我國工程審批改革的技術(shù)治理困境與出路

孔 楊

(北京大學(xué) 法學(xué)院,北京 100871)

工程審批改革是行政審批改革乃至優(yōu)化營商環(huán)境的重要領(lǐng)域。近年來,隨著行政審批改革的不斷深入與營商環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化,工程審批改革取得了巨大成就。世界銀行《營商環(huán)境報告》(以下簡稱《報告》)顯示,工程審批的效率獲得了極大提高。然而,將“辦理施工許可證”與“開辦企業(yè)”、“獲得電力”這些審批改革放到一起比較,就會發(fā)現(xiàn),唯有“辦理施工許可證”在《報告》190個經(jīng)濟體中處于中等偏后的位置。工程審批改革的空間還很大。①

有鑒于進(jìn)一步改革工程審批制度的大幅空間,2019年初,國務(wù)院出臺了針對工程審批改革的《實施意見》(《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實施意見》),目標(biāo)是：“……審批時間壓縮至120個工作日以內(nèi)……初步建成工程建設(shè)項目審批制度框架和信息數(shù)據(jù)平臺……管理系統(tǒng)與相關(guān)系統(tǒng)平臺互聯(lián)互通……基本建成全國統(tǒng)一的工程建設(shè)項目審批和管理體系?！敝荚谕ㄟ^技術(shù)治理手段,進(jìn)一步提高審批效率,補齊營商環(huán)境的短板。然而,工程審批改革是否適宜僅僅以效率作為目標(biāo)？是否適宜以技術(shù)治理手段實現(xiàn)效率的目標(biāo)？手段與目的之間是否存在某種張力？可能出現(xiàn)何種困境和短板？如何解決？本文將嘗試從實地觀察與社會系統(tǒng)論的角度來對這些問題作出回答。

一、工程建設(shè)行政審批的復(fù)雜要求

如何進(jìn)一步提高工程審批的效率？首先要從工程審批本身的特點入手。與世行《報告》中的其他分項(例如開辦企業(yè))相比,工程審批具有自身的獨特性和復(fù)雜性。一般來說,工程審批的時間要比開辦企業(yè)所需時間長得多。2018年,在德國開辦企業(yè)只需8天,但獲得施工許可卻需要126天,在加拿大開辦企業(yè)只需要1.5天,但獲得施工許可卻需要249天。審批項目本身的巨大差異使得同年我國工程審批所需的155.1天并沒有看上去那么長。不過,在國際上排名上,我國工程審批的效率的確處在靠后的位置,說明該項改革更為困難,矛盾也更為集中。

審查領(lǐng)域的復(fù)雜性。一方面,工程建設(shè)審批的過程中,牽涉的部門繁多,既有國土規(guī)劃、建設(shè)、消防、發(fā)改委等橫向的職能部門,也有縱向的街道辦事處、市(縣)政府或者某些特殊事項涉及的特殊部門,更有被社會“視同”政府、實際上也是由政府委托的中介服務(wù)機構(gòu),出具的手續(xù)之間縱橫交錯,前置手續(xù)繁多。另一方面,工程建設(shè)審批面向市場和廣大社會,是政府、市場主體、公眾三者之間的互動。在探討政府在優(yōu)化營商環(huán)境的功能時,由于復(fù)雜的權(quán)限關(guān)系,政府內(nèi)部之間的溝通成本極高,政府并不能化約為單一的某個政府部門。市場主體也不僅僅涉及申請項目的某一個企業(yè),而且牽涉政府規(guī)劃范圍內(nèi)的所有市場主體。政府部門之間、市場主體之間、公眾之間,以及三者之間的張力與協(xié)調(diào),貫穿整個審批過程的始終。

審查標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)雜性。我國工程建設(shè)項目審批糅合了兩方面的審查。一是政策性審查,需要根據(jù)上級政府的政策實時性的變動和調(diào)整,且與城市規(guī)劃密切相關(guān),考慮建筑設(shè)施的公共影響。二是技術(shù)性審查,施工行政審批具有十分明顯的技術(shù)性特征,大型項目往往需要經(jīng)過多輪專家論證,工商、稅務(wù)等領(lǐng)域都不涉及這種硬性的質(zhì)量問題。不同建設(shè)項目各自的特殊性又進(jìn)一步阻隔了普通人對審批標(biāo)準(zhǔn)的了解。房屋建筑工程、市政工程、交通工程、水利工程等不同工程類型,政府投資和社會投資等不同投資類別,以及不同規(guī)模大小的工程,在審批事項方面均不盡相同,不同建設(shè)項目的流程迥異。在不同的類型之外,還有許許多多技術(shù)上的細(xì)節(jié)問題,這些細(xì)節(jié)上的特殊性無法通過簡明的規(guī)定進(jìn)行規(guī)范,往往需要依靠行政自由裁量權(quán)進(jìn)行變通。

技術(shù)的復(fù)雜性不僅體現(xiàn)在一個行政區(qū)域內(nèi)部,由于我國幅員遼闊,工程建設(shè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域性差異極大。由此產(chǎn)生的問題是技術(shù)治理所要求的統(tǒng)一需要思考的。例如,以全國遴選的方式入選的中介服務(wù)機構(gòu)完全可以跨行政區(qū)域開展業(yè)務(wù),中介服務(wù)機構(gòu)會很自然地適用營業(yè)地的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查,審查通過后的施工圖,最終又無法通過本地審批部門的審查。流程上的多輪反復(fù)加上企業(yè)與處在外省市的中介服務(wù)機構(gòu)溝通不便,大大影響了審批的效率。

二、審批改革技術(shù)治理路徑的局限

審批制度不僅包括明文規(guī)定,更體現(xiàn)為“理性的個人、組織為了獲取自身目標(biāo)在不斷互動中尋求利益均衡點的過程”。[1]72囿于工程審批的極端復(fù)雜性,實際的審批制度如同一座浮在水面上的“冰山”,大部分隱藏在“水下”,“水下”的部分深刻制約了“水上”諸多規(guī)則和目標(biāo)的實現(xiàn)。

(一)壓縮審批時限

審批時限是衡量政府辦事效率的最重要標(biāo)準(zhǔn),但審批時限并不等于企業(yè)辦理施工許可證的真實時間。審批時限只是正式的申報流程所需要的時間,指的是企業(yè)從“進(jìn)窗”到“出窗”期間的辦理時間?！斑M(jìn)窗”即企業(yè)將初始材料準(zhǔn)備好之后,正式開啟申報流程,“出窗”即企業(yè)領(lǐng)取需要辦理的證件,意味著流程的結(jié)束。在審批時限內(nèi),報建的難易如何？審批時限之前,企業(yè)以及報建員付出了多長時間的努力？這些都是單純的審批時限無法體現(xiàn)的。

中介審查的時間也不計入審批時限。中介單位雖然常常在民間戲稱為“二政府”,但其實不是真正意義上的政府,不受政府審批部門的直接監(jiān)管。審批部門無法監(jiān)管中介單位,導(dǎo)致無法對中介單位材料審核的時間設(shè)置限制。中介單位動輒拖延幾個月甚至半年時間,審批部門又無法對中介單位進(jìn)行約束。但企業(yè)往往認(rèn)為中介單位與審批部門屬于同一個“系統(tǒng)”,將拖延報建的不滿加諸于審批部門,影響的實際上是政府的信譽。中介服務(wù)機構(gòu)的拖延問題同樣是審批時限無法反映的。

緩辦的時間也不計入正式的審批時限。緩辦是審批人員必不可少的辦公選項,但緩辦無疑拖延了企業(yè)辦事的真實時間。大多數(shù)審批人員并不會出于懶惰而選擇緩辦,而是通過緩辦來調(diào)節(jié)和緩解過多的工作壓力。造成緩辦的真正原因在于審批人員之間乃至部門之間任務(wù)分配的不均衡,進(jìn)一步壓縮審批時限并不能真正縮短企業(yè)的辦事時間?？傊?雖然審批時限對于營商環(huán)境的衡量具有很大的說明力,但這種說明力不是絕對的。

(二)優(yōu)化審批流程

增設(shè)政務(wù)服務(wù)中心和行政審批局,是早年流程優(yōu)化的兩種主要模式。政務(wù)服務(wù)中心模式與行政審批局相比,更為初級,也更為普及。政務(wù)服務(wù)中心在統(tǒng)一接收與發(fā)放審批材料方面,的確為便民發(fā)揮了重要作用。不過,由于審批權(quán)限仍歸屬于原職能部門,以部門為主體的行政審批體制并沒有改變。政務(wù)服務(wù)中心的實際權(quán)限僅僅相當(dāng)于一個“收發(fā)室”,卻要在每一輪政務(wù)改革當(dāng)中承擔(dān)起協(xié)調(diào)各部門的重任。政務(wù)服務(wù)中心依靠地方黨委和政府生存和運作,缺乏強有力的體制支撐與法律保障,面對長期以來部門之間“依法打架”的亂象,夾縫中誕生的政務(wù)服務(wù)中心注定協(xié)調(diào)無力。

行政審批局模式將行政許可權(quán)從各部門統(tǒng)一集中到行政審批局,不少人認(rèn)為這是政務(wù)服務(wù)中心模式的“進(jìn)化版”,是更有效的措施。理論上,許可權(quán)的集中的確可以簡化審批環(huán)節(jié),但“行政許可權(quán)的集中與行政處罰權(quán)不同,前者將更深地觸及行政權(quán)力條塊分割的體制”,[2] 171因而在大多數(shù)情況下,行政許可權(quán)并沒有集中到行政審批局。各地大多把簡單明確的事項劃轉(zhuǎn)至行政審批局,對程序復(fù)雜、專業(yè)要求較高,特別是涉及公共利益平衡和重大公共安全的事項仍然保留在原審批部門。行政審批局與原審批部門的分工與權(quán)責(zé)邊界是模糊的,沒有明確的法律規(guī)范,導(dǎo)致推諉扯皮現(xiàn)象層出不窮。各審批部門在多一重領(lǐng)導(dǎo)的情況下,受到更多規(guī)則的控制,導(dǎo)致行政管理體制更混亂,[3] 83-84部分設(shè)立行政審批局的地區(qū)的審批效率甚至反而降低了。

合并審批是繼政務(wù)服務(wù)中心模式與行政審批局模式之后,對優(yōu)化審批流程的進(jìn)一步要求?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第四十二條要求工程建設(shè)審批改革“推行并聯(lián)審批、多圖聯(lián)審、聯(lián)合竣工驗收等方式,簡化審批手續(xù),提高審批效能”。合并審批即“并聯(lián)審批”、“多圖聯(lián)審”與“聯(lián)合竣工驗收”,將性質(zhì)相近的審批事項糅合在一起。合并審批極為困難,已經(jīng)不再是簡單的流程優(yōu)化,而是“流程再造”。涉及前置部門少的許可項目,比如企業(yè)注冊登記,實行并聯(lián)審批相對容易,而建設(shè)項目許可涉及前置部門多,幾乎沒能真正實現(xiàn)合并。這是因為,合并審批必須以部門之間的高度協(xié)調(diào)聯(lián)動為前提。流程再造絕不僅是過程的優(yōu)化,不僅要對原有的工作流程進(jìn)行重組,也要對政府部門內(nèi)部職能和部門之間的職能進(jìn)行整合,觸動部門利益。

(三)推廣電子政務(wù)

在審批的各部門內(nèi)部,信息化的統(tǒng)一不成問題。電子政務(wù)的技術(shù)統(tǒng)一主要發(fā)生在政府與大眾之間,以及政府部門與部門之間。

困難重重的線上辦理。提交報建資料是工程報建的重要手續(xù)。為了方便企業(yè)隨時隨地辦理申報事宜,無需實際到辦事大廳以及各處室提交材料,審批部門開設(shè)外網(wǎng)服務(wù),使報建員可以將資料及時上傳至外網(wǎng)。外網(wǎng)與政府的專網(wǎng)分屬不同的系統(tǒng),但通過專網(wǎng)可以下載外網(wǎng)的資料。然而現(xiàn)實中,由于外網(wǎng)制作粗糙,極不穩(wěn)定,報建員往往依然選擇到政府的實體窗口辦理業(yè)務(wù),通過審批人員穩(wěn)定的專網(wǎng)網(wǎng)端,上傳報建員的資料。報建員選擇當(dāng)面辦理的另一個重要理由是,報建員可以當(dāng)面咨詢復(fù)雜多變的審批政策,達(dá)到辦事效率的最大化。

審批部門必須完成上級交代的推廣電子政務(wù)的目標(biāo)?！熬€下”協(xié)助完成“線上”指標(biāo)的做法,已經(jīng)成為審批部門制度化的“共謀行為”[4] 1-21。雖然政策目標(biāo)是由作為委托方的上級政府設(shè)定,但檢查驗收的結(jié)果來自上級政府和作為代理方的下級政府之間的談判。[5] 84達(dá)到何種程度算作“網(wǎng)上辦理”,是可以解釋的,更何況效率本身作為社會構(gòu)成物也可以被重構(gòu)。各級審批部門可以通過對審批指標(biāo)不同的解釋,完成上級政策乃至法律規(guī)定的數(shù)字治理的硬性任務(wù),首先完成技術(shù)指標(biāo)實現(xiàn)自我生存,而不是實現(xiàn)作為電子政務(wù)便民高效的設(shè)計初衷。通過電子政務(wù)提高效率的目標(biāo)無法通過量化來檢驗。

部門之間的橫向阻隔。各個審批部門均在“條”的方向上有自己的專網(wǎng)。專網(wǎng)由各部門委托各自的技術(shù)公司開發(fā),具有極大的封閉性。每一次的政務(wù)改革——比如“最多跑一次”、“一件事一次辦”——都有整體上的新要求,對新要求的具體落實,需要每一次改革重新編制新的審批資料清單。因此,每個專網(wǎng)內(nèi)部都需要信息的大量更新,而更新的相同信息卻需要由不同部門的審批人員各自分別手動錄入。審批人員重復(fù)花費大量精力使自己部門的專網(wǎng)與新政策相銜接,大大增加了額外的工作負(fù)擔(dān)。

部門之間保持專網(wǎng)上的封閉,保守各自的秘密,是嚴(yán)密的科層制特征?？茖又仆ㄟ^“公務(wù)秘密”提高自身的權(quán)威,信息的開放共享所帶來的知識外溢效應(yīng),會導(dǎo)致掌握基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、核心信息的審批部門喪失原有的行政權(quán)力,因而在一般情況下,各個專網(wǎng)之間難以實現(xiàn)信息共享。因此,審批部門最保險的做法,就是以現(xiàn)有的制度偏好形塑技術(shù)選擇,而不是以電子政務(wù)帶動體制機制的變革。

更糟糕的是,電子政務(wù)的推進(jìn)還有可能產(chǎn)生相反的效果,使跨部門的信息整合變得越來越困難。信息技術(shù)并未消解科層體制的根本特征,相反,還增加了一個虛擬科層體系,這些專線、專網(wǎng)的技術(shù)體系構(gòu)成了比以往“信息孤島”更難跨越的“電子孤島”。而且,這些專線、專網(wǎng)的技術(shù)治理邏輯相對隱蔽,一旦形成,就會以各種形式不斷自我強化。[6]77因此,技術(shù)治理的實踐方案首先受制于現(xiàn)有治理體系的結(jié)構(gòu)特征。只有技術(shù)方案內(nèi)含的制度邏輯與現(xiàn)有治理體系相吻合,才有可能嵌入后者。在政府組織結(jié)構(gòu)不發(fā)生本質(zhì)性變革的情況下,現(xiàn)代信息技術(shù)與傳統(tǒng)治理方式的簡單嫁接很可能固化現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)和工作流程,進(jìn)而構(gòu)成對效率的更大障礙,跳入科層制為自己準(zhǔn)備的“鐵籠”之中。

三、審批組織的開放性與權(quán)力重構(gòu)

技術(shù)治理代表了現(xiàn)代國家建設(shè)的基本方向。然而,即便單就辦事效率而言,技術(shù)治理的成效也是有限的,只能提高例行公事的效率。真實的社會充滿了偶然和復(fù)雜性,并不是機械的運轉(zhuǎn)。工程審批尤其需要直面社會,而審批過程卻像齒輪一樣,相互嚙合卻缺少靈活性,并不給“個人決策留下空間”。[7] 122各審批部門按部就班,循規(guī)蹈矩,極易發(fā)生目標(biāo)置換,使作為手段的規(guī)則被迫成為審批部門的終極目標(biāo),“以服從規(guī)則代替對具體情況的思考,對具體社會問題的感受力和應(yīng)變力變得越加遲鈍”。[8] 126當(dāng)審批制度脫離了個性與自由,變成單純的工具和形式,技術(shù)理性就從“輕飄飄的斗篷變成了沉重的鐵籠”,偏離了優(yōu)化營商環(huán)境初始的法治目標(biāo)。

(一)培育公共社會

“過度的技術(shù)治理很可能成為公共性發(fā)育和生長的障礙”。[9] 133正視和培養(yǎng)公共社會,“鼓勵公眾以主體身份參與到國家治理當(dāng)中”,[10] 15是對抗過度技術(shù)治理的一種可能的途徑。我國很早就提出了服務(wù)型政府的理念,即“放”、“管”、“服”并重,相互協(xié)調(diào)。服務(wù)型政府絕不僅僅是服務(wù)態(tài)度得到改善的政府,服務(wù)的實質(zhì),實際上是把民主因素全面引入公共管理領(lǐng)域。當(dāng)代西方政府已經(jīng)經(jīng)歷了從官僚行政走向民主治理的管理范式的轉(zhuǎn)換,[11] 45-47只有民主的方式才能阻擋系統(tǒng)對生活世界的殖民式干預(yù),為生活世界的選擇留下空間。

1.落實行政公開。在高度技術(shù)化的工程審批領(lǐng)域,行政公開依然停留在行政機關(guān)自由裁量權(quán)范圍內(nèi)的公開辦事制度。對于工程報建而言,最需要公開的是審批要素,但審批要素屬于審批部門的核心秘密。由于審批要素并未公開,企業(yè)并不知曉報建材料的審核標(biāo)準(zhǔn),并不了解特定地段有何種不同的要求。甚至政策變更導(dǎo)致的所需材料和手續(xù)的改變,企業(yè)也常常無法及時了解。企業(yè)所能做的,只是被動的提交材料,等候?qū)徟慕Y(jié)果,無法提前進(jìn)行籌劃,無法對審批形成一個穩(wěn)定的預(yù)期,更談不上對審批部門的工作進(jìn)行監(jiān)督。

審批部門對廣大市民的公開也嚴(yán)重不足。施工現(xiàn)場張貼的簡單的告示,以及政府網(wǎng)站對施工總體設(shè)計的部分公開,不能滿足市場監(jiān)督的需求。相反,審批部門恰恰通過敷衍的“程式公開”滿足了規(guī)則意義上合法性的要求,幾乎斷絕了公眾贏得行政公開訴訟的可能性,以致公眾無法與行政機關(guān)平等對話、談判協(xié)商。

要求審批部門在行政公開、個人隱私保護(hù)、商業(yè)秘密保護(hù)和國家安全等相互沖突的要素中,做出明智而公正的選擇,絕對是一項“折磨神經(jīng)”的工作。[12] 134但必須意識到,信息的充分公開是未來民主的一個核心問題。[13] 316提高透明度不僅是公眾能夠真正參與決策的前提,具有內(nèi)在價值,還具有提升效率的工具價值。被準(zhǔn)確客觀的告知相關(guān)信息,企業(yè)和公眾才能具有穩(wěn)定、安逸和愉悅的心理狀態(tài),交易才能在誠信基礎(chǔ)上高效的進(jìn)行。信息公開實際上就是政府信息的資源化應(yīng)用,大大提升了政府優(yōu)惠信息的準(zhǔn)確性、可預(yù)測性和穩(wěn)定性,[14] 112相比僅僅出臺更多的優(yōu)惠政策而言,對企業(yè)和高端人才更有吸引力。

2.引導(dǎo)公眾參與。工程審批正在嘗試營造企業(yè)與市民參與的空間,只是,目前引導(dǎo)參與的做法更像一種對意見的收集和集中處理。企業(yè)的主要參與方式是填寫調(diào)查問卷,反饋在報建過程中政府存在的一些問題以及改進(jìn)的建議。但企業(yè)對報建的真實感受大多通過個別溝通間接地表達(dá)出來,不會體現(xiàn)在滿意度測評之中。市民參與主要通過撥打政府投訴熱線,反映城市建設(shè)不合法、不合理的諸多問題。接到投訴后,由處理投訴的部門反饋給相關(guān)的科室進(jìn)行處理,并且定期對市民進(jìn)行回訪。然而,市民所反映的問題大多更像是“發(fā)牢騷”,“難以對公共政策發(fā)表實質(zhì)性意見”,[15] 134市民的意見無法實際影響審批決策。

現(xiàn)有的參與機制未能與權(quán)力配置、資金安排相關(guān)聯(lián),因而,參與的效果有限,參與的熱情也不高,依然停留在單方面“獨白”的層面,遠(yuǎn)未實現(xiàn)富有效率的協(xié)商。在法律意義上,參與意味著對國家決定的策劃能夠發(fā)揮切實有效的影響,公眾享有參與對話的平等機會。從根本上講,公眾的實質(zhì)性參與需要政府生產(chǎn)出一定的公共性,需要政府公共資源配置模式的改革創(chuàng)新,這是程式化的調(diào)查問卷與投訴熱線無法解決的。

在技術(shù)治理路徑的視野下,行政透明度和公眾參與度的效果外顯度低,甚至有一定的不確定性,給人一種捉摸不定的感覺,難以用量化的手段加以衡量。然而,法治并不是追求完全無疑的確定性,并不需要提前固定審批領(lǐng)域的每一個程序。恰恰相反,“不確定性”是法律的內(nèi)在特性與結(jié)構(gòu)決定的,[16] 4-5生活世界的各個系統(tǒng)之間縱橫交錯在一起,一個運行良好的自治的法律系統(tǒng)必然表現(xiàn)為不確定性。不能說“一個東西若不能測定,就不存在?！盵17] 563通過提高行政透明度和公眾參與倒逼改革,本身就是優(yōu)化營商環(huán)境,亦即法治的要求。借助社會系統(tǒng)論重新梳理,可以跳出技術(shù)治理的一般視角,探索一種對公共空間保持開放(亦即保持不確定性)的治理思維。

(二)集中決策權(quán)力

政策都具有自身的屌詭,工程審批改革政策的屌詭是認(rèn)為,壓縮時限、優(yōu)化流程以及電子政務(wù)這些技術(shù)治理手段可以實現(xiàn)效率的提升,不這樣做便無法提升效率。站在觀察者做出政策這一觀察之外,進(jìn)行二階觀察,可以審視技術(shù)治理路徑的其他可能。社會系統(tǒng)論對治理的啟發(fā)在于,任何治理手段都會造成新的不確定性。關(guān)鍵在于,組織的決策者要有權(quán)力不斷的吸收這些不確定性,才能維持組織與社會其他系統(tǒng)的溝通以及組織內(nèi)部的穩(wěn)定。

當(dāng)觀察者做出決策的時候,其所依據(jù)的差別本身是一個屌詭,觀察者自己對此是觀察不到的,這樣一來,一邊是觀察者看不見的無知,另一邊是觀察根據(jù)無知的差異所做的決策,不確定性就這樣產(chǎn)生了。政治系統(tǒng)要有效而無例外的執(zhí)行具有集體拘束力的決策,但總是有可能以另一種方式做出具集體拘束力的決策,而且即便在做出決策后,都還可以加以改變。[18] 28不管組織與理性計劃怎樣努力,人們也不可能根據(jù)對行動后果的可靠預(yù)測來指導(dǎo)所有行動,仍有剩余的不確定性有待處理,也必須有一些角色,其任務(wù)就是妥善安排這些不確定因素,吸收不確定性。[19] 33

吸收決策(觀察)所產(chǎn)生的不確定性的辦法,依然是通過決策(觀察)。決策會引發(fā)下一個決策。在決策當(dāng)下,不確定性會以另一種屌詭的形式暫時轉(zhuǎn)化為確定性。這種確定性不是永久的,或許在下一刻就會成為系統(tǒng)的不確定性,需要繼續(xù)下一個決策或者觀察來處理被轉(zhuǎn)化的問題,以至無窮。不斷的決策扮演了至關(guān)重要的銜接的作用,因而不確定性不僅不含貶義,而且是系統(tǒng)運作的必需。審批組織要不斷通過決策來確保對決策的接受,通過不斷的決策,維持一種動態(tài)的穩(wěn)定。工程審批改革的三種技術(shù)治理手段本身都會進(jìn)一步的造成不確定性,而非杜絕不確定性。

1.審批時限。審批時限是審批組織自我設(shè)置的時間限制。在系統(tǒng)論中,時間不是價值中立的,關(guān)乎未來將以什么形式在當(dāng)下表現(xiàn)出來。[20] 140每一個當(dāng)下都會重新謀劃它的未來。當(dāng)下會想象未來,在向未來的發(fā)展中,通過選擇從可能性中產(chǎn)生出一個新的當(dāng)下,產(chǎn)生出新的未來視域。[19]p.17審批時限改變了決策的當(dāng)下對未來的想象以及可能的未來視域,使得決策的做出需要付出額外的精力,影響決策的質(zhì)量。在時間的壓力下,決策者更容易依賴于過去形成的固有經(jīng)驗,依賴于已經(jīng)知道的東西,依賴于已經(jīng)嘗試和檢驗過的東西,不利于改變和創(chuàng)新。

時間壓力還會改變?nèi)藗儧Q策的先后順序,改變?nèi)藗兒饬康氖挛锏妮p重緩急,有截止日期的工作會首先完成,而截止日期還很長或者沒有截止日期的工作則會被延遲。但截止日期的遠(yuǎn)近并不直接反映實際具體事項的輕重緩急,固化了的截止日期擾亂了審批人員正常的決策。在復(fù)雜的工程審批改革領(lǐng)域,事無巨細(xì)的設(shè)置固定的辦理時限反而會降低服務(wù)質(zhì)量。

系統(tǒng)需要對異于自己的環(huán)境制造出來的材料進(jìn)行辛苦的加工,[18] 409這個過程是持續(xù)不斷的,需要足夠的時間來完成事件與事件、決策與決策之間的銜接,以便使過去與未來足以照進(jìn)當(dāng)下,使得當(dāng)下不僅是過去理所應(yīng)當(dāng)?shù)暮蠊?也足以為將來的決策提供辯護(hù)。在時間充足的情況下,組織會選取那些有利于銜接的決策。一旦時間壓力過于緊迫,勢必會影響決策之間的銜接,也不利于審批機構(gòu)探索新的治理方法,革新治理結(jié)構(gòu)。因此,審批時限的壓縮應(yīng)當(dāng)考慮到應(yīng)對復(fù)雜環(huán)境所需的工作量。工程審批的工作量明顯遠(yuǎn)大于一般的個人審批業(yè)務(wù),應(yīng)當(dāng)予以特別考慮。

2.組織決策。流程再造似乎不可避免的遇到一個抉擇,即權(quán)力的分布選擇“垂直化”,還是“扁平化”？實際上,在系統(tǒng)論看來,這個差異本身就是決策者在做出決策時無法看到并據(jù)以做出決策的屌詭。無論是集中或者是分散,改革的壓力都在增長。[21] 64組織需要能夠吸收不確定性,持續(xù)再生產(chǎn)未來的不確定性,才能自我運作、自我維系。當(dāng)沒有人知道如何做出正確決定的時候,處于上層領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)當(dāng)有權(quán)力、有充分的自由裁量履行監(jiān)督責(zé)任,在不確定的事件中確定事實,并且將這種確定正當(dāng)化。處于上層的領(lǐng)導(dǎo)者必須握有權(quán)力,只有權(quán)力才使得對不確定性的吸收成為可能。在上者沒有實際的權(quán)力,就無法做出實際的領(lǐng)導(dǎo)決策。為此,組織必需垂直整合自己做決策的過程,[21] 341這與究竟是以集權(quán)還是分權(quán)的方式使用權(quán)力份額毫無關(guān)系。[21] 171重要的是,在層級結(jié)構(gòu)中,處于上層的領(lǐng)導(dǎo)者具有實際上吸收不確定性的地位和能力,也就是真正擁有管理的權(quán)力。

實際上,處于上層的領(lǐng)導(dǎo)者具有實際的權(quán)力,是政治系統(tǒng)運作本身的需求,政治組織也因此會對自我進(jìn)行改革。然而,任何一個改變都要求決策的投入,因此又再度用上已經(jīng)制造出問題的那種工具。擴大任務(wù)的政策很有可能導(dǎo)致更多的科層制,增加決策的負(fù)擔(dān),而且,即便是就此而設(shè)的節(jié)約政策,也會導(dǎo)致同樣的后果,因為,除了以額外的判準(zhǔn)與更趨嚴(yán)格的控制,更小心的審查開支之外,人們沒有別的方式進(jìn)行節(jié)約。[18] 349設(shè)置行政審批局的初衷就是跨過許多橫向職能交織不清的部門,建立一個能夠統(tǒng)籌的新的機構(gòu),但由于大部分行政審批局沒有實際上集中審批的決策權(quán)力,卻成為審批流程中的又一個層級,與其他審批組織權(quán)責(zé)不明,不得不將自己懸置起來,還增加了其他審批組織決策的難度。因此,流程再造需要極為謹(jǐn)慎,并且,不管是打算集權(quán)還是分權(quán)都需要賦予決策機構(gòu)足夠的實際權(quán)力。

3.信息技術(shù)。政治系統(tǒng)中使用的技術(shù)以及技術(shù)設(shè)備本身,不是政治系統(tǒng)的運作。電子政務(wù)是一種電子信息處理的方法,使得信息更加可控,并沒有實現(xiàn)政治系統(tǒng)的溝通作用。[21] 309審批組織以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)作為溝通的載體,電子數(shù)據(jù)的形式只是呈現(xiàn)了溝通的效果。電子信息處理可以作為溝通的工具,打開新的視角,提供快速工作的記憶。但如果說技術(shù)可以決定審批組織,可以驅(qū)動工作,使審批組織去集中化,甚至方便各職能部門和社會企業(yè)的參與,卻是不可能的。這就相當(dāng)于認(rèn)為,只要設(shè)定某種技術(shù)規(guī)則,審批組織就可以持續(xù)不斷的重復(fù)同樣的過程,無限的工作下去。技術(shù)雖然迫使人們放棄舊習(xí)慣,發(fā)展新習(xí)慣,但并不必須決定哪種政治系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)要放棄,哪種結(jié)構(gòu)要形成,[21] 300后者是政治系統(tǒng)本身運作的產(chǎn)物。

技術(shù)本身也極有可能形成一個技術(shù)系統(tǒng)。技術(shù)是因果因素的緊密耦合,缺少應(yīng)對問題的靈活性。因果關(guān)系常常是不確定的,明顯的固執(zhí)某種因果關(guān)系的決策會脫離系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和期待。例如,審批的網(wǎng)上辦理界面只具有有限的選項,選項與選項間的關(guān)系也遠(yuǎn)不是不言自明的。網(wǎng)上操作之前,人們往往需要口頭交流,除了就審批事項本身的溝通之外,還需要就如何在網(wǎng)上操作進(jìn)行交流,后者經(jīng)常需要求助于第三方,也就是技術(shù)后臺的工作人員,由技術(shù)人員協(xié)助處理審批問題。這不是說不應(yīng)使用技術(shù),人們當(dāng)然可以決定支持技術(shù)。但必須與之配套的是,不斷的尋找技術(shù)產(chǎn)生的問題,包括技術(shù)本身的問題以及技術(shù)所嵌入的溝通本身可能產(chǎn)生的問題,而不是對技術(shù)本身抱以過多的期待。

綜上，為了避免不確定性,工程審批改革中的技術(shù)治理路徑過度追求高效辦公,卻不可避免地產(chǎn)生了新的不確定性。在系統(tǒng)論看來,不確定性是十分正常的,技術(shù)治理之所以會形成“鐵籠”,就是無視或者敵視這些新產(chǎn)生的不確定性,一味地追求自我設(shè)定的固化的目標(biāo),以致于與實際效果相脫節(jié)。技術(shù)治理路徑一旦走向極端,就會打散審批組織的決策權(quán)力,并且固化這種分散狀態(tài),使得改革表面上完成了上級機構(gòu)交代的各項政策任務(wù),卻與現(xiàn)實生活漸行漸遠(yuǎn)。

可能的應(yīng)對技術(shù)治理困境的方式,是對各方面的不確定性——公共社會的不確定性、法律的不確定性、經(jīng)濟的不確定性、組織內(nèi)部的不確定性以及技術(shù)的不確定性——保持開放。同時,隨時準(zhǔn)備處理這些不確定性,也就是說,能夠有權(quán)力吸收與處理這些不確定性。歸根結(jié)底,工程審批改革需要整合審批部門內(nèi)部的決策權(quán)力。因此,并不是說,辦理時限越短、審批機構(gòu)的設(shè)置越分散或越集中、電子政務(wù)的水平越高,就越是“好”的。壓縮審批時限、推動機構(gòu)扁平化或集中化分布、實現(xiàn)合并審批以及推廣電子政務(wù),前提都是決策權(quán)力的高效整合。只有決策權(quán)力本身的高效暢通,才能提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。

注釋：

(1)2017年在我國“辦理施工許可證”需要247.1個工作日,2018年縮減到155.1個工作日,在該項目的綜合排名從172位躍升至121位。然而,2017年,在我國“開辦企業(yè)”只需要22.9個工作日(第93位),“獲得電力”只需要143.2個工作日(第98位)；2018年,在我國“開辦企業(yè)”的時間更縮短到8.6個工作日(第28位),“獲得電力”也只需要34個工作日(第14位)參見世界銀行2018年與2019年的《營商環(huán)境報告》https://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/English/DB2018-Full-Report.pdfhttps://www.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/AnnualReports/English/DB2019-report_web-version.pdf需要注意的是,由于《報告》中針對中國大陸調(diào)查的數(shù)據(jù)只限于北京和上海,所以，《報告》中的效率不是我國大陸政務(wù)管理的平均水平,而是最高水平。