內(nèi)部審計(jì)視角下行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)辨析

吳希娟

一、引言

行政事業(yè)單位的性質(zhì)與社會(huì)企業(yè)有所不同，其承擔(dān)社會(huì)公共服務(wù)工作主要職責(zé)在于為民眾提供公共服務(wù)，開展各項(xiàng)社會(huì)公共管理活動(dòng)。因此，有必要在內(nèi)部審計(jì)視角下，分析行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)問(wèn)題，進(jìn)一步提升行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)控工作質(zhì)量與效率，從而達(dá)到幫助行政事業(yè)單位改進(jìn)工作，提供更加優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共服務(wù)。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容

加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)工作，需要建立完善的內(nèi)部控制制度，以合理合規(guī)的方式規(guī)范并調(diào)整內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容，對(duì)單位內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)進(jìn)行審查與監(jiān)管，找到行政事業(yè)單位在制度方面是否存在薄弱環(huán)節(jié)。

（一）責(zé)任控制制度審查

責(zé)任控制制度是行政事業(yè)單位內(nèi)部以各部門和各崗位人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任為內(nèi)容建立的相關(guān)責(zé)任制度。內(nèi)部審計(jì)以責(zé)任制度為審計(jì)內(nèi)容，主要對(duì)應(yīng)各個(gè)崗位的責(zé)任制度進(jìn)行審查，對(duì)相關(guān)職能部門及工作人員崗位劃分是否明確進(jìn)行審查，對(duì)比行政事業(yè)單位內(nèi)部各項(xiàng)管理制度是否依法依規(guī)進(jìn)行。同時(shí)，分析各項(xiàng)制度能否滿足職能部門的需求與管理要求，從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)單位各項(xiàng)制度管理中是否存在問(wèn)題。

（二）內(nèi)部牽制制度審查

內(nèi)部牽制制度是每項(xiàng)業(yè)務(wù)必須經(jīng)過(guò)兩個(gè)或兩個(gè)以上人員或部門共同辦理的各項(xiàng)規(guī)程、組織措施和工作方法。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)應(yīng)重點(diǎn)審查內(nèi)部牽制制度，從制度完善、合理執(zhí)行方面進(jìn)行審查評(píng)判，內(nèi)審應(yīng)主要關(guān)注經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的授權(quán)職務(wù)與執(zhí)行職務(wù)是否分離、執(zhí)行職務(wù)與批準(zhǔn)職務(wù)是否分離、執(zhí)行職務(wù)與記錄職務(wù)是否分離、保管資產(chǎn)職務(wù)與記錄該項(xiàng)資產(chǎn)職務(wù)是否分離、保管與記錄某項(xiàng)資產(chǎn)職務(wù)與賬實(shí)核對(duì)職務(wù)是否分離等，以確保行政事業(yè)單位內(nèi)部牽制制度的查錯(cuò)防弊功能行之有效。

（三）內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度審查

內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度是管理者為保證會(huì)計(jì)記錄與實(shí)物資產(chǎn)相一致，確保計(jì)劃順利完成與相關(guān)財(cái)務(wù)資料真實(shí)可靠而設(shè)立的一系列會(huì)計(jì)管理規(guī)章制度的總稱。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)根據(jù)內(nèi)部會(huì)計(jì)制度，通過(guò)審查賬證、賬表等之間是否相符對(duì)應(yīng)，確定賬務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性與可靠性，保證會(huì)計(jì)賬務(wù)的真實(shí)性與客觀性。通過(guò)對(duì)賬務(wù)審批流程進(jìn)行檢查，檢驗(yàn)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理方式是否規(guī)范符合要求；檢查財(cái)務(wù)票據(jù)、確保賬務(wù)的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制只有在內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督約束下，才能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，糾正偏差。

三、內(nèi)部審計(jì)的重要性

（一）內(nèi)部審計(jì)對(duì)促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)有不可替代的作用

行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)工作，由內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT人員負(fù)責(zé)完成。其主要工作是對(duì)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)活動(dòng)與財(cái)務(wù)體系進(jìn)行評(píng)價(jià)，檢查單位內(nèi)部各項(xiàng)政策規(guī)章與流程的執(zhí)行情況，檢驗(yàn)國(guó)有資產(chǎn)是否得以有效利用，單位發(fā)展目標(biāo)是否如期實(shí)現(xiàn)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要根據(jù)規(guī)章制度要求開展內(nèi)部審計(jì)工作，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中不能缺少內(nèi)部審計(jì)環(huán)節(jié)，內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)控建設(shè)過(guò)程中占據(jù)重要位置。行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)控體系，須具備完善的內(nèi)部審計(jì)體系與獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)組成人員要具備高水平的專業(yè)技能、職業(yè)素養(yǎng)及較強(qiáng)的責(zé)任意識(shí)，內(nèi)部審計(jì)不但是行政事業(yè)單位內(nèi)控系統(tǒng)的重要分支，也是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控建設(shè)的重要手段，可見其作用與重要性。

（二）阻止內(nèi)控失效

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是其內(nèi)部管理的重要組成部分，其所涉內(nèi)容相對(duì)廣泛，涉及到單位上下所有部門與崗位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。在內(nèi)部控制過(guò)程中，要根據(jù)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)制定內(nèi)控規(guī)范，并且要將內(nèi)控措施落實(shí)到各個(gè)步驟中。在實(shí)踐監(jiān)督反饋中發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)存在的較多問(wèn)題，例如：費(fèi)用支出缺乏有效控制、資產(chǎn)控制薄弱、預(yù)算控制力度較差、財(cái)務(wù)管理弱化和崗位設(shè)置不合理等。內(nèi)控體系建設(shè)應(yīng)形成一個(gè)不斷更新完善的機(jī)制。內(nèi)控工作要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)開展，并結(jié)合單位自身實(shí)際情況，保證單位內(nèi)部各部門與崗位設(shè)置的合理性，確保各機(jī)構(gòu)之間權(quán)責(zé)分明，起到相互監(jiān)督、相互制約的作用?？茖W(xué)有效的內(nèi)控機(jī)制，能夠保證內(nèi)控作用與價(jià)值的發(fā)揮，避免發(fā)生違規(guī)違紀(jì)的現(xiàn)象。如要內(nèi)控機(jī)制長(zhǎng)期有效，內(nèi)部審計(jì)就是一個(gè)行之有效的手段，通過(guò)內(nèi)審查找內(nèi)部管理中的問(wèn)題，才能有效阻止內(nèi)控失效的情況發(fā)生。

（三）對(duì)內(nèi)控工作進(jìn)行有效督查

行政事業(yè)單位需要對(duì)建設(shè)與實(shí)施內(nèi)部控制的具體情況進(jìn)行實(shí)時(shí)督查，也可以讓社會(huì)中介機(jī)構(gòu)對(duì)單位內(nèi)部控制的具體情況進(jìn)行審計(jì)與評(píng)定，并且根據(jù)要求出具審計(jì)報(bào)告。值得注意的是，有些外部監(jiān)督與檢查只是對(duì)內(nèi)部審計(jì)的補(bǔ)充與再監(jiān)督，并不能取代單位內(nèi)部審計(jì)的職能與作用。單位內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)部運(yùn)行情況有更加深入具體的了解，其審計(jì)結(jié)果更加真實(shí)可靠。行政事業(yè)單位不僅可以在內(nèi)部設(shè)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)自身行為進(jìn)行檢查，并將內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)結(jié)合進(jìn)行，從而可以提升社會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的工作效率；還可以讓單位自身在運(yùn)行過(guò)程中把存在的問(wèn)題暴露出來(lái)。內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)的有效結(jié)合，能夠?qū)?nèi)部控制體系形成更加有效的評(píng)價(jià)監(jiān)督。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)控管理存在的問(wèn)題

（一）內(nèi)控體系有待健全，內(nèi)部審計(jì)作用難以充分發(fā)揮

2012年末財(cái)政部出臺(tái)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求全國(guó)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等自2014年起執(zhí)行。就目前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)情況來(lái)看，內(nèi)控建設(shè)不健全、行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)控意識(shí)的情況普遍存在。在日常管理運(yùn)行中，這些單位認(rèn)為財(cái)務(wù)管理制度就是內(nèi)控制度，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)分析不到位，缺乏在預(yù)算管理、收支管理、政府采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理等各重點(diǎn)環(huán)節(jié)的全面控制管理，導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)頻出，從而直接影響到內(nèi)部審計(jì)的有序開展。

（二）內(nèi)審機(jī)構(gòu)不健全、不獨(dú)立，內(nèi)部審計(jì)工作難以順利開展

目前，我國(guó)行政事業(yè)單位仍普遍存在內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)立不健全、不獨(dú)立的情況。有些單位雖設(shè)立了內(nèi)審機(jī)構(gòu)，但所指派的內(nèi)審人員無(wú)相關(guān)專業(yè)知識(shí)，導(dǎo)致在內(nèi)審過(guò)程中出現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)把握不力，審計(jì)失誤頻出的情況。部分單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)在財(cái)務(wù)部下，由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，造成內(nèi)審無(wú)法獨(dú)立發(fā)表意見，做出公平客觀的判斷，不僅沒有起到內(nèi)部監(jiān)督的作用，而且擾亂了內(nèi)部控制工作的正常程序。此外還有部分單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)審和內(nèi)控工作認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)就是給自己“設(shè)套子”，內(nèi)部審計(jì)就是自己給自己“加絆子”，因此對(duì)待內(nèi)部審計(jì)較為輕視。也有的單位不設(shè)內(nèi)審機(jī)構(gòu)，而外請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)審，但是在外請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)時(shí)，單位不具備有效把控中介審計(jì)人員的能力和經(jīng)驗(yàn)，中介機(jī)構(gòu)由于對(duì)行政事業(yè)單位工作程序和相關(guān)規(guī)章不了解，在內(nèi)審過(guò)程所下審計(jì)結(jié)論有失公允。

（三）部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，影響了審計(jì)結(jié)果準(zhǔn)確性

一直以來(lái)，部分行政事業(yè)單位各部門與內(nèi)審部門的工作狀態(tài)極不協(xié)調(diào)，原因在于各業(yè)務(wù)部門對(duì)內(nèi)審工作的重要性認(rèn)識(shí)不到位，而內(nèi)審部門也缺乏相關(guān)溝通和解釋經(jīng)驗(yàn)，造成業(yè)務(wù)部門和內(nèi)審部門之間存在一種對(duì)抗、抵觸情形，致使業(yè)務(wù)部門也出現(xiàn)了一些消極情緒，以及隱藏弊端、拒絕檢查等現(xiàn)象。這樣一來(lái)，內(nèi)審工作開展起來(lái)困難重重，效率低下，審計(jì)結(jié)果在某些情況下也會(huì)失真、失準(zhǔn)，要想將審計(jì)結(jié)果運(yùn)用到工作中去提高效率更是難上加難。然而單位部分領(lǐng)導(dǎo)和工作人員未理解到內(nèi)審工作的目的是找漏洞、查問(wèn)題，從而影響到單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)有序開展、規(guī)范管理和效率提升。

五、行政事業(yè)單位強(qiáng)化內(nèi)控建設(shè)的有效對(duì)策

（一）提高風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)建立預(yù)警機(jī)制

針對(duì)行政事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)、內(nèi)控及內(nèi)部審計(jì)意識(shí)不到位的情況，需要強(qiáng)化單位內(nèi)部管理層及財(cái)務(wù)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到在行政事業(yè)單位運(yùn)行過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)是時(shí)刻存在的，特別是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面，進(jìn)而提升財(cái)務(wù)管理與財(cái)務(wù)工作人員的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)。財(cái)務(wù)部門要全面掌握單位資金的來(lái)源、結(jié)構(gòu)及具體用途，并對(duì)資金使用進(jìn)行科學(xué)合理的分析預(yù)測(cè)，同時(shí)要積極拓展融資渠道，為國(guó)家財(cái)政減輕壓力。此外，要建立財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制，在信息化時(shí)代，行政事業(yè)單位要充分利用科學(xué)技術(shù)手段，對(duì)工作中的各個(gè)環(huán)節(jié)與重大項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警管控，并實(shí)施全程跟蹤與監(jiān)控，及時(shí)掌握潛在的風(fēng)險(xiǎn)，采取有效對(duì)策避免風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。同時(shí)還要對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門進(jìn)行考核，對(duì)財(cái)務(wù)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)量化，并且將相關(guān)信息及時(shí)準(zhǔn)確地反饋到上級(jí)部門與相關(guān)管理層，從而對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)做出預(yù)警判斷，推動(dòng)行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展。

（二）內(nèi)控建設(shè)中應(yīng)將完善財(cái)務(wù)管理制度列為重點(diǎn)

行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)是對(duì)本單位通過(guò)制定制度、采取措施和執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控，其主要是圍繞經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而開展的一系列過(guò)程。一個(gè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要是通過(guò)財(cái)務(wù)收支、核算、信息分類匯總和資產(chǎn)管理等方面進(jìn)行。因此內(nèi)控建設(shè)應(yīng)以財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)為重點(diǎn)，注意從以下幾個(gè)方面嚴(yán)加把控。

1.根據(jù)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特點(diǎn)，依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)制定完備的財(cái)務(wù)管理制度，主要包括：資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、凈資產(chǎn)管理、收入支出管理、財(cái)務(wù)檔案管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督管理等方面內(nèi)容。

2.梳理單位業(yè)務(wù)流程，根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，制定一套合理可行的開支審批流程制度，主要包括：各項(xiàng)費(fèi)用審批權(quán)限，會(huì)計(jì)人員和資產(chǎn)管理人員等專業(yè)水平要求，各項(xiàng)費(fèi)用報(bào)銷應(yīng)提供的原始單據(jù)要求等。

3.行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身工作特點(diǎn)，制定一套切實(shí)可行的預(yù)算管理制度，從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)幾方面來(lái)考慮。由于行政事業(yè)單位收入來(lái)源主要有財(cái)政撥款、上級(jí)撥付等，因此在收入控制上應(yīng)以預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性為主要考慮因素。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，針對(duì)出現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目調(diào)整、執(zhí)行金額超支等情況，預(yù)算管理制度應(yīng)有明確規(guī)定。預(yù)算管理制度還應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定制定出一套科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，以便對(duì)各預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行年終評(píng)價(jià)。在完善財(cái)務(wù)管理制度后，單位內(nèi)審部門在審計(jì)過(guò)程中可以依據(jù)財(cái)務(wù)管理制度的控制事項(xiàng)一一對(duì)比檢查，從而做到有據(jù)可依，有跡可尋。在各流程、各環(huán)節(jié)找到工作中的不足，確保經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)更加規(guī)范，防止出現(xiàn)徇私舞弊等不法行為。

（三）完善內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督管理制度

一個(gè)單位內(nèi)部控制工作應(yīng)該具有系統(tǒng)性，并隨時(shí)根據(jù)業(yè)務(wù)工作調(diào)整而變化，要保證單位內(nèi)控制度能充分發(fā)揮作用，內(nèi)部審計(jì)必不可少。因此單位在建立內(nèi)控體系時(shí)，應(yīng)該有一套完善的內(nèi)審制度，主要包括：內(nèi)審部門組織架構(gòu)、內(nèi)審人員專業(yè)水平要求、內(nèi)審依據(jù)、內(nèi)審工作程序、內(nèi)審檔案管理和內(nèi)審工作紀(jì)律要求等。同時(shí)，要根據(jù)行政事業(yè)單位的具體項(xiàng)目開展審計(jì)工作，對(duì)各項(xiàng)工作及層面進(jìn)行監(jiān)督審查，確保及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，為行政事業(yè)單位運(yùn)行發(fā)展消除風(fēng)險(xiǎn)。此外，行政事業(yè)單位要對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的執(zhí)行情況與結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)與檢驗(yàn)，將審計(jì)結(jié)果與獎(jiǎng)懲機(jī)制及晉升評(píng)比結(jié)合起來(lái)，對(duì)能夠根據(jù)內(nèi)控規(guī)范嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控要求的部門或員工予以精神與物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)在內(nèi)控工作中拒不配合的部門與員工進(jìn)行相應(yīng)的懲處，從而保證內(nèi)控工作作用與價(jià)值的有效發(fā)揮。

（四）提升行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)和員工內(nèi)控監(jiān)督意識(shí)

當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)控管理水平依然低下，這同一個(gè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)看待內(nèi)控監(jiān)督的思想認(rèn)識(shí)是密不可分的。有相當(dāng)部分領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)控和內(nèi)審認(rèn)識(shí)僅限于財(cái)務(wù)管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督這個(gè)層面，有的認(rèn)為這項(xiàng)工作應(yīng)該是幾個(gè)財(cái)務(wù)人員就可以完成的，更有甚者認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)和內(nèi)部審計(jì)就是自找麻煩。因此在領(lǐng)導(dǎo)的主觀意識(shí)推動(dòng)下，各業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人也對(duì)內(nèi)控管理和內(nèi)部審計(jì)較為排斥，工作中常表現(xiàn)出對(duì)內(nèi)控建設(shè)的消極思想認(rèn)識(shí)和抵觸情緒。因此，行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)從主觀上重視內(nèi)控和內(nèi)審工作，全盤考慮單位長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，主導(dǎo)建立起一套系統(tǒng)、全面的內(nèi)控體系，加大宣傳力度，自上而下改變單位各級(jí)人員觀念，讓全體員工主動(dòng)參與到內(nèi)控建設(shè)中來(lái)，積極支持內(nèi)審監(jiān)督，努力提升單位工作效率和質(zhì)量。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)控建設(shè)工作，具有相互促進(jìn)、相互支持的作用，是行政事業(yè)單位可持續(xù)運(yùn)行與發(fā)展的必要條件。因此，單位內(nèi)部必須增強(qiáng)內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)意識(shí)，建立完善的內(nèi)控機(jī)制，加大內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督力度，有效發(fā)揮挖掘內(nèi)控作用與價(jià)值，從而推動(dòng)行政事業(yè)單位穩(wěn)健運(yùn)行與發(fā)展。