新發(fā)展階段科研院所全面預(yù)算執(zhí)行管理存在問(wèn)題和應(yīng)對(duì)策略

容啟贊

隨著國(guó)家科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施和國(guó)家財(cái)政體制改革不斷深入，科研院所資金渠道來(lái)源多樣化，國(guó)家財(cái)政投入經(jīng)費(fèi)形成遞增態(tài)勢(shì)，科研院所資金總量不斷增長(zhǎng)。新發(fā)展階段如何做好預(yù)算執(zhí)行全過(guò)程督促和監(jiān)管顯得尤為重要。

一、科研院所預(yù)算執(zhí)行管理的意義

（一）預(yù)算執(zhí)行反映單位全面落實(shí)國(guó)家重大政策的具體情況

預(yù)算執(zhí)行管理是預(yù)算實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，關(guān)系著國(guó)家各項(xiàng)政策貫徹落實(shí)，關(guān)系著財(cái)政資金的使用和分配，具有重要的社會(huì)意義和經(jīng)濟(jì)意義。因此，要充分樹(shù)立起“分配與管理并重，投入與績(jī)效并重”的預(yù)算執(zhí)行理念，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，把預(yù)算執(zhí)行工作擺在更加突出位置抓實(shí)抓牢，形成“時(shí)時(shí)盯，天天抓”的工作局面，促進(jìn)各項(xiàng)科研業(yè)務(wù)活動(dòng)有序開(kāi)展。

（二）全面預(yù)算執(zhí)行管理要貫穿于科研院所業(yè)務(wù)活動(dòng)的全過(guò)程

一是實(shí)行全面預(yù)算執(zhí)行管理，對(duì)科研活動(dòng)涉及的資金、資產(chǎn)進(jìn)行全面預(yù)算、控制、分析、考評(píng)，提高科研活動(dòng)綜合管理水平，加速科研院所實(shí)現(xiàn)中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。二是以預(yù)算執(zhí)行管理為核心，實(shí)現(xiàn)單位各類資源有效協(xié)調(diào)和科學(xué)配置，細(xì)化項(xiàng)目資金分配，確?？蒲谢顒?dòng)各環(huán)節(jié)均等得到經(jīng)費(fèi)保障。三是運(yùn)用全面預(yù)算控制手段，對(duì)資金使用管理風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管，從而降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）預(yù)算執(zhí)行管理與內(nèi)控管理相輔相成

《事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）中明確指出，預(yù)算執(zhí)行管理不論是單位層面還是業(yè)務(wù)層面，都屬于內(nèi)控管理范疇。全面預(yù)算執(zhí)行管理和單位內(nèi)控體系建設(shè)是一個(gè)有機(jī)整體，預(yù)算執(zhí)行貫穿于單位業(yè)務(wù)活動(dòng)全過(guò)程，而業(yè)務(wù)活動(dòng)全過(guò)程需要實(shí)行全面內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)防范。加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督管理，既是對(duì)內(nèi)控管理制度執(zhí)行效果的直接反映和有效推動(dòng)，也可檢驗(yàn)內(nèi)控制度應(yīng)用于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的適應(yīng)性和有效性等情況。

二、科研院所預(yù)算執(zhí)行存在問(wèn)題

（一）預(yù)算編制缺乏統(tǒng)籌考慮，存在局限性和不合理性

一是預(yù)算編制缺乏有效審核。預(yù)算編制由財(cái)務(wù)部門牽頭匯總編報(bào)，數(shù)據(jù)來(lái)源于業(yè)務(wù)部門，因業(yè)務(wù)人員重視不夠或?qū)I(yè)限制等，申報(bào)文本內(nèi)容、預(yù)算指標(biāo)數(shù)據(jù)往往與實(shí)際需求不符，財(cái)務(wù)人員難以提出改進(jìn)意見(jiàn)。二是預(yù)算編制缺乏全局考慮。受到預(yù)算編制工作重視程度影響，每年都按部就班編制，沒(méi)有結(jié)合單位實(shí)際需要充分測(cè)算資金需求，缺乏統(tǒng)籌安排，存在“有的地方經(jīng)費(fèi)保障不足，有的地方卻保障過(guò)大”等矛盾。三是預(yù)算編制科學(xué)性論證不足。每年預(yù)算編制工作時(shí)間緊、任務(wù)重，相關(guān)考慮不充分，出現(xiàn)編制質(zhì)量不高，內(nèi)容粗糙，支出經(jīng)濟(jì)分類預(yù)算與實(shí)際需求脫節(jié)。另外績(jī)效指標(biāo)設(shè)置缺乏規(guī)范性、完整性和合理性，預(yù)算數(shù)據(jù)缺乏調(diào)查研究、論證分析、經(jīng)費(fèi)預(yù)測(cè)等，前期工作不夠到位，出現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行難問(wèn)題。

（二）預(yù)算執(zhí)行缺乏整體規(guī)劃，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)

一是預(yù)算資金支出缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。預(yù)算資金往往圍繞科研業(yè)務(wù)統(tǒng)籌安排支出，而科研業(yè)務(wù)具有一定季節(jié)性和不確定性，并不是按照序時(shí)進(jìn)度開(kāi)展科研活動(dòng)，而現(xiàn)行財(cái)政制度下，預(yù)算執(zhí)行考核目標(biāo)則是按序時(shí)進(jìn)度。因此科研業(yè)務(wù)與預(yù)算執(zhí)行管理時(shí)序脫節(jié)，無(wú)法按照序時(shí)進(jìn)度統(tǒng)籌安排支出。二是預(yù)算執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制不夠健全。全員參與推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行工作積極性不高，各層級(jí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任目標(biāo)不清晰，責(zé)任傳導(dǎo)不通暢，科技人員往往關(guān)注科研活動(dòng)進(jìn)程，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管部門往往關(guān)注是否按照序時(shí)進(jìn)度安排資金支付，這就出現(xiàn)了溝通協(xié)調(diào)和上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制受阻問(wèn)題。三是預(yù)算編制與執(zhí)行間相互脫節(jié)。財(cái)務(wù)部門是預(yù)算編制審核匯總部門，業(yè)務(wù)部門為預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行責(zé)任部門，財(cái)務(wù)人員缺乏對(duì)科研業(yè)務(wù)的了解，科技人員也缺乏對(duì)財(cái)經(jīng)制度的了解，兩者間脫節(jié)，由此出現(xiàn)預(yù)算編制不科學(xué)、不合理，存在“被動(dòng)執(zhí)行”、“隨意執(zhí)行”和“突擊花錢”等現(xiàn)象。

（三）重大項(xiàng)目執(zhí)行程序復(fù)雜，執(zhí)行進(jìn)度緩慢

一是基建項(xiàng)目前期啟動(dòng)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目前期啟動(dòng)耗用時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，項(xiàng)目實(shí)施方案審批、初步設(shè)計(jì)概算審批、項(xiàng)目招標(biāo)、土地劃轉(zhuǎn)等施工前期準(zhǔn)備辦理時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，影響了資金支付進(jìn)度和預(yù)算執(zhí)行管理質(zhì)量。二是基本建設(shè)項(xiàng)目后期結(jié)算緩慢?；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目后期施工和工程結(jié)算工作進(jìn)展偏慢，主要是受到施工單位管理不到位和施工力量不足等因素影響，工程變更和工程結(jié)算辦理緩慢，很大程度上影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。三是購(gòu)置設(shè)備項(xiàng)目執(zhí)行程序復(fù)雜。購(gòu)置設(shè)備項(xiàng)目從申報(bào)到獲批，再到實(shí)施方案審批和進(jìn)口設(shè)備報(bào)備，完成項(xiàng)目采購(gòu)等程序所需時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

（四）政府采購(gòu)業(yè)務(wù)周期過(guò)長(zhǎng)，影響資金支付

一是集中批量采購(gòu)方面。時(shí)常出現(xiàn)擬采購(gòu)項(xiàng)目無(wú)貨等情況，影響資金按時(shí)支付；若采用批量采購(gòu)方式，從中標(biāo)至到貨所需時(shí)間很長(zhǎng)，也會(huì)拖延資金支付進(jìn)度。二是公開(kāi)招標(biāo)投標(biāo)方面。公開(kāi)招標(biāo)方式前期調(diào)研、合同準(zhǔn)備簽訂、代理商選定等準(zhǔn)備期間較長(zhǎng)，公開(kāi)招標(biāo)程序較為繁瑣、中標(biāo)周期過(guò)長(zhǎng)，影響了項(xiàng)目資金支付辦理的及時(shí)性。三是進(jìn)口設(shè)備采購(gòu)方面。購(gòu)置進(jìn)口設(shè)備前，需要組織專家論證并出具具體意見(jiàn)，才能呈報(bào)主管部門和財(cái)政部門備案后再行購(gòu)置，期間耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。

三、加強(qiáng)科研院所全面預(yù)算執(zhí)行應(yīng)對(duì)策略

（一）注重預(yù)算編制質(zhì)量，夯實(shí)預(yù)算執(zhí)行管理基礎(chǔ)

預(yù)算編制質(zhì)量對(duì)預(yù)算執(zhí)行難易程度和資金使用規(guī)范化管理起到了根本保障作用。①要注重編制質(zhì)量和編制規(guī)程管理。嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》及主管部門關(guān)于預(yù)算編制有關(guān)規(guī)定，確保在足夠時(shí)間內(nèi)完成預(yù)算編制，做到提前謀劃和充分測(cè)算，根據(jù)各業(yè)務(wù)部門需要，科學(xué)合理測(cè)算數(shù)據(jù)和經(jīng)費(fèi)需求，各部門通力協(xié)作，確保預(yù)算編制的全面性、完整性、真實(shí)性、合理性和合規(guī)性。②預(yù)算要緊緊圍繞各層面發(fā)展方針和戰(zhàn)略。科研院所要圍繞國(guó)家發(fā)展方針戰(zhàn)略、主管部門職能定位、單位履職情況定位開(kāi)展預(yù)算編制工作，科學(xué)合理測(cè)算編制機(jī)構(gòu)運(yùn)行保障經(jīng)費(fèi)、財(cái)政專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)、自籌經(jīng)費(fèi)等收支。要確保各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用具有社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和政治效益。③強(qiáng)化預(yù)算規(guī)劃，做到規(guī)范化和精細(xì)化管理。建立項(xiàng)目庫(kù)是支撐預(yù)算執(zhí)行的基礎(chǔ)，要提前策劃，充分測(cè)算。另外，做好預(yù)算評(píng)審論證，充實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提高項(xiàng)目入庫(kù)質(zhì)量。同時(shí)，推行三年中期規(guī)劃編制，確保業(yè)務(wù)發(fā)展得到專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)滾動(dòng)支持。強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)分類精細(xì)化設(shè)置，確保經(jīng)費(fèi)用于各項(xiàng)業(yè)務(wù)有序開(kāi)展，提高資金使用效益。

（二）增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任意識(shí)，調(diào)動(dòng)全員參與預(yù)算管理

全面預(yù)算管理涉及科研院所方方面面，要切實(shí)實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，必須充分調(diào)動(dòng)全員參與預(yù)算管理。①堅(jiān)持全員參與，自上而下形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制。科研院所各層級(jí)要充分認(rèn)識(shí)到預(yù)算管理的重要性，明確界定預(yù)算管理責(zé)任范圍，建立科學(xué)合理的預(yù)算督促機(jī)制，定期開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行動(dòng)員會(huì)、預(yù)算執(zhí)行督促會(huì)、預(yù)算執(zhí)行分析會(huì)等，重點(diǎn)分析預(yù)算執(zhí)行存在問(wèn)題，全面消除預(yù)算執(zhí)行障礙，健全預(yù)算執(zhí)行剛性約束制度，提高全員參與預(yù)算執(zhí)行的主觀能動(dòng)性。②凝聚全員共識(shí)，形成計(jì)劃性主動(dòng)性合作機(jī)制。應(yīng)全面提升全員責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任和壓力傳導(dǎo)，制定預(yù)算執(zhí)行工作實(shí)施方案，預(yù)算執(zhí)行應(yīng)從“隨意性”向“計(jì)劃性”轉(zhuǎn)變，從“被動(dòng)執(zhí)行”向“主動(dòng)執(zhí)行”轉(zhuǎn)變，從財(cái)務(wù)“單一執(zhí)行”向所有部門“通力合作”轉(zhuǎn)變，同時(shí)強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行合法性、合規(guī)性、科學(xué)性、合理性、有效性。③強(qiáng)化過(guò)程管理，建立事前事中事后監(jiān)控機(jī)制。全面預(yù)算管理要求全員參與，建立全過(guò)程監(jiān)控體系，確保各項(xiàng)業(yè)務(wù)、各項(xiàng)重點(diǎn)經(jīng)費(fèi)、各個(gè)支付環(huán)節(jié)得到有效監(jiān)控，調(diào)動(dòng)全員加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，建立健全事前威懾、事中監(jiān)控、事后查處的一體化預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控機(jī)制，全面提升預(yù)算執(zhí)行管理水平。

（三）優(yōu)化政府采購(gòu)管理機(jī)制，規(guī)范政府采購(gòu)行為方式

要嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)法和公開(kāi)招投標(biāo)法，建立政府采購(gòu)工作程序，規(guī)范政府采購(gòu)方式，加快政府采購(gòu)業(yè)務(wù)辦理，提高預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。①設(shè)置政府專員專崗職責(zé)。單位應(yīng)設(shè)置專崗、專員從事政府采購(gòu)事宜，及時(shí)與業(yè)務(wù)經(jīng)辦人協(xié)調(diào)溝通，及時(shí)準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)和匯總政府采購(gòu)數(shù)據(jù)。針對(duì)基本建設(shè)項(xiàng)目、修繕購(gòu)置項(xiàng)目等重大專項(xiàng)，成立專門工作組開(kāi)展項(xiàng)目實(shí)施工作，明確項(xiàng)目實(shí)施主體責(zé)任，進(jìn)一步加快重大專項(xiàng)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。②理順政府采購(gòu)預(yù)算編報(bào)流程。加強(qiáng)政府采購(gòu)預(yù)算計(jì)劃編報(bào)管理，確保預(yù)算編報(bào)數(shù)據(jù)完整和準(zhǔn)確，同時(shí)做好月度和季度政府采購(gòu)計(jì)劃編報(bào)工作，加強(qiáng)跟蹤管控，堅(jiān)持做到“有預(yù)算有計(jì)劃方可采購(gòu)”。③規(guī)范政府采購(gòu)執(zhí)行行為管理。規(guī)范和簡(jiǎn)化公開(kāi)招投標(biāo)程序，簡(jiǎn)化項(xiàng)目實(shí)施方案和進(jìn)口設(shè)備報(bào)備或批復(fù)程序，形成明確的政府采購(gòu)程序。涉及修繕購(gòu)置類項(xiàng)目和基本建設(shè)項(xiàng)目等事宜，要嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法公開(kāi)進(jìn)行招投標(biāo)，強(qiáng)化資金支付審核把關(guān)，強(qiáng)化政府采購(gòu)事項(xiàng)全過(guò)程監(jiān)管。

（四）落實(shí)預(yù)算執(zhí)行責(zé)任制，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核

全面預(yù)算執(zhí)行貫穿于業(yè)務(wù)活動(dòng)全過(guò)程，為加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，應(yīng)建立預(yù)算工作崗位責(zé)任制，推進(jìn)績(jī)效考核有效實(shí)施。①實(shí)施預(yù)算執(zhí)行分級(jí)負(fù)責(zé)制。堅(jiān)持預(yù)算資金執(zhí)行安全性、規(guī)范性和有效性并重，樹(shù)立依法預(yù)算、依法執(zhí)行、依法追責(zé)理念。成立預(yù)算執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)小組，明確預(yù)算執(zhí)行責(zé)任主體，明確預(yù)算執(zhí)行總負(fù)責(zé)人、過(guò)程監(jiān)管責(zé)任人、經(jīng)費(fèi)使用責(zé)任人等職責(zé)，形成自上而下分級(jí)管理責(zé)任機(jī)制。②建立預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核機(jī)制。為了提升預(yù)算執(zhí)行管理水平，充分調(diào)動(dòng)全員工作積極性，應(yīng)建立科學(xué)量化、獎(jiǎng)懲分明的績(jī)效考核機(jī)制，將考核結(jié)果與年終考核、評(píng)先評(píng)優(yōu)、績(jī)效工資掛鉤，凡是完不成預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度者，進(jìn)行層層約談。③推行預(yù)算執(zhí)行公開(kāi)預(yù)警機(jī)制。按照序時(shí)預(yù)算執(zhí)行和關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)預(yù)算執(zhí)行工作部署，選擇實(shí)施按旬、按月、按季度或者不定期地公開(kāi)預(yù)算執(zhí)行情況。針對(duì)執(zhí)行緩慢的單位，要求責(zé)任人說(shuō)明原因，必要時(shí)啟動(dòng)約談機(jī)制；對(duì)執(zhí)行偏慢者，督導(dǎo)部門完成分析報(bào)告，并形成預(yù)算執(zhí)行責(zé)任清單加以公示，督促其整改。

四、結(jié)語(yǔ)

預(yù)算執(zhí)行管理和控制效果直接影響到預(yù)算資金使用的效益，直接影響到單位履職的質(zhì)量和效果。必須加強(qiáng)科研院所預(yù)算執(zhí)行管理和控制，改進(jìn)措施，優(yōu)化策略，使得預(yù)算執(zhí)行更具科學(xué)性、高效性、合規(guī)性、合理性。