進(jìn)一步完善企業(yè)相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，或者進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)所得稅中研發(fā)活動(dòng)的加計(jì)扣除范圍，改變研發(fā)期間虧損企業(yè)研發(fā)費(fèi)用不足抵扣部分返還形式等。另一方面，要提高政府對(duì)于自主創(chuàng)新企業(yè)服務(wù)水平，比如加強(qiáng)科技數(shù)據(jù)庫(kù)、資源中心等平臺(tái)建設(shè)和管理，實(shí)現(xiàn)科技信息與資源的開(kāi)放、共享，提高科技信息傳遞的有效性；或者加強(qiáng)科技市場(chǎng)及科技中介機(jī)構(gòu)建設(shè)和管理，為企業(yè)自主創(chuàng)新提供公平有效的交易市場(chǎng)及專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)等服務(wù)，切實(shí)提高科技交易效率。

（四）完善促進(jìn)企業(yè)科研成果轉(zhuǎn)化及激勵(lì)制度

企業(yè)創(chuàng)新成果的核心和關(guān)鍵在于科研成果轉(zhuǎn)化。首先，政府要積極完善相關(guān)扶持政策，從財(cái)政撥款、減免稅收、金融支持、成果轉(zhuǎn)化、應(yīng)用評(píng)價(jià)等方面出臺(tái)相關(guān)支持政策，加大扶持力度，激勵(lì)企業(yè)將自主創(chuàng)新研發(fā)成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn)力。其次，大力發(fā)展技術(shù)加工產(chǎn)業(yè)，積極促進(jìn)轉(zhuǎn)化平臺(tái)建設(shè)，完善產(chǎn)業(yè)化技術(shù)加工體系，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化，進(jìn)而形成“科技創(chuàng)新—技術(shù)加工—成果轉(zhuǎn)化—產(chǎn)業(yè)發(fā)展—技術(shù)需求—科技創(chuàng)新”的良性循環(huán)。最后，完善科技人才獎(jiǎng)勵(lì)制度，從薪酬水平、職稱(chēng)評(píng)定、績(jī)效評(píng)價(jià)、人才獎(jiǎng)勵(lì)、發(fā)明獎(jiǎng)勵(lì)等多方面，為科技人才提供良好的工作氛圍和生活環(huán)境，用好科技人才，留住科技人才。

五、結(jié)語(yǔ)

在當(dāng)今百年未有之大變局的時(shí)代背景下，創(chuàng)新已成為世界各國(guó)不得不面對(duì)的時(shí)代課題。不管是國(guó)內(nèi)市場(chǎng)還是國(guó)際市場(chǎng)，新時(shí)期企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的核心在于自身的創(chuàng)新發(fā)展，而國(guó)家未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵也取決于國(guó)家的整體創(chuàng)新能力。在新的歷史時(shí)期，經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)科技創(chuàng)新的積累和發(fā)展，我國(guó)越來(lái)越多的企業(yè)正在通過(guò)加大研發(fā)投入、增強(qiáng)創(chuàng)新能力來(lái)參與國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)、高投入的活動(dòng)，亟待政府發(fā)揮好財(cái)稅政策的導(dǎo)向激勵(lì)作用，緩解企業(yè)創(chuàng)新過(guò)程中面臨的種種壓力。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)企業(yè)自主創(chuàng)新等方面的困難，國(guó)家應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家早期促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，在重視市場(chǎng)優(yōu)化資源配置作用的同時(shí)，堅(jiān)定地采取有效政策，為企業(yè)創(chuàng)新培育良好的外部環(huán)境。全社會(huì)也應(yīng)高度關(guān)注創(chuàng)新在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的核心作用，在全社會(huì)形成鼓勵(lì)創(chuàng)新的濃厚氛圍。