肇慶：走出地方特色立法之路

肇 常

“有特色”是地方立法的價(jià)值所在、活力所在，也是衡量地方立法質(zhì)量的重要標(biāo)準(zhǔn)。自2015年獲得地方立法權(quán)以來，肇慶市人大常委會(huì)結(jié)合地方實(shí)際，找準(zhǔn)立法“小切口”，按照“針對問題立法，立法解決問題”的立法工作思路，積極探索開展具有肇慶特色的地方立法之路。

堅(jiān)持問題導(dǎo)向 找準(zhǔn)立法最佳切口

各地政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、風(fēng)俗、民情等對立法的不同需求，是開展地方立法工作的首要前提，也是檢驗(yàn)地方立法是否有特色的重要基礎(chǔ)。市人大常委會(huì)立足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源稟賦、歷史文化等地方實(shí)際和管理需求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，聚焦法律關(guān)系相對單一的事項(xiàng)，精選反映本地特色的立法項(xiàng)目。

肇慶是國家歷史文化名城，嶺南文化的主要發(fā)祥地，有著端硯石、宋城墻等豐富的歷史文化資源，還擁有七星巖、鼎湖山等眾多風(fēng)景優(yōu)美的自然景觀，這些都是肇慶寶貴的資源和財(cái)富，亟需通過立法加強(qiáng)保護(hù)和利用。市人大常委會(huì)按照省人大常委會(huì)李玉妹主任提出的“重點(diǎn)從一座城、一座山、一條河、一個(gè)湖、一個(gè)文明古跡的建設(shè)、治理和保護(hù)進(jìn)行立法”的要求，堅(jiān)持“小切口”精準(zhǔn)選題，緊緊圍繞肇慶特有的資源、文化、景觀開展立法工作，確定了“為一座城（宋城墻）、一塊石（端硯石）、一個(gè)景（七星巖景區(qū)）”立法的布局。為了與南京、開封等13個(gè)城市聯(lián)合申請世界文化遺產(chǎn)，讓肇慶古城墻達(dá)到“三有”標(biāo)準(zhǔn)，提升對城墻的保護(hù)力度，依法活化利用和宣傳城墻千年宋文化，制定了《肇慶古城墻保護(hù)條例》。為了保護(hù)四大名硯之首的端硯，防止盜采濫挖，切實(shí)加強(qiáng)有關(guān)資源規(guī)劃保護(hù)，實(shí)行限量有計(jì)劃開采，制定了《肇慶市端硯石資源保護(hù)條例》。為了加強(qiáng)七星巖景區(qū)保護(hù)管理工作，將兼具“陽朔之山、西湖之水”的優(yōu)美星湖保護(hù)得更好，制定了《肇慶市星湖風(fēng)景名勝區(qū)七星巖景區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》。

堅(jiān)持以人民為中心 踐行全過程民主立法

習(xí)近平總書記指出，“民主立法的核心是為了人民，依靠人民?！?019年11月，習(xí)近平總書記在上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察時(shí)，提出了“人民民主是一種全過程的民主”的重要論述。市人大常委會(huì)堅(jiān)持以人民為中心，把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護(hù)人民權(quán)益、增進(jìn)人民福祉落實(shí)到立法工作的全過程和各方面，拓展公眾參與立法渠道，廣泛聽取各方立法意見，充分反映人民立法的共同意愿，努力做到人民有所呼、立法有所應(yīng)。

堅(jiān)持“依靠人民”的立法工作方法。市人大常委會(huì)積極拓寬公眾參與立法途徑，通過報(bào)紙、網(wǎng)站等媒體廣泛征求法規(guī)草案的意見建議，并采取召開座談會(huì)、論證會(huì)等形式，充分聽取廣大市民和社會(huì)各方的意見建議。同時(shí)，充分發(fā)揮市基層立法聯(lián)系點(diǎn)接地氣、察民情、聚民智的“直通車”作用，通過委托開展立法調(diào)研、論證等活動(dòng)，直接了解一線情況、聽取基層意見，打通立法民意征集的“最后一公里”?！墩貞c市農(nóng)村人居環(huán)境治理?xiàng)l例》是市人大常委會(huì)今年度的立法項(xiàng)目，為找準(zhǔn)立法要解決的問題，常委會(huì)委托8個(gè)縣（市、區(qū)）的基層立法聯(lián)系點(diǎn)在所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）和村委開展專題立法調(diào)研，收集本地農(nóng)村人居環(huán)境整治工作中的有關(guān)情況，聽取完善法規(guī)的意見建議，確保立法更好地集中民意、匯聚民智、凝聚共識(shí)。

堅(jiān)持“人民至上”的立法工作理念。市人大常委會(huì)將人民群眾對立法的期待作為工作的根本出發(fā)點(diǎn)，創(chuàng)新公眾參與立法方式。在制定《肇慶市文明行為促進(jìn)條例》的過程中，創(chuàng)新性通過線上、線下問卷調(diào)查的方式向全市市民收集認(rèn)為最值得提倡的五種文明行為和最需要禁止的五種不文明行為，并在條例中予以充分體現(xiàn)，切實(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，提高法規(guī)的針對性。

《肇慶市星湖風(fēng)景名勝區(qū)七星巖景區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》表決前評估會(huì)現(xiàn)場

堅(jiān)持“為了人民”的立法工作標(biāo)準(zhǔn)。在制定《肇慶市端硯石資源保護(hù)條例》過程中，了解到端硯石資源所在地村民有偷采端硯石的行為，甚至以此謀生，如果只是一律禁止開采、封山，部分村民生活出路受到影響。為了達(dá)到禁止偷采、同時(shí)保障當(dāng)?shù)厝罕娚畹哪康模腥舜蟪Ｎ瘯?huì)在條例中作出了群防群治和當(dāng)?shù)卣ㄟ^適當(dāng)渠道對于生產(chǎn)生活受到影響的村（居）民給予扶持的規(guī)定，這讓法規(guī)有了“溫度”，充分彰顯了立法為了人民的共建共治共享社會(huì)治理理念?！墩貞c市城市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》通過建立生態(tài)補(bǔ)償制度，規(guī)定“生活垃圾輸出區(qū)域應(yīng)當(dāng)按照生活垃圾跨區(qū)域處理量繳納生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)，并用于生活垃圾集中處理設(shè)施周邊環(huán)境改善、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等”，著力破解生活垃圾設(shè)施建設(shè)容易產(chǎn)生的“鄰避效應(yīng)”，從制度上切實(shí)保障群眾的合法權(quán)益。同時(shí)，建立生活垃圾分類管理社會(huì)監(jiān)督員制度，通過邀請居民代表等進(jìn)入垃圾收集點(diǎn)、轉(zhuǎn)運(yùn)站和處理設(shè)施現(xiàn)場，對生活垃圾的處理等實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，切實(shí)保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。提供了制度支撐，有效提升了揚(yáng)塵監(jiān)管實(shí)效?！墩貞c市星湖風(fēng)景名勝區(qū)七星巖景區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》將政府在星湖水質(zhì)保護(hù)工作中形成的有效管理制度，總結(jié)上升為法律規(guī)范，規(guī)定了景區(qū)內(nèi)湖泊實(shí)行湖長制管理，建立水質(zhì)監(jiān)測制度，同時(shí)規(guī)定編制水質(zhì)綜合整治方案，采取完善管網(wǎng)設(shè)施、清淤、引水補(bǔ)水、生態(tài)修復(fù)等措施，實(shí)現(xiàn)持續(xù)改進(jìn)湖泊水質(zhì)?！墩貞c市城市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》針對年花年桔在節(jié)后大量堆積，造成資源浪費(fèi)的問題，將本地近幾年對年花年桔定時(shí)定點(diǎn)回收的有效經(jīng)驗(yàn)做法上升為法規(guī)條文，形成長效機(jī)制，確保執(zhí)行效果。

堅(jiān)持務(wù)實(shí)創(chuàng)新 打造特色法律制度

堅(jiān)持有效管用 抓好法規(guī)貫徹實(shí)施

市人大常委會(huì)著眼于提高立法質(zhì)量，在細(xì)化、深化、補(bǔ)充上位法上下功夫，將本地實(shí)踐中行之有效或者獨(dú)創(chuàng)的經(jīng)驗(yàn)做法上升為法律制度，同時(shí)對重要制度、關(guān)鍵條款進(jìn)行深入研究，做到能具體的就盡量具體，能明確的就盡量明確，注重設(shè)計(jì)彰顯肇慶特色的法律制度條款。在《肇慶市揚(yáng)塵污染防治條例》立法過程中，針對本地城區(qū)工地?fù)P塵污染嚴(yán)重的問題，創(chuàng)設(shè)性地建立了揚(yáng)塵污染防治重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)污染工地名錄制度，為工地?fù)P塵防治工作實(shí)施精準(zhǔn)管理

市人大常委會(huì)堅(jiān)持一手抓立法、一手抓實(shí)施，不僅要求立一件、成一件，還要做到行一件，把法規(guī)建立起來的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。一是做好法規(guī)學(xué)習(xí)和宣傳。通過召開新聞發(fā)布會(huì)、宣講會(huì)等方式，充分利用《肇慶人大視野》電視欄目等各種新聞媒體，加強(qiáng)對出臺(tái)法規(guī)的宣傳、解讀，使法規(guī)為大眾所了解、熟知。同時(shí)，組織行政主管部門開展法規(guī)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，使行政執(zhí)法人員準(zhǔn)確把握法規(guī)精神實(shí)質(zhì)和具體內(nèi)容，推動(dòng)法規(guī)有效貫徹實(shí)施。二是加強(qiáng)法規(guī)實(shí)施情況檢查。先后組織開展了《肇慶市城區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《肇慶古城墻保護(hù)條例》等法規(guī)的的執(zhí)法檢查，深入了解和掌握法規(guī)實(shí)施的真實(shí)情況，推動(dòng)法規(guī)的各項(xiàng)制度和要求真正落到實(shí)處，保證立法目的的實(shí)現(xiàn)。三是推進(jìn)立法后評估常態(tài)化。為檢驗(yàn)法規(guī)實(shí)際效果，不斷改進(jìn)完善法規(guī)制度設(shè)計(jì)，先后對《肇慶市城區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《肇慶古城墻保護(hù)條例》等出臺(tái)時(shí)間滿兩年的法規(guī)開展立法后評估。通過設(shè)計(jì)量化評估指標(biāo)體系、發(fā)放調(diào)查問卷、座談聽取意見、組織專家評審等方式，對條例貫徹執(zhí)行情況、實(shí)施中存在的問題等開展全面調(diào)查評估，提出完善意見建議，確保法規(guī)更好地得到遵守和執(zhí)行。

通過抓好一部部法規(guī)的貫徹實(shí)施，有效促進(jìn)了本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。如作為肇慶市首部實(shí)體性法規(guī)，《肇慶市城區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》從法律層面上解決了執(zhí)法單位多年反映的執(zhí)法依據(jù)不足的問題。實(shí)施4年多來，肇慶城區(qū)各有關(guān)部門各司其職，嚴(yán)格執(zhí)行條例，通過落實(shí)責(zé)任區(qū)制度、建立健全配套制度、開展專項(xiàng)整治行動(dòng)等，有效地優(yōu)化了城市秩序，美化了城市環(huán)境，提升了城市品位?！墩貞c市端硯石資源保護(hù)條例》的出臺(tái)，結(jié)束了端硯石資源無序開采的歷史，厘清端硯石資源保護(hù)工作中各級政府、職能部門的職責(zé)定位，提升了從業(yè)人員保護(hù)端硯石資源的意識(shí)，形成政府主導(dǎo)、部門履責(zé)、行業(yè)組織配合的多元管理體制，對擦亮“中國硯都”品牌起到有效促進(jìn)作用。《肇慶市揚(yáng)塵污染防治條例》頒布實(shí)施僅半年時(shí)間，肇慶市城區(qū)空氣質(zhì)量綜合指數(shù)比上半年同期大幅下降了15.9%，與揚(yáng)塵相關(guān)的污染物濃度指標(biāo)顯著改善，改善幅度并列全國第2，全市“一級優(yōu)”天數(shù)比上年同期大增36天。

下一步，肇慶市人大常委會(huì)將繼續(xù)立足“小切口”開展立法，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，突出地方特色，努力提高立法質(zhì)量和效率，確保制定的法規(guī)“立得住、行得通、真管用”，實(shí)現(xiàn)“小切口”高質(zhì)量的地方立法?！?/p>