中山：“小切口”立法回應(yīng)民生“大關(guān)切”

鐘 常

2015年5月中山市獲得地方立法權(quán)以來，市人大常委會(huì)堅(jiān)持立足本地實(shí)際，著力聚焦城市建設(shè)管理的痛點(diǎn)堵點(diǎn)，切實(shí)破解社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)，生動(dòng)演繹了一個(gè)個(gè)立法“小切口”回應(yīng)民生“大關(guān)切”的地方立法故事，為中山加快高質(zhì)量崛起提供了有力的法治保障。

破解水環(huán)境治理之困

中山市是著名的嶺南水鄉(xiāng)，城市數(shù)十年高速發(fā)展帶來的河涌污染等問題卻飽受人民群眾詬病。獲得地方立法權(quán)之后，為了確定首部法規(guī)項(xiàng)目，市人大常委會(huì)圍繞地方立法權(quán)限發(fā)放了5 000份調(diào)查問卷，公眾反饋排在前5位的選題有4個(gè)與水環(huán)境保護(hù)直接相關(guān)。根據(jù)習(xí)近平總書記要求廣東切實(shí)抓好水環(huán)境污染治理的重要批示和社會(huì)主流民意，市人大常委會(huì)確定《中山市水環(huán)境保護(hù)條例》為中山第一部地方性法規(guī)項(xiàng)目，并緊扣市委市政府推進(jìn)水環(huán)境污染治理的重點(diǎn)難點(diǎn)，從“小切口”立法的角度確立了水環(huán)境保護(hù)聯(lián)席會(huì)議工作制度、河（段）長制度、排污口分項(xiàng)管理制度、黑臭水體排查公布制度等主要制度規(guī)范。為了強(qiáng)化剛性執(zhí)法，市人大常委會(huì)連續(xù)多年把推進(jìn)黑臭水體整治列入監(jiān)督重點(diǎn)，打出了強(qiáng)有力的監(jiān)督組合拳，尤其是開展專題詢問并落實(shí)問責(zé)機(jī)制，重組了市水務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)班子和工作團(tuán)隊(duì)，推動(dòng)政府走出了“九龍治水、各自為政”的困局。目前，中山已完成21座生活污水處理廠提標(biāo)改造，新建污水管網(wǎng)747公里，15處城市黑臭水體消除了黑臭，全部入海河流消除了劣Ⅴ類水體。

《中山市停車場(chǎng)條例》頒布實(shí)施新聞發(fā)布會(huì)現(xiàn)場(chǎng)

保障市民用水用電安全

由于舊城改造滯后和供水企業(yè)責(zé)任不清等原因，中山很多老舊小區(qū)的二次供水設(shè)施嚴(yán)重老化，管網(wǎng)漏損率居高不下，個(gè)別小區(qū)水損最高時(shí)達(dá)到50%以上。為了破解人民群眾普遍關(guān)切的民生問題，市人大常委會(huì)制定了《中山市供水用水條例》，對(duì)供水用水管理制度、公共供水制度、供水水質(zhì)保障等主要方面進(jìn)行了規(guī)定，明確將二次供水設(shè)施納入公共供水設(shè)施范圍管理，明確供水企業(yè)應(yīng)當(dāng)抄表到戶，向最終用戶收取有關(guān)費(fèi)用，不得將家庭用戶水表前的損耗轉(zhuǎn)嫁給用戶。配合條例的實(shí)施，中山公用水務(wù)近年持續(xù)推進(jìn)全市老舊小區(qū)二次供水設(shè)施改造，今年預(yù)計(jì)將改造管網(wǎng)長度115公里，惠及約1萬戶市民用上“放心水”。

電力設(shè)施安全事關(guān)百姓民生和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為了確保居民用電安全，《中山市電力設(shè)施保護(hù)條例》明確了政府及相關(guān)部門主要職責(zé)、電力架空線路電纜改造，以及小區(qū)電力設(shè)施的管理維護(hù)責(zé)任主體、電力線路相互妨礙處理等制度，尤其是明確了110千伏及以下架空電力線路進(jìn)行地下電纜改造的申請(qǐng)主體、行政審批程序和費(fèi)用承擔(dān)等具體措施。受益于這部“小切口”地方法規(guī)的出臺(tái)，目前全市住宅小區(qū)電力設(shè)施已基本全部移交電力企業(yè)管理維護(hù)，年度平均停電時(shí)間低于一小時(shí)，達(dá)到了世界一流供電可靠性水平。中山中心城區(qū)范圍內(nèi)計(jì)劃改造110千伏及以上架空電力線路約106公里，預(yù)計(jì)改造后將釋放土地資源約5 000畝，為中心組團(tuán)和岐江總部區(qū)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展提供有力支撐，取得良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

擦亮城市文明建設(shè)名片

中山是全國首批文明城市，早期的創(chuàng)文經(jīng)驗(yàn)在全國具有重要的標(biāo)本意義。為了鞏固一系列創(chuàng)建成果，進(jìn)一步增強(qiáng)這座城市的凝聚力和影響力，市人大常委會(huì)圍繞城市文明建設(shè)存在的主要問題和薄弱環(huán)節(jié)，先后制定了《中山市停車場(chǎng)條例》和《中山市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，并正在加快制定《中山市慈善萬人行促進(jìn)條例》和《中山市文明行為促進(jìn)條例》。

針對(duì)停車位供需關(guān)系緊張、缺乏統(tǒng)一有效的停車引導(dǎo)信息系統(tǒng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不明確、老舊開放式小區(qū)停車配套不足等問題，《中山市停車場(chǎng)條例》明確了政府及相關(guān)部門的職責(zé)，城區(qū)開放式小區(qū)停車泊位的設(shè)置條件與程序，以及道路臨時(shí)泊位的劃設(shè)、使用和管理，確立了業(yè)主優(yōu)先原則，規(guī)定制定住宅小區(qū)停車服務(wù)收費(fèi)議價(jià)規(guī)則。近幾年來，市政府及其相關(guān)部門認(rèn)真執(zhí)行停車場(chǎng)條例，積極投入財(cái)政資金進(jìn)行公共停車場(chǎng)建設(shè)。目前，納入市財(cái)政投資的公共停車場(chǎng)項(xiàng)目已啟動(dòng)4個(gè)，預(yù)計(jì)新增停車位3 262個(gè)，將很大程度緩解這些大型公共場(chǎng)所的停車難問題。

針對(duì)城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作，《中山市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》明確了政府及其相關(guān)部門的職能分工，建立了責(zé)任區(qū)制度，明確責(zé)任區(qū)范圍、責(zé)任人確定原則以及責(zé)任人責(zé)任，對(duì)亂張貼、亂擺賣等城市頑疾實(shí)行分類治理。為增強(qiáng)可操作性，條例在原有的“門前三包”制度基礎(chǔ)上，設(shè)定了市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度。條例正式實(shí)施不到1個(gè)月，市城管部門就依法開出了兩張罰單，并通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體進(jìn)行了曝光，有效的執(zhí)法大大提高了市民愛護(hù)市容和環(huán)境衛(wèi)生的公共意識(shí)。隨著細(xì)化的鎮(zhèn)街及基層自治組織職責(zé)的進(jìn)一步落實(shí)，城市市容衛(wèi)生管理的系統(tǒng)化、網(wǎng)格化、精細(xì)化格局逐步形成。

“小切口”地方法規(guī)的適時(shí)出臺(tái)，較好地解決了城市創(chuàng)文工作存在的上位法不夠細(xì)化、城市文明建設(shè)管理難以到位的一系列問題，為形成依法治理和全民共治的城市管理格局奠定了良好基礎(chǔ)。在全市上下的共同努力下，2020年中山第六次蟬聯(lián)“全國文明城市”稱號(hào)。

“小切口”立法的啟示

中山市5年多地方立法工作的實(shí)踐證明，要讓“小切口”立法“切得準(zhǔn)”、效果好，切實(shí)發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用，在法治軌道上推進(jìn)社會(huì)治理能力和治理體系現(xiàn)代化，市人大常委會(huì)要始終做到四個(gè)“緊貼”。

第一，緊貼中心工作和發(fā)展大局。要始終堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，確?！靶∏锌凇绷⒎ㄑ刂_的政治方向前進(jìn)。要嚴(yán)格執(zhí)行黨對(duì)立法工作領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)工作制度，確保一切重要立法活動(dòng)都在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，確保立法工作能緊扣黨中央的決策部署和市委的要求，始終服從和服務(wù)于黨的中心工作和改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

第二，緊貼城市建設(shè)管理迫切需要。要用好有限的立法資源，抓住城市建設(shè)管理中亟需通過地方立法解決的突出問題。中山市城市管理方面立法主要針對(duì)供水用水、供電、停車、市容環(huán)境衛(wèi)生等城市管理難題，有效解決了小區(qū)居民二次供水設(shè)施改造、維護(hù)和安全等問題，推動(dòng)了小區(qū)電力設(shè)施的集中統(tǒng)一維護(hù)、管養(yǎng)問題的解決，規(guī)范了停車場(chǎng)建設(shè)規(guī)劃、管理及老舊小區(qū)停車位改造等，明確了店外經(jīng)營、私搭亂建、擅自往交通工具投放宣傳品、共享單車亂停亂放、“牛皮癬”等城市日常管理和執(zhí)法中突出問題的相應(yīng)規(guī)范和法律責(zé)任。

第三，緊貼百姓民生關(guān)切。要始終堅(jiān)持開門立法，拓寬公民有序參與地方立法的途徑，確保立法充分反映民意，精準(zhǔn)聚焦人民群眾所需所急所盼。在立項(xiàng)、起草、審議等環(huán)節(jié)，除了發(fā)函征求政府及其相關(guān)部門的意見外，還要通過多種途徑廣泛征求社會(huì)各方的意見和建議，拓寬征求意見渠道。例如，在審議修改《中山市未成年人托管服務(wù)條例》期間，首次采用網(wǎng)絡(luò)聽證會(huì)的方式征求意見，線上聽證有近2萬人次參與，總投票數(shù)23 257票，留言近700條，并邀請(qǐng)部分聽證代表參與現(xiàn)場(chǎng)聽證，由網(wǎng)易中山、中山日?qǐng)?bào)、南方+等媒體進(jìn)行實(shí)時(shí)直播，總觀看人次超過30萬。

第四，緊貼推進(jìn)法治政府建設(shè)需求。法治政府建設(shè)最重要最基本的要求是依法行政。立法過程中，要注重厘清政府及其相關(guān)部門職責(zé)，確保各部門在法規(guī)執(zhí)行過程中能夠各司其職，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，避免出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。還要注重加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法部門的指導(dǎo)，強(qiáng)化執(zhí)法人員法治思維和依法行政能力。針對(duì)執(zhí)法部門在貫徹落實(shí)地方性法規(guī)過程中遇到的問題，市人大常委會(huì)組織召開協(xié)調(diào)會(huì)，積極予以協(xié)助。如就《中山市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》在執(zhí)法過程中遇到的問題，與市城管執(zhí)法局和坦洲鎮(zhèn)、民眾鎮(zhèn)、石岐區(qū)等5個(gè)城管執(zhí)法分局召開座談會(huì)，認(rèn)真解答大家在會(huì)上提出的問題，加強(qiáng)執(zhí)法人員對(duì)法規(guī)的認(rèn)識(shí)和理解，讓條例在城管部門執(zhí)法中得到更充分的運(yùn)用；針對(duì)市水務(wù)局就《中山市供水用水條例》推進(jìn)住宅小區(qū)二次供水設(shè)施改造面臨的問題，多次召開協(xié)調(diào)會(huì)，指導(dǎo)市水務(wù)局抓緊修改實(shí)施細(xì)則，并協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，大力推動(dòng)條例進(jìn)一步貫徹落實(shí)，確保改造工作按計(jì)劃順利實(shí)施，切實(shí)提升居民二次供水水質(zhì)安全?！?/p>