以人才振興帶動鄉(xiāng)村振興
——日本和韓國的經(jīng)驗及其啟示

徐俊麗 錢 穎 吳詩雨

一、引言

黨的十九大指出，現(xiàn)階段“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！倍白畲蟮牟黄胶馐浅青l(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，為新時代鄉(xiāng)村發(fā)展指明了方向。鄉(xiāng)村振興強調優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，并將產(chǎn)業(yè)振興作為鄉(xiāng)村振興的基礎。最近中辦國辦印發(fā)的《關于加快推進鄉(xiāng)村人才振興的意見》開宗明義強調，“鄉(xiāng)村振興，關鍵在人?！鼻锘鶚I(yè)，人才為先。這是我們干事創(chuàng)業(yè)的先決條件。然而，目前我國農(nóng)村地區(qū)各類人才無論是在規(guī)模上，還是在綜合素質上，都與鄉(xiāng)村振興的內在需求有著一定差距，制約著鄉(xiāng)村發(fā)展。由于日本韓國的小農(nóng)情形和我國多有類似，解析日韓兩國培育人才的經(jīng)驗作法，總結日韓在人才振興支撐鄉(xiāng)村振興方面的經(jīng)驗，能為我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和從非農(nóng)領域吸引各類人才參與農(nóng)村資源和市場開發(fā)、推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展提供借鑒和啟示。

二、日本鄉(xiāng)村人才振興的經(jīng)驗

“二戰(zhàn)”后，在美國的支持下，日本較快地恢復了經(jīng)濟增長。20世紀50年代中后期，日本成為世界第二大資本主義經(jīng)濟強國。然而，城市和工業(yè)快速發(fā)展的另一面是農(nóng)業(yè)人才和勞動力流失、耕地廢棄、農(nóng)村人口老齡化、村莊“空心化”和生態(tài)環(huán)境嚴重污染等。農(nóng)村逐步衰落給社會治理提出了嚴峻挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)村振興成為日本的重要任務，為此日本作出了諸多努力。在人才振興方面，為解決農(nóng)村人口減少和老齡化問題，構建具有持續(xù)活力的鄉(xiāng)村，日本開始主動出擊留住鄉(xiāng)村人才，制定了多方面鼓勵扶持政策。

（一）促進城鄉(xiāng)公共服務一體化

落后的基礎設施和公共服務是阻礙鄉(xiāng)村吸收人才的重要因素。因此，一方面，日本政府十分重視對農(nóng)村生活環(huán)境和基礎設施進行建設與改善。通過扶持政策引導農(nóng)業(yè)合作組織利用農(nóng)民剩余資金開展農(nóng)村建設，有效改善農(nóng)村整體面貌。另一方面，在日本政府與公益性社會團體的共同努力下，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療、養(yǎng)老、教育和公共基礎設施得到極大改善。

（二）加大鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)力度

日本政府高度重視為留住人才創(chuàng)造良好的環(huán)境。1958年，日本修訂《邊遠地區(qū)教育法》，增加中央對邊遠地區(qū)學校的支持。首先，政府補貼新建食堂、電力、飲用水等設施經(jīng)費比例達到33%-55%。其次，承擔學生交通費、住宿費和醫(yī)療費等。第三，建立“邊遠地區(qū)教師專項工資制度”，增加教師補貼，并為教師子女上學甚至寄宿提供便利。另外，日本還支持社會力量參與農(nóng)村教育。針對農(nóng)民個性化需求設立專業(yè)培訓機構，有計劃地為農(nóng)民提供技能培訓，從而拓寬農(nóng)民職業(yè)的發(fā)展方向，不斷更新農(nóng)民的知識技能。

（三）制定多重鄉(xiāng)村人才保障政策

日本高度重視對農(nóng)村管理人才、科研人才和技術推廣人才的培養(yǎng)，不斷加大對此方面的政策傾斜力度。1961年，日本實施城鄉(xiāng)一體化的“國家年金制度”，且考慮到農(nóng)業(yè)管理的特殊性，1971年日本規(guī)定若農(nóng)民每年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)超過60天，政府將對其補貼20%-50%的養(yǎng)老保險。

（四）激勵青年人才進入農(nóng)業(yè)領域

為緩解農(nóng)村老齡化問題并吸引青年人才返回鄉(xiāng)村就業(yè)，2006年日本政府提出了“青年務農(nóng)計劃”。通過增加農(nóng)業(yè)勞動力供給和培養(yǎng)年輕農(nóng)業(yè)勞動者，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競爭力，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。同時日本還通過各種手段激發(fā)非農(nóng)工作者對農(nóng)業(yè)的興趣，引導其涉足農(nóng)業(yè)領域。

第一，開展創(chuàng)業(yè)宣傳。制作工作指導手冊，在公共場所供市民免費取閱。第二，提供信息服務。開設“全國新農(nóng)民務農(nóng)咨詢中心”和“務農(nóng)支援窗口”。都道府縣不定期召開務農(nóng)研討會，為有意愿從事農(nóng)業(yè)的人員就政府財政支援政策、生產(chǎn)技術進修制度、農(nóng)地買賣、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營、招聘、農(nóng)村生活環(huán)境等提供咨詢服務。第三，舉辦務農(nóng)體驗活動。通過案例介紹、務農(nóng)咨詢和務農(nóng)體驗活動，加強民眾對農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動的認知，激發(fā)尚未涉足農(nóng)業(yè)但有農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)興趣人群的涉農(nóng)意愿。第四，增加資金支持。向在農(nóng)業(yè)大學、先進農(nóng)業(yè)企業(yè)等機構進行1年以上學習工作且有務農(nóng)意愿的人員，提供2年內年均150萬日元的生活補貼；向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的新農(nóng)民提供5年內年均150萬日元的生產(chǎn)補貼。經(jīng)認證的18-45歲新農(nóng)民或未滿65歲的知識技能型農(nóng)民，在農(nóng)業(yè)經(jīng)營5年內可獲得農(nóng)業(yè)專項免息貸款。

此外，日本還鼓勵年輕人到農(nóng)村去開展小企業(yè)活動，在農(nóng)村地區(qū)發(fā)展體面的工作，并吸引城市居民到農(nóng)村地區(qū)從業(yè)。從種植資源管理到社區(qū)共建，日本已形成一套自下而上的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源管理辦法，體現(xiàn)了日本以人為中心的農(nóng)村發(fā)展觀。

三、韓國鄉(xiāng)村人才振興的經(jīng)驗

“二戰(zhàn)”后，作為新興市場的重要經(jīng)濟體，韓國實現(xiàn)了較快的經(jīng)濟增長。在1962-1971年的兩個五年計劃中，韓國啟動了以出口為導向的工業(yè)化戰(zhàn)略，加快工業(yè)化和城市化發(fā)展速度。同時韓國也出現(xiàn)了城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重失調的問題?！白≡诖迳崂?，點著煤油燈，走在土路上，吃著兩頓飯”是當時許多韓國農(nóng)民的真實寫照。這直接導致了國內消費市場的萎縮和食品進口的增加，威脅遲滯著經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，加劇了社會矛盾。為扭轉這一趨勢，韓國政府將經(jīng)濟發(fā)展的重點轉向城鄉(xiāng)平衡增長。為此，韓國制定了多種扶持政策，其中也包括人才政策。

（一）建立健全農(nóng)村公共服務和基礎設施

“新村運動”初期，政府的工作重點是改善農(nóng)村道路、房屋、灌溉設施、飲用水、公共浴室和廁所等生活基礎設施等。1970-1980年間共投資2.8萬億韓元用于農(nóng)村基礎設施建設。其中，1970年韓國政府提供了4.1億韓元的免費水泥。基礎設施的改善，使所有農(nóng)民都住在磚房里，并徹底改變多戶共用一口井的局面。為滿足農(nóng)民醫(yī)療服務需求，韓國政府以農(nóng)村醫(yī)療診所為單位向農(nóng)民提供基本醫(yī)療服務和醫(yī)療咨詢。農(nóng)村基礎設施的完善，為鄉(xiāng)村人才創(chuàng)造了良好的生活環(huán)境。

（二）發(fā)揮金融系統(tǒng)資金保障功能

首先，成立農(nóng)業(yè)協(xié)會中央委員會，組織農(nóng)產(chǎn)品直銷和農(nóng)資直供，降低生產(chǎn)成本。其次，政府通過農(nóng)協(xié)窗口發(fā)放農(nóng)村低息貸款，建立農(nóng)地抵押制度，引導農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)資本投資。同時，組織非正規(guī)信貸組織為農(nóng)民提供信貸服務，有效解決農(nóng)民資金短缺問題。第三，出臺工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)和城市支持農(nóng)村的助農(nóng)政策。僅1994年就制定了14項40條有關促進農(nóng)漁村發(fā)展的政策措施，吸引了多數(shù)非農(nóng)勞動力返鄉(xiāng)就業(yè)。

（三）自下而上激發(fā)農(nóng)村內生動力

韓國“新村運動”始于政府政策推動，由政府主導。但當時國家綜合實力較弱，財力有限，單純依靠國家資金投入難以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。為此，韓國充分發(fā)揮村干部的核心作用，同時重視農(nóng)民自發(fā)參與的積極性，激發(fā)農(nóng)村內生動力，充分發(fā)動農(nóng)民，調動他們的主動性，使其投入到鄉(xiāng)村建設運動中。所以，盡管韓國政策制定是自上而下的，但政策實施是自下而上的。

（四）培育塑造農(nóng)民自立自強意識

在推進農(nóng)村發(fā)展的同時，韓國也注重改變農(nóng)民對他人的依賴、自利性和消極的心理狀態(tài)。第一，通過口號宣傳和建立新村運動培訓學院，樹立農(nóng)民樂觀向上、自立自強的意識形態(tài)。第二，通過政府主導的獎懲機制，培養(yǎng)農(nóng)民的合作精神和民主意識。第三，通過樹立榜樣和典型，激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的熱情。第四，通過建立農(nóng)業(yè)協(xié)會、農(nóng)業(yè)?？茖W校等農(nóng)業(yè)技術培訓機構，提高農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術和管理技能。

歸根到底，“新村運動”還是農(nóng)民自己的事。政府可以提供幫助，但它不能代替和安排一切，因此鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)乃重中之重。這種以農(nóng)民為中心的理念，也取得了很好的實踐效果。

四、日韓兩國農(nóng)地制度對鄉(xiāng)村人才振興的影響

日韓都是有著優(yōu)良農(nóng)耕文化的國家，也是人地關系緊張之國。如何通過農(nóng)地制度改革來協(xié)調人地關系，促進人才振興，成為兩國改革的重要內容。

日本人多地少，土地資源匱乏。因此，1946年日本制定了《自作農(nóng)創(chuàng)設特別措施法》。同年2月及次年3月，日本進行了以開設自耕農(nóng)的農(nóng)地改革，使自耕農(nóng)地占全日本農(nóng)地比例從改革前的50%提高到90%，自耕農(nóng)戶占比從改革前的30%提高到60%；建立了“耕者有其田”的自耕農(nóng)制度。1969年日本政府制定了《農(nóng)業(yè)振興地域整備法》，主要內容是合理發(fā)展農(nóng)業(yè)，合理利用土地，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)振興區(qū)域；避免農(nóng)民和非農(nóng)業(yè)人口進入城市拋棄農(nóng)業(yè)經(jīng)營；確定土地使用權，限制開發(fā)和轉讓農(nóng)業(yè)用地。這一系列的農(nóng)地政策在保證日本鄉(xiāng)村人才經(jīng)濟收益的同時，也提高了農(nóng)業(yè)人才的積極性，有效減少了農(nóng)業(yè)人才的流失。

韓國重視農(nóng)業(yè)安全、農(nóng)地保護和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的利益。1949年韓國推出《農(nóng)地改革法》，次年開始進行農(nóng)地全面改革。政府買進佃耕農(nóng)地及超過3公頃的個人所有農(nóng)地，將其分配給自耕農(nóng)。1945-1951年，自耕農(nóng)地占比從35%上升到92%。1980年，韓國通過修改憲法，在法律的基礎上允許農(nóng)地租借和委托經(jīng)營。1986年制定《農(nóng)地租借管理法》，形成以保護租地人為主的農(nóng)地租借政策制度，并取消農(nóng)地所有上限，即農(nóng)戶擁有私有土地不受限制，以便實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。韓國的農(nóng)地改革保證了耕者有其田，實現(xiàn)了對租地人保護制度化，有效地維護了農(nóng)業(yè)人才利益，從而促進了鄉(xiāng)村人才振興。

五、日韓經(jīng)驗啟示與中國鄉(xiāng)村人才振興對策建議

日本及韓國農(nóng)業(yè)起步于小農(nóng)，人均耕地面積小。同樣，中國有2.3億小農(nóng)，小規(guī)模農(nóng)業(yè)是中日韓三國農(nóng)業(yè)的共同特征。除此之外，農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口老齡化也是三國共同面臨的問題。同處東亞文化圈，中日韓三國農(nóng)業(yè)農(nóng)村不僅面臨類似的發(fā)展問題，也具有相似的農(nóng)業(yè)發(fā)展資源和經(jīng)濟社會文化背景。因此借鑒日韓兩國培育新農(nóng)民、培養(yǎng)鄉(xiāng)村人才的經(jīng)驗措施，是中國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的必要之舉。

（一）留住鄉(xiāng)村人才，吸引外部人才

首先，除提高現(xiàn)代農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村醫(yī)療水平和教育資源外，投資建設農(nóng)村休閑設施，加強鄉(xiāng)村文化建設，豐富村民精神生活。其次，建立農(nóng)業(yè)教育培訓信息平臺，為有意愿從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營人員提供有關農(nóng)業(yè)經(jīng)營、政策制度等咨詢服務。再次，在大學、大專等院校設置短期的農(nóng)業(yè)就業(yè)體驗課程，舉辦務農(nóng)體驗活動，激勵大學生返鄉(xiāng)就業(yè)。最后，以農(nóng)民為中心，充分調動農(nóng)民的主觀能動性。人才興，鄉(xiāng)村興。提高鄉(xiāng)村人才建設農(nóng)村的積極性，營造“農(nóng)民光榮”、“建設鄉(xiāng)村”的良好氛圍。

（二）培育鄉(xiāng)村人才，加大資本投入

政府需要發(fā)揮資金支持和保障作用，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動成為穩(wěn)定且有保障的就業(yè)選擇。目前，我國對回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民大多采取間接性補貼，如減稅和社保補貼，缺乏能夠解決創(chuàng)業(yè)初期資金瓶頸的直接補貼和事前補貼。因此，政府應在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補貼和創(chuàng)業(yè)補貼的基礎上，建立以農(nóng)民工和非農(nóng)工作者為補貼支持對象的農(nóng)村創(chuàng)業(yè)就業(yè)基金，向滿足條件的個人或團體提供一定額度的資金支持，助力其跨越創(chuàng)業(yè)門檻。

（三）改革農(nóng)地制度，促進人才振興

從立法強化耕地資源保護、完善國家土地征收制度、規(guī)范現(xiàn)代化農(nóng)地建設與資金保障機制、實施土地合理開發(fā)和資源可持續(xù)利用等方面，不斷完善農(nóng)地管理制度；以適應經(jīng)濟形勢對農(nóng)業(yè)全面發(fā)展的要求，順應農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向全球化推進的趨勢。著眼于農(nóng)地保護，而不僅限于耕地保護。同時，落實農(nóng)村土地立法工作，通過立法規(guī)范農(nóng)村土地的占有權、使用權、處分權和收益權，為農(nóng)村土地制度改革提供切實、充分的法制保障。立足新發(fā)展階段，以農(nóng)地制度改革帶動人才的興旺。