云南易地扶貧搬遷研究綜述

李瑞杰 蘇建蘭

(西南林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，云南 昆明 650224)

引言

2020 年是我國脫貧攻堅收官的一年,其任務(wù)重、基數(shù)大、范圍廣,尤其是居住在生態(tài)環(huán)境惡劣的高寒、荒漠化、水土流失等地區(qū),其脫貧任務(wù)更加艱巨,據(jù)此,國家發(fā)展和改革委員會安排專項資金,開始在全國范圍內(nèi)開展易地扶貧搬遷工程,就是將居住在生態(tài)環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)的群眾遷向符合人類居住的社區(qū)。云南省作為脫貧攻堅戰(zhàn)的主陣地,有全國最大的跨縣易地扶貧搬遷安置區(qū)靖安新區(qū),也有全國最大的易地扶貧搬遷縣城集中安置區(qū)會澤新城,截至2020 年底,云南省累計建成2832 個集中安置區(qū),搬遷入戶建檔立卡貧困人口99.6 萬,隨遷人口50 萬,真正做好各族群眾“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”,但是云南個別地域易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展還存在勞動力不足、物質(zhì)資源薄弱、產(chǎn)業(yè)落地難等問題。

因此,易地扶貧搬遷關(guān)系國家發(fā)展、民生大計,我國學者開始對易地扶貧搬遷進行了多角度、多范圍、多方面的理論研討,為研究云南省易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展路徑,本文從全國易地扶貧搬遷相關(guān)文獻入手,通過查詢CNKI 中國期刊全文數(shù)據(jù)庫,運用文獻分析法并以“易地扶貧搬遷”、“云南易地扶貧搬遷”為關(guān)鍵詞進行索引,對近3a 的核心期刊為主、引用率較高的相關(guān)文獻進行整理并評述,并嘗試提出新的研究方向,旨在促進易地扶貧搬遷工作順利進行,謀求高質(zhì)量長效可持續(xù)發(fā)展。

1 國外易地扶貧搬遷研究

從國外相關(guān)研究看,國外學者并沒有全盤使用國內(nèi)“易地扶貧搬遷” 這一詞匯,更多的是用“生態(tài)移民” (poverty alleviation resettlement),二者意義基本等同；大部分國外學者都引用了我國國內(nèi)的一些易地搬遷實例進行研究,也有一些學者引用貧困國家或其他發(fā)展中國家進行研究,總之,筆者主要綜合學者之間不同的建議進行歸納總結(jié)。Gezahegn Abebe 以亞的斯亞貝巴市中心貧民窟改造的住宅搬遷為調(diào)研對象,提出扶貧搬遷不僅僅是一項簡單的政策執(zhí)行,更多地要考慮搬遷戶對于搬遷后的直接感受以及后續(xù)發(fā)展,城市管理部門即政府要廣泛地與非政府組織、社會資本合作,滿足搬遷家庭的住房需求以及其它生活需求[1]；Kinsey B H 以津巴布韋一組搬遷家庭為研究實例,對其家庭收入、消費水平以及相關(guān)福利變量進行統(tǒng)計研究,研究表明,搬遷后不僅帶來了更高的收入,也帶來了更高的平均分配收入[2]；Harts -Broekhuis A 同樣以津巴布韋資源貧乏地區(qū)的搬遷戶為例,以377 戶家庭數(shù)據(jù)為研究數(shù)據(jù),表明生活在搬遷區(qū)域的居民實現(xiàn)了與社區(qū)地區(qū)家庭相同的收入水平,但是,扶貧搬遷計劃對自然資源的內(nèi)在與外在壓力正在增加[3]；Lo K 和Wang M 則以中國為例,提出中國扶貧搬遷農(nóng)戶是否自愿的論點,通過對1723 名搬遷農(nóng)民調(diào)研發(fā)現(xiàn),年輕、富裕和有非農(nóng)就業(yè)的人中,對自愿搬遷的看法特別高,但是,也有些搬遷農(nóng)戶政府沒有給夠其充足的考慮時間使其匆匆開始了搬遷進程,學者提出為了確保真正的自愿安置和提高該方案在扶貧方面的有效性,政府需要改進協(xié)商進程,向貧困戶提供更有針對性的援助,并提供更好的搬遷后續(xù)支持[4]；除了上述學者比較普遍的研究內(nèi)容之外,也有學者從不同角度立場出發(fā),如扶貧安置對兒童發(fā)展的影響[5]、搬遷安置與糧食安全[6]、自愿搬遷與非自愿搬遷的比較[7]等方面。總之,國外關(guān)于易地扶貧搬遷的相關(guān)探討涉及方面廣且無系統(tǒng)理論體系,且各國之間搬遷政策不一致,所以搬遷理念可以學習借鑒但不可完全照搬。

2 國內(nèi)易地扶貧搬遷研究

當前,我國學者針對易地扶貧搬遷發(fā)展研究提出了大量的觀點,研究范疇主要包括我國易地扶貧搬遷發(fā)展現(xiàn)狀、效益評估、后續(xù)發(fā)展等方面,研究內(nèi)容從內(nèi)涵到外延都得到了拓展與創(chuàng)新,旨在促進貧困群眾健康發(fā)展,真正實現(xiàn)脫貧而不返貧,進而以此為陣地盡快實現(xiàn)全面建成小康社會的奮斗目標。

2.1 易地扶貧搬遷發(fā)展困境研究

從宏觀層面來看,國內(nèi)學者指出我國易地扶貧搬遷工作大體存在項目前期準備不充分、后續(xù)產(chǎn)業(yè)支撐力度不足、配套設(shè)施不完善的缺陷[8]；以及貧困戶識別不精準、安置方式不精準、新老政策銜接不精準、貧困戶參與度不高、涉及土地難調(diào)整、搬遷后收入未增加等現(xiàn)實問題[9]；而學者提出的這些觀點是大部分易地扶貧搬遷過程中存在的共性問題。同時我國其他學者在研究該議題時,大多數(shù)研究者都是通過選定某一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至一個省份進行“因地制宜” 式針對性研究,如在對西部地區(qū)易地扶貧搬遷中發(fā)現(xiàn)搬遷安置地選址難、扶貧產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展難、搬遷對象動態(tài)調(diào)整難、群眾“安居樂業(yè)” 穩(wěn)定難等問題[10]；西部地區(qū)的寧夏雖然易地扶貧搬遷對改善當?shù)鼐用裆顥l件、促進農(nóng)民增收、改善基礎(chǔ)設(shè)施有所幫助,但總體上存在產(chǎn)業(yè)扶貧效果收效甚微、扶貧精準度不高、民眾對脫貧工作不滿意等問題[11]；同理,西南地區(qū)的貴州畢節(jié)少數(shù)民族村落易地扶貧搬遷也出現(xiàn)了群眾社區(qū)融入程度低、依賴政府脫貧意愿強、就業(yè)崗位少等因素,同樣制約著搬遷后居民的發(fā)展[12]；中部地區(qū)的湖北省易地扶貧搬遷后出現(xiàn)了貧困戶參與度不夠、搬遷工作緊密、后續(xù)配套措施不完善、集中安置區(qū)內(nèi)資源環(huán)境承載力有限導(dǎo)致搬遷成本高等問題[13]；通過以上幾位學者的研究發(fā)現(xiàn)不難看出,無論是西部地區(qū)的寧夏、中部地區(qū)的湖北,還是西南地區(qū)的貴州,“以小見大” 反映了我國易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展成為新的關(guān)注點,搬遷后總體還存在產(chǎn)業(yè)發(fā)展難、就業(yè)難所導(dǎo)致真正脫貧難的窘?jīng)r。

從微觀層面看,我國學者也從不同角度分析了易地扶貧搬遷存在的細枝末節(jié)的問題。針對資金投入方面,有學者指出易地扶貧搬遷中的資金存在不合理使用、后續(xù)人口脫貧資金投入模式不明確[14]以及資金使用配置不均衡等問題[15]；從政策執(zhí)行方面,研究者以安徽省某鎮(zhèn)為落腳點,指出雖然在易地扶貧搬遷過程中成效顯著提高,但是執(zhí)行過程中仍然有建設(shè)規(guī)劃不合理、文件管理機制不健全等問題[16]；從利益協(xié)調(diào)方面,文獻指出該地易地扶貧搬遷過程中出現(xiàn)多主體利益分化不協(xié)調(diào),如資源分配不均、政府與企業(yè)利益博弈、搬遷戶與政府間的利益沖突等問題[17]?？傊?無論是宏觀層面還是微觀層面,大部分學者只提出了表面問題,并沒有深入淺出究其根本原因,其實,易地扶貧搬遷最根源的問題即資金投入仍有很大的缺口,如何使有限的資金產(chǎn)出更大的社會效能,如何分配“資金蛋糕” 是資金使用需考慮的問題,所以政府執(zhí)行力度至關(guān)重要。

2.2 易地扶貧搬遷效益評估研究

易地扶貧搬遷是為了讓原住居民從過去傳統(tǒng)生活方式轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化生活方式的過渡路徑,但是具體在搬遷后民眾是否滿意、配套設(shè)施是否完善等方面需要深入實際進行相關(guān)調(diào)查研究,所以效益評估可具體反映搬遷效果,是易地扶貧搬遷重要的量化評價標準。我國學者也針對此方面進行了一些調(diào)研并得出了理論化的建議。

從滿意度方面,學者以重慶市酉陽縣已脫貧農(nóng)戶為研究對象對易地扶貧搬遷“已脫貧戶” 進行生計滿意度調(diào)研,研究結(jié)果表明,基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)條件對于脫貧戶滿意度均具有正向影響,且影響程度依次遞增,說明生計改善很大程度上決定了脫貧戶對易地扶貧搬遷的整體滿意度[18]；曾維蓮等學者以西藏1739 戶易地扶貧搬遷農(nóng)戶為調(diào)查對象進行調(diào)研,結(jié)果顯示,有50%以上的貧困戶對易地扶貧政策不滿意[19]。從西南地區(qū)的重慶與高原地區(qū)的西藏扶貧滿意度做對比,可以看出兩地滿意程度差距明顯,重慶酉陽縣滿意程度高證明該地政策執(zhí)行力度精準到位,而西藏作為高原地區(qū),其省內(nèi)大部分地區(qū)都存在生態(tài)不佳、經(jīng)濟不發(fā)達等不足,所以群眾出現(xiàn)搬遷前到搬遷后直觀感受落差較大,并且出現(xiàn)了新生問題,這就應(yīng)該在后續(xù)發(fā)展中對癥下藥。

從農(nóng)戶意愿方面,劉源以我國北部邊疆少數(shù)民族地區(qū)某縣為具體研究對象,研究表明,大部分有穩(wěn)定收入來源且家庭人均收入高的農(nóng)戶搬遷意愿強烈,而漢語水平弱、戀鄉(xiāng)情節(jié)嚴重、家庭收入較弱的農(nóng)戶不愿搬遷意愿十分強烈[20]；時鵬同樣利用陜西省安康市256 個農(nóng)戶進行調(diào)查,研究表明,78%的農(nóng)戶認為在搬遷后會明顯增加外出務(wù)工的機會,提高收入水平,從結(jié)果上看都認為自己具有搬遷的實力,搬遷對于農(nóng)戶搬遷行為意愿的影響并不顯著[21]。所以農(nóng)戶搬遷意愿,是搬遷過程的翹板,如何讓老百姓安穩(wěn)過渡到新區(qū),如何對于老百姓擔憂的問題一一落到實處,就需有配套的解決措施,從根本上解決易地扶貧搬遷可能會出現(xiàn)的問題。

總體而言,大部分群眾對于易地扶貧搬遷舉措表示肯定,但是百姓對于搬遷后續(xù)的發(fā)展以及搬遷過程中出現(xiàn)的種種問題還是存在一定的擔憂,所以群眾滿意是政策執(zhí)行的最佳導(dǎo)向,如何全方位將易地扶貧搬遷的各個環(huán)節(jié)都做到百姓所愿,真正做到“搬得出、穩(wěn)得住、快融入、能發(fā)展” 是接下來工作任務(wù)需要著重關(guān)注的區(qū)域。

2.3 易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展研究

易地搬遷后續(xù)工作第1 項,就應(yīng)該是搬遷群眾如何利用自己的雙手增加收入,所以就業(yè)問題是第1 個需要解決的問題,針對就業(yè)機制方面,應(yīng)當建立就業(yè)法律援助制度,發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)機會[22]；同時要做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)安置與搬遷戶實際情況相結(jié)合[23]以及需建立就業(yè)培訓,幫助農(nóng)戶盡快提升各類職業(yè)技能,盡快讓農(nóng)戶適應(yīng)就業(yè)市場的競爭需求[24]；筆者針對這3 篇文獻分析后發(fā)現(xiàn),不同學者都指出就業(yè)要依靠產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動就業(yè)發(fā)展,而針對產(chǎn)業(yè)如何發(fā)展、產(chǎn)業(yè)如何生根發(fā)芽并無提及,所以就業(yè)機制無論多完善,無產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺提供機會,就業(yè)措施難以實行,即加大產(chǎn)業(yè)發(fā)展投入是重中之重。而針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,有學者結(jié)合案例總結(jié)了6 種產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式[30]；指出產(chǎn)業(yè)發(fā)展無論是選擇產(chǎn)業(yè)還是后續(xù)發(fā)展都要堅持因地制宜的原則,并且要提高勞動者素質(zhì),加強資金支持以及土地政策的支持,為后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供動力[31]；針對這2 個方面的理論闡述,接下來的研究如果能將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)緊密結(jié)合,全面解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展,系統(tǒng)地規(guī)劃相關(guān)策略,就業(yè)問題自然會水到渠成。

搬遷社區(qū)作為一個地方的后置區(qū)域,如何實現(xiàn)搬遷區(qū)域快速融入當?shù)匕l(fā)展,如何實現(xiàn)搬遷群眾適應(yīng)當?shù)厣鐣幕?研究者指出要緊密將易地扶貧搬遷后續(xù)扶持與城鎮(zhèn)化建設(shè)緊密結(jié)合,以縣城做載體與搬遷安置區(qū)緊密聯(lián)系,從根本上改變農(nóng)戶的生產(chǎn)生活條件,又能為當?shù)刈⑷胄碌膭趧右?加快城鎮(zhèn)化發(fā)展[25]；同時要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建立城鄉(xiāng)公共服務(wù)普惠共享機制、加大生態(tài)治理力度、解決貧困代際傳遞問題等舉措[26]；也有學者從不同角度出發(fā),將易地扶貧搬遷與特色小鎮(zhèn)建設(shè)結(jié)合起來,從搬遷后的可持續(xù)生計問題、因地制宜選擇整合模式、提高特色小鎮(zhèn)治理水平提出了建議[27]?？偠灾?還是要發(fā)揮區(qū)域發(fā)展的聯(lián)動效應(yīng),以優(yōu)勢區(qū)域幫扶發(fā)展欠佳區(qū)域,形成經(jīng)濟共同體共同發(fā)揮社會效益最大化。

還有學者從細微角度入手,如從利益分化方面,有文獻表明搬遷戶、企業(yè)、政府三方主體利益分化明顯,鑒于此該學者指出需對有限資源進行約束下的合理分配,實現(xiàn)社會福利最大化,同時要創(chuàng)建戶均兜底需求與人均限高需求相結(jié)合的利益均衡機制,綜合“看得見的手” 與“看不見的手” 雙重作用[17]；從參與機制入手,指出社會多元參與易地扶貧搬遷現(xiàn)狀不佳,應(yīng)完善社會多元機制激勵,建立合理有效的合作機制,完善合作參與的多元主體監(jiān)管評估機制[28]；從政策執(zhí)行方面,涂圣偉指出后續(xù)扶持的政策導(dǎo)向與戰(zhàn)略重點要重點解決發(fā)展問題,促進“個體—社區(qū)—縣域” 三位一體融合發(fā)展、暢通“人地錢” 內(nèi)生動力循環(huán)發(fā)展[29]；從投資方面,何暢在分析了國內(nèi)易地扶貧搬遷投融資機制和信貸資金運作模式特點的基礎(chǔ)上,指出易地扶貧搬遷后續(xù)投融資工作要加強政銀合作,創(chuàng)新資金機制,優(yōu)化資金配置,也可通過政府購買服務(wù),政府和社會資本合作等方式,引導(dǎo)更多的社會資本支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),為搬遷戶脫貧提供保障[14],針對此部分內(nèi)容,學者已經(jīng)從不同的角度進行了闡述,但是都沒有提出詳細的實操措施。

綜上所述,我國學者從宏觀政策到微觀執(zhí)行,都為易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展的相關(guān)研究提出了大量的理論指導(dǎo),為易地扶貧搬遷長效良性發(fā)展提供支持,也為云南省易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展提供理論借鑒,但是仍有很多細枝末節(jié)乃至關(guān)乎民生的重要問題需要進行詳細的研討,所以如何將這部分內(nèi)容進行系統(tǒng)性整合,提供一個完整地關(guān)于易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展的相關(guān)資料,也是未來研究工作之一。

3 云南易地扶貧搬遷研究現(xiàn)狀

云南省作為我國易地扶貧搬遷的主要陣地,其不論是發(fā)展困境還是后續(xù)發(fā)展都存在上述學者所提出的問題。從目前僅有的少數(shù)文獻看,我國研究者也從不同角度進行了闡述。從發(fā)展現(xiàn)狀看,當前云南易地扶貧搬遷出現(xiàn)人力資本與物質(zhì)資本薄弱的不足[32],以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿不強、優(yōu)勢地區(qū)待開發(fā)[33]和搬遷區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的弊端[34]；其影響因素主要表現(xiàn)在個體特征、搬遷方式、社區(qū)環(huán)境、政府后續(xù)幫扶4 個方面[35]。關(guān)于后續(xù)發(fā)展,我國也有少部分學者針對云南進行了專項研究,楊振燕分析了云南省金平縣D 鄉(xiāng)易地搬遷貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶貧情況,發(fā)現(xiàn)存在社區(qū)融入矛盾突出、轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧方式存在局限性、短期扶貧產(chǎn)業(yè)難以落地生根等問題,針對存在問題提出形成增收長效機制、傳統(tǒng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)齊頭發(fā)展等建議,對省內(nèi)和國內(nèi)其它深度貧困地區(qū)的后續(xù)產(chǎn)業(yè)減貧問題具有一定的借鑒意義[36]；陽年年以云南昭通市靖安新區(qū)搬遷安置點為例對搬遷居民市民化進行了研究,提出農(nóng)民市民化是易地扶貧搬遷的趨勢轉(zhuǎn)變,為的是防止二次返貧式的長期惡性循環(huán),為了使易地扶貧搬遷政策落實實處,其后續(xù)可以利用好原住地的資源,做好產(chǎn)業(yè)開源節(jié)流、加大精準扶貧力度、完善養(yǎng)老保險制度、建設(shè)精神文明等舉措,使當?shù)鼐用裾嬲惺艿缴畹玫奖Ｕ蟍37]。從這2 篇文獻看,其發(fā)展對策并沒有系統(tǒng)的深度論述,其內(nèi)容僅浮于表面無實際操作方式。

目前國內(nèi)關(guān)于云南易地扶貧搬遷的文獻數(shù)量較少,其報道性文章占多數(shù),從報道性文獻看云南省易地扶貧搬遷工作穩(wěn)中求進,發(fā)展情況較好,但是理論性文獻較少使得云南易地扶貧搬遷工作缺乏一定的理論指導(dǎo),所以我國學者應(yīng)該對云南進行深度調(diào)研,為云南易地扶貧工作制定系統(tǒng)性理論建議。

4 研究評述與展望

筆者從國內(nèi)易地扶貧搬遷相關(guān)研究與國外易地扶貧搬遷相關(guān)研究充分歸納對比,國外關(guān)于易地扶貧搬遷研究文獻存在總量大且過于碎片化,并且國外也有許多學者以中國為例進行研究。而國內(nèi)關(guān)于易地扶貧搬遷工作的研究文獻同樣是百家爭鳴,雖然文獻豐富且有一定的理論補充,但總體存在觀點雷同、敘述籠統(tǒng)、實操性弱的不足。從研究內(nèi)容上,大多數(shù)學者主要針對易地扶貧搬遷發(fā)展困境、效益評價、后續(xù)發(fā)展3 個大方面進行研究,大部分單篇文獻研究內(nèi)容主要針對其中某一方面或某一論點進行闡述,并無系統(tǒng)宏觀層面的分析,這就使得對相關(guān)文獻的梳理上存在散點分化,無形成完整理論體系。從研究方法上,多采用定性與定量研究相結(jié)合為主,用數(shù)據(jù)說話,最真實地表現(xiàn)易地扶貧搬遷的成效。但是整體研究上,針對云南易地扶貧搬遷研究是少之又少。

所以,筆者就目前的相關(guān)研究深度上,在根據(jù)前人已有的研究觀點的基礎(chǔ)上,試圖提出云南易地扶貧搬遷的理論性建議。未來學者可在國內(nèi)已有研究的基礎(chǔ)上,從不同學術(shù)立場、從不同地域入手,實事求是、因地制宜為易地扶貧搬遷相關(guān)研究打下基礎(chǔ),著重分析易地扶貧搬遷后續(xù)發(fā)展,包括就業(yè)扶持、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、資金和社區(qū)管理等問題都是今后研究的相關(guān)方向,并結(jié)合國外發(fā)展經(jīng)驗,為云南易地扶貧搬遷的發(fā)展提供理論依據(jù),從根本上建立云南省易地扶貧搬遷的長效機制。