重慶市生態(tài)型土地整治芻議

□ 陳 劍

（重慶市建設(shè)用地事務(wù)中心，重慶 400000）

目前，中國正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期和生態(tài)文明建設(shè)初期，土地整治轉(zhuǎn)型是國家戰(zhàn)略發(fā)展的必然要求，也是土地整治發(fā)展的趨勢(shì)［1］。生態(tài)型土地整治主要是按照“山水林田湖草生命共同體”的理念，結(jié)合“兩山論”開展的農(nóng)村土地整治和生態(tài)修復(fù)，不僅是指對(duì)農(nóng)村土地整治后新增耕地，改善田間設(shè)施和土壤產(chǎn)出能力，更是將農(nóng)村土地整治與生態(tài)環(huán)境、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興共同發(fā)展，將改革開放的紅利反哺農(nóng)村，助推農(nóng)村農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

重慶市作為長江上游重要生態(tài)屏障，對(duì)三峽庫區(qū)、長江流域及其支流嘉陵江、烏江的水體涵養(yǎng)和生態(tài)環(huán)境具有極其重要的作用，農(nóng)村土地整治與生態(tài)型發(fā)展結(jié)合起來，可以加快建設(shè)長江上游重要生態(tài)屏障區(qū)，讓“行千里、致廣大”的網(wǎng)紅重慶成為山清水秀的美麗之地，國家西部大開發(fā)的閃耀明珠。

一、重慶市近年來土地整治的現(xiàn)狀與問題

農(nóng)村土地整治工程完工后，不僅能夠增加耕地保有量，還能改善田間道路基礎(chǔ)設(shè)施，較大地提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，集中連片推進(jìn)土地平整、坡改梯等工程，結(jié)合農(nóng)田水利、田間道路等建設(shè)，也有效地提高了耕地的質(zhì)量。農(nóng)村土地整治后，對(duì)脫貧攻堅(jiān)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興起到非常重大的積極作用。

（一）近年來土地整治規(guī)劃為全市健康有序推進(jìn)土地整治工作發(fā)揮了重要作用，但是規(guī)劃實(shí)用性有待加強(qiáng)

全市市級(jí)及各區(qū)縣近年來土地整治規(guī)劃編制存在以下問題：一是項(xiàng)目實(shí)施區(qū)與規(guī)劃區(qū)發(fā)生一定程度的偏差。由于部門、地方等各類主體的訴求市場(chǎng)發(fā)生變化，加之土地整治政策的實(shí)時(shí)變化，導(dǎo)致確定的項(xiàng)目區(qū)無法及時(shí)適應(yīng)政策及需求的變化做出調(diào)整。二是權(quán)威性和約束力不足。由于土地整治規(guī)劃尚未形成健全的監(jiān)管體系，加之規(guī)劃時(shí)間滯后，導(dǎo)致部分項(xiàng)目按照經(jīng)驗(yàn)安排或者在缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌安排下已先行實(shí)施。三是與相關(guān)部門規(guī)劃銜接不夠。盡管近年來加強(qiáng)了與林業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和發(fā)改等部門的公眾參與性，很多項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了共建，但是規(guī)劃主體僅是自然資源部門，仍然難以充分整合資源。

（二）土地整治側(cè)重于耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量，但是忽略了生態(tài)環(huán)境與景觀功能協(xié)調(diào)

全市近年來土地整治規(guī)劃控制指標(biāo)集中體現(xiàn)增加耕地?cái)?shù)量和提升耕地質(zhì)量兩個(gè)方面，而生態(tài)目標(biāo)僅僅作為一種理念滲透，不具有實(shí)際操作性，在項(xiàng)目實(shí)施過程中必然對(duì)生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響。一是造成生態(tài)破壞。為了有效增加耕地面積、提高土地利用率，廣泛采用高品位、高規(guī)格的工程建設(shè)措施，破壞了項(xiàng)目區(qū)生物環(huán)境，難以實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)的綜合效益。比如大面積坑塘、空閑地的機(jī)械化平整和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化硬化，相對(duì)來說，破壞了原始生態(tài)風(fēng)貌。二是農(nóng)村土地整治模式單一。規(guī)劃編制單位在設(shè)計(jì)方案時(shí)往往借用其他建成項(xiàng)目，最終導(dǎo)致千篇一律，沒有做到因地制宜，缺乏美觀和特色。

（三）農(nóng)村土地整治后備資源匱乏

重慶市看似位于四川盆地底部，實(shí)則處于川東平行嶺谷地區(qū)，森林覆蓋率率高，耕地占比小，加之歷年已實(shí)施不少項(xiàng)目，目前能夠用于實(shí)施項(xiàng)目區(qū)域較少，造成農(nóng)村土地整治后備資源匱乏。

二、推進(jìn)重慶市生態(tài)型土地整治的建議

（一）將生態(tài)型土地整治作為全市踐行生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，并與美麗鄉(xiāng)村建設(shè)同步推進(jìn)

當(dāng)前，全市正處于深化生態(tài)文明體制改革時(shí)期，堅(jiān)持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，加快建設(shè)長江上游重要生態(tài)屏障。土地是農(nóng)民賴以生存的根本，是農(nóng)業(yè)興旺發(fā)達(dá)的載體，農(nóng)村土地整治已經(jīng)成為推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手。發(fā)展生態(tài)型土地整治已是推動(dòng)土地整治科學(xué)發(fā)展和新時(shí)代鄉(xiāng)村振興的必由之路。農(nóng)村土地整治推進(jìn)生態(tài)型是“山水林田湖草生命共同體”中“田”的重要內(nèi)容，將其看作是一種生態(tài)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。建議將生態(tài)目標(biāo)納入到土地整治規(guī)劃控制指標(biāo)當(dāng)中，并加強(qiáng)土地整治規(guī)劃與住建部門規(guī)劃銜接，將其與全市正在開展的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)造豐富多元的錦繡田園文化和鄉(xiāng)村景觀，促進(jìn)全市社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

（二）將生態(tài)型土地整治與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，助推農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展

十九大報(bào)告中提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，國家也專門設(shè)立了鄉(xiāng)村振興局這一機(jī)構(gòu)。生態(tài)型土地整治是將生態(tài)文明建設(shè)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合的重要舉措，從而加快推進(jìn)全市鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。一方面，將生態(tài)型土地整治與農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)的綜合效益。以服務(wù)“三生”為基本理念，以村級(jí)土地利用規(guī)劃為指導(dǎo)，加強(qiáng)土地整治規(guī)劃與農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、發(fā)改等部門規(guī)劃銜接，將生態(tài)型土地整治有效地融入到特色效益農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，從而提高農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值量，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。另一方面，將生態(tài)型土地整治與村級(jí)土地利用規(guī)劃相結(jié)合，優(yōu)化農(nóng)村空間整體布局。結(jié)合村級(jí)土地利用規(guī)劃，整村推進(jìn)“山水林田湖村路”綜合整治，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村自然保護(hù)區(qū)、人文歷史景觀、地質(zhì)遺跡、水源涵養(yǎng)地等的保護(hù)。應(yīng)該加強(qiáng)高山生態(tài)扶貧搬遷、自然災(zāi)毀地和歷史遺留工礦地等方面的土地生態(tài)復(fù)墾和修復(fù)。以農(nóng)村居民點(diǎn)集中居住為導(dǎo)向，優(yōu)化農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、風(fēng)貌保護(hù)和文化設(shè)施等方面的空間布局。不斷完善生態(tài)型土地整治工程體系，促進(jìn)鄉(xiāng)村人居環(huán)境和諧發(fā)展。

（三）擴(kuò)大全域土地綜合整治試點(diǎn)范圍，加快推進(jìn)生態(tài)型土地整治

全域土地綜合整治是科學(xué)規(guī)劃藍(lán)圖在前，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社按規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)，開展農(nóng)村土地整治和鄉(xiāng)村生態(tài)修復(fù)等工作，從而達(dá)到農(nóng)村農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村振興和生態(tài)修復(fù)共同發(fā)展的目標(biāo)。2019年至今，自然資源部陸續(xù)印發(fā)了《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》（自然資發(fā)〔2019〕194號(hào)）、《自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司關(guān)于印發(fā)＜全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）＞的函》（自然資生態(tài)修復(fù)函〔2020〕37號(hào)）、《自然資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)全域土地綜合整治試點(diǎn)名單的通知》（自然資辦函〔2020〕2421號(hào)）等文件，闡明了全域土地綜合整治試點(diǎn)的目標(biāo)任務(wù)、支持政策、工作要求、實(shí)施要點(diǎn)，試點(diǎn)數(shù)量超額實(shí)現(xiàn)了“到2020年全國試點(diǎn)不少于300個(gè)”的目標(biāo)。2018年，重慶市全面啟動(dòng)了全域土地綜合整治試點(diǎn)工作，12個(gè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、集體經(jīng)濟(jì)組織能力強(qiáng)的項(xiàng)目申報(bào)國家試點(diǎn)。其中，首批試點(diǎn)的榮昌、潼南、梁平三個(gè)區(qū)縣治理工作已全面完成，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的雙提升，有力助推了全市鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)。全市需要進(jìn)一步擴(kuò)大全域土地綜合整治試點(diǎn)范圍，加快推進(jìn)生態(tài)型土地整治。

（四）樹立綠色理念，構(gòu)建生態(tài)型土地整治工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，土地整治已進(jìn)入4.0時(shí)期，樹立生態(tài)型土地整治理念勢(shì)在必行。一是轉(zhuǎn)變現(xiàn)有土地整治思路，樹立綠色理念。現(xiàn)有土地整治：增加耕地?cái)?shù)量和提升耕地質(zhì)量為主，滿足耕地占補(bǔ)平衡和提升糧食產(chǎn)能。生態(tài)型土地整治：以綠色理念為導(dǎo)向，堅(jiān)持耕地尤其是永久基本農(nóng)田“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體建設(shè)，構(gòu)建土地生態(tài)安全格局，打造“山水林田湖草生命共同體”綜合整治。二是構(gòu)建生態(tài)型農(nóng)村土地整治工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有土地整治建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不能完全滿足十九大關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)涵的要求。在國家及其他地區(qū)土地整治工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我市實(shí)際，因地制宜，構(gòu)建《生態(tài)型土地整治工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，為全市后續(xù)開展土地整治工程建設(shè)提供依據(jù)和指導(dǎo)。

（五）注重公眾參與，加強(qiáng)宣傳力度

生態(tài)型土地整治尚處于探索階段，需加強(qiáng)全民對(duì)生態(tài)型土地整治的認(rèn)識(shí)，讓公民參與到生態(tài)文明建設(shè)中來。一是在開展生態(tài)型土地整治過程中注重公眾參與。生態(tài)型農(nóng)村土地整治從規(guī)劃設(shè)計(jì)到項(xiàng)目實(shí)施都應(yīng)吸引村民積極主動(dòng)參與，項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)方案要多次公示無異議后報(bào)批實(shí)施，村民參與項(xiàng)目工程實(shí)施也可以解決農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)問題。二是加強(qiáng)政策宣傳，提高全民的生態(tài)型土地整治意識(shí)。讓村民認(rèn)識(shí)到生態(tài)型農(nóng)村土地整治是踐行黨中央生態(tài)發(fā)展重要理念，是助推鄉(xiāng)村振興的重要實(shí)踐，從項(xiàng)目實(shí)施到驗(yàn)收的各個(gè)環(huán)節(jié)，都將綠色理念始終貫穿在土地整治工作中去。