新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育治理體系的結(jié)構(gòu)與關(guān)鍵制度

謝浩 許玲 李煒

【摘要】

新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育改革面臨新挑戰(zhàn)，需要構(gòu)建新的治理結(jié)構(gòu)、搭建新的制度環(huán)境以提供支撐。本研究基于新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育雙輪驅(qū)動的新定位，依據(jù)教育治理現(xiàn)代化的基本方向、互聯(lián)網(wǎng)時代教育的基本規(guī)律、服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的根本目標，嘗試構(gòu)建了新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育治理的基本結(jié)構(gòu)，即政府主導(dǎo)、學(xué)校自治以及行業(yè)企業(yè)和社會第三方等多元主體參與的治理結(jié)構(gòu)，并進一步明晰了治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的三項主要任務(wù)。根據(jù)“結(jié)構(gòu)+制度”作為完善治理體系的建設(shè)內(nèi)容，提出新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育治理所需的關(guān)鍵性制度，即質(zhì)量保證制度、資歷框架制度、學(xué)習(xí)成果認證制度和學(xué)分銀行制度。文章期望提升新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育的治理能力，為“十四五”時期高校網(wǎng)絡(luò)教育高質(zhì)量發(fā)展提供參考。

【關(guān)鍵詞】 ?高校網(wǎng)絡(luò)教育;治理體系;治理結(jié)構(gòu);互聯(lián)網(wǎng)+教育;高等繼續(xù)教育;高校人才培養(yǎng)模式;質(zhì)量保證

制度;終身學(xué)習(xí)制度

【中圖分類號】 ? G420 ? ? ? ? 【文獻標識碼】 ?A ? ? ? 【文章編號】 ?1009-458x（2021）11-0022-08

我國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展“十四五”規(guī)劃提出要“發(fā)揮在線教育優(yōu)勢，完善終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會。推進高水平大學(xué)開放教育資源，完善注冊學(xué)習(xí)和彈性學(xué)習(xí)制度，暢通不同類型學(xué)習(xí)成果的互認和轉(zhuǎn)換渠道”。高校網(wǎng)絡(luò)教育由于其以在線教育為主要教學(xué)方式，以及主要面向社會提供繼續(xù)教育服務(wù)的任務(wù)，必將承擔(dān)起完善終身學(xué)習(xí)體系和開放大學(xué)教育資源的重要時代使命。這也為新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育的改革與創(chuàng)新提出了新要求和新挑戰(zhàn)。

本研究通過對網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展中的主要矛盾進行分析，提出新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育“兩個服務(wù)”新定位的改革方向，以及“網(wǎng)絡(luò)教育人才培養(yǎng)新理念和新模式、網(wǎng)絡(luò)教育供給服務(wù)新模式、網(wǎng)絡(luò)教育新體制與新機制”三個創(chuàng)新著力點。其中“兩個服務(wù)”新定位是指：其一面向校外提供繼續(xù)教育服務(wù)，將網(wǎng)絡(luò)教育由六類學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)形式之一轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴苿樱悾└咝＠^續(xù)教育形式融合與體系重構(gòu)”的核心;其二面向校內(nèi)為人才培養(yǎng)模式改革提供服務(wù)，為校內(nèi)人才培養(yǎng)模式改革提供支撐和推動力（陳麗， 林世員， 趙宏， 等， 2021）。定位的轉(zhuǎn)化對國家高等繼續(xù)教育治理體系和高校內(nèi)部治理體系提出了新要求：一是順應(yīng)函授教育、業(yè)余教育、成人脫產(chǎn)班、網(wǎng)絡(luò)教育、開放教育、高等教育自學(xué)考試六類學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)形式逐步融合的趨勢（鄔越， 2020），政府的治理方式將發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變化;二是網(wǎng)絡(luò)教育在高校內(nèi)部定位的變化，在推動高校人才培養(yǎng)模式改革的同時，也將推動高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化（陳麗， 林世員， 趙宏等， 2021）。聯(lián)合國教科文組織未來教育委員會也認識到：“算法推薦、平臺帝國主義和當前數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的治理模式對將教育作為全球共同利益的持續(xù)存在提出了巨大挑戰(zhàn)……教育數(shù)字化和‘混合學(xué)校（‘hybrid school）都將作為未來教育重點關(guān)注的主題。”（International Commission on the Futures of Education， 2021）高校網(wǎng)絡(luò)教育天然所帶有的技術(shù)基因為未來教育的探索提供了寶貴的“實驗田”，高校網(wǎng)絡(luò)教育治理體系的改革也將為教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供方向性的指引。

一、傳統(tǒng)高校網(wǎng)絡(luò)教育治理的主要特征

治理理論起源于西方，近年來在中國學(xué)界得以進一步完善，已經(jīng)形成了“政府主導(dǎo)下的多元協(xié)同”這一基本范式（陳進華， 2019; 王浦劬， 等， 2019）。治理結(jié)構(gòu)研究的核心在于厘清治理主體、治理對象和治理方式。高校網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)是指以高校網(wǎng)絡(luò)教育為治理對象，各類治理主體間的關(guān)系以及各類主體對高校網(wǎng)絡(luò)教育所采用的治理方式。傳統(tǒng)的高校網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)是將高校網(wǎng)絡(luò)教育單獨一類學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)形式作為治理對象，主要呈現(xiàn)以下特征：

（一）政府治理側(cè)重以“收”為主

自1999年啟動現(xiàn)代遠程教育工程的高校網(wǎng)絡(luò)教育試點工作，教育部先后批準了68所高校開展網(wǎng)絡(luò)教育。經(jīng)過20多年發(fā)展，高校網(wǎng)絡(luò)教育成為我國最具活力和創(chuàng)新性的繼續(xù)教育辦學(xué)形式（林世員， 等， 2021）。期間共經(jīng)歷了快速發(fā)展、規(guī)范管理、政策調(diào)整三個階段，其中規(guī)范管理階段時間跨度最大（陳麗， 等， 2019）。根據(jù)課題組對41份現(xiàn)代遠程教育政策文本的分析，“有大量文件是限制性政策，大部分都是針對辦學(xué)中出現(xiàn)問題時發(fā)布”，其中“強制命令”“實施處罰”的強制型政策內(nèi)容單元達到172處，總體占比47.77%（趙宏， 等， 2021）。政府對于高校網(wǎng)絡(luò)教育的治理表現(xiàn)出以“收”為主的特征，如控制招生規(guī)模、限制招生對象、控制校外學(xué)習(xí)中心審批、嚴把出口關(guān)等。

之所以出現(xiàn)政府在高校網(wǎng)絡(luò)教育治理中采取以“收”為主的策略，主要是基于以下兩點原因：一是前期對于網(wǎng)絡(luò)教育基本規(guī)律的認識不足，依然采用傳統(tǒng)學(xué)校教育的辦學(xué)方式進行生搬硬套，勢必帶來一系列的連鎖反應(yīng);二是網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的二十年正處于我國高等教育的飛速發(fā)展階段，2002年高等教育毛入學(xué)率突破15%，進入大眾化階段，2020 年高等教育毛入學(xué)率達到54.4%，進入普及化階段（朱永新， 等， 2021），成人高等繼續(xù)教育學(xué)歷補償?shù)臍v史使命快速完結(jié)，導(dǎo)致辦學(xué)質(zhì)量的調(diào)整速度無法跟上公眾高等教育質(zhì)量觀的轉(zhuǎn)化速度，因此造成高校網(wǎng)絡(luò)教育認可度與其他學(xué)歷繼續(xù)教育形式相比偏低的現(xiàn)象（李爽， 等， 2021）。

（二）學(xué)校治理長期以“放”為主

高校對網(wǎng)絡(luò)教育治理呈現(xiàn)“放”的特征，不僅僅是指部分高校前期不斷“放大”網(wǎng)絡(luò)教育的招生規(guī)模，更重要的是指高校普遍對網(wǎng)絡(luò)教育不夠重視而采取相對“放任”的態(tài)度。將網(wǎng)絡(luò)教育定位為六類繼續(xù)教育辦學(xué)形式之一，高校內(nèi)部治理也必然是將其劃入相應(yīng)的繼續(xù)教育學(xué)院，作為學(xué)校社會服務(wù)機構(gòu)進行管理，與校內(nèi)人才培養(yǎng)體系相比較則采取了“放”的管理方式。長期以來高校以人才培養(yǎng)和科學(xué)研究為主要業(yè)務(wù)，對于成人繼續(xù)教育的重視程度相對較弱，也導(dǎo)致了對于網(wǎng)絡(luò)教育重視程度不高，因此在二十年發(fā)展過程中也出現(xiàn)了種種亂象，如：個別試點高校甚至把網(wǎng)絡(luò)教育看成創(chuàng)收的途徑，輕視辦學(xué)基本條件和資源建設(shè)投入，影響了人才培養(yǎng)質(zhì)量和網(wǎng)絡(luò)教育的社會形象;有些高校網(wǎng)絡(luò)學(xué)院辦學(xué)和校內(nèi)教育脫節(jié)的問題突出，重視社會辦學(xué)，忽視校內(nèi)服務(wù)，部分高校甚至未將現(xiàn)代遠程教育納入學(xué)校人才培養(yǎng)規(guī)劃和校內(nèi)教學(xué)質(zhì)量評價體系（陳麗， 等， 2019）。從某種意義上來說，高校內(nèi)部治理的“放”也是導(dǎo)致政府層面對網(wǎng)絡(luò)教育治理“收”的原因之一。

（三）行業(yè)、企業(yè)積極參與治理

政府在高校網(wǎng)絡(luò)教育治理中積極引導(dǎo)行業(yè)和社會參與，主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是建立全國高校現(xiàn)代遠程教育協(xié)作組，將之作為高校網(wǎng)絡(luò)教育的行業(yè)組織，借其組織各辦學(xué)主體開展交流、協(xié)作等活動的同時，也充分發(fā)揮了其參與政府決策的功能;二是積極探索公共服務(wù)平臺建設(shè)，為避免辦學(xué)主體的重復(fù)建設(shè)，依托廣播電視大學(xué)覆蓋全國城鄉(xiāng)的辦學(xué)體系，探索市場化運營的機制，以第三方服務(wù)的方式支持眾多高校網(wǎng)絡(luò)教育辦學(xué)機構(gòu)開展業(yè)務(wù)，創(chuàng)建了公共支持服務(wù)的新模式;三是校企合作機制的探索，試點高校在辦學(xué)過程中引進企業(yè)技術(shù)、資源和資金，在經(jīng)費多元投入模式的探索、技術(shù)平臺的開發(fā)、管理模式的創(chuàng)新、質(zhì)量保證機制的健全方面發(fā)揮了積極的作用。

二、新時代高校網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)

調(diào)整和制度建設(shè)的原則

（一）把握教育治理現(xiàn)代化的基本方向

高校網(wǎng)絡(luò)教育的治理是教育治理的一個具體領(lǐng)域，應(yīng)當遵循當前教育治理現(xiàn)代化的總體方向。同時網(wǎng)絡(luò)教育也是一種全新的辦學(xué)模式，應(yīng)當走在教育治理現(xiàn)代化的前列?！吨袊逃F(xiàn)代化2035》明確了教育治理現(xiàn)代化的四個要點，即提高教育法治化水平、提升政府管理服務(wù)水平、提高學(xué)校自主管理能力、推動社會參與教育治理常態(tài)化（中共中央、國務(wù)院，2019）。教育領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化有別于其他公共服務(wù)或市場領(lǐng)域，其中對于政府的要求不是簡單的“簡政放權(quán)”，更應(yīng)該是政府發(fā)揮核心主導(dǎo)作用，轉(zhuǎn)變政府職能，有所為、有所不為，發(fā)揮教育治理中的整合者和構(gòu)建者的作用（周洪宇， 2019），尤其是處理好政策與共識的關(guān)系，突出制度的主導(dǎo)性（郝德永， 2020）。相較于其他層次和類型的學(xué)校，高等學(xué)校的自主管理能力相對較高，高等學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)也更為復(fù)雜，因此在高校網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)變革中，高校內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)教育治理體系變革占據(jù)重要的地位，厘清政府與學(xué)校在網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)中的關(guān)系也是治理結(jié)構(gòu)變革的重要一環(huán)。在政府與學(xué)校兩個主體之外，企業(yè)、行業(yè)組織、學(xué)習(xí)者個體如何常態(tài)化地參與高校網(wǎng)絡(luò)教育治理也是重要的改革內(nèi)容。

（二）符合互聯(lián)網(wǎng)時代教育發(fā)展的基本規(guī)律

隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展，學(xué)習(xí)者的需求變得更加開放、靈活、彈性和個性化，互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能的發(fā)展也為互聯(lián)網(wǎng)時代教育的變革提供了技術(shù)支撐。網(wǎng)絡(luò)教育不僅僅是隨著技術(shù)發(fā)展誕生的一種新的教育形式，同時也代表著未來教育的發(fā)展趨勢，在形式變化的表象之下還孕育著互聯(lián)網(wǎng)時代知識觀、教育本體論等教育基本規(guī)律的深層次變革（陳麗， 逯行， 鄭勤華， 2019; 王志軍， 等， 2019）。其中，教育治理的變革與互聯(lián)網(wǎng)時代知識主體的多元化之間存在著復(fù)雜的關(guān)系，知識生產(chǎn)主體多元化和知識傳播主體多元化影響著教育治理多元主體的結(jié)構(gòu)以及教育治理對象的變化（謝浩， 等， 2020）。因此，高校網(wǎng)絡(luò)教育的治理變革既要探索符合互聯(lián)網(wǎng)時代教育規(guī)律的新型治理方式，也要充分考慮互聯(lián)網(wǎng)教育基本規(guī)律變化帶來的治理結(jié)構(gòu)變化。

（三）面向服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的根本目標

黨的十九屆四中全會將“服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)”作為教育體系現(xiàn)代化的建設(shè)目標，強調(diào)“發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)教育和人工智能優(yōu)勢，創(chuàng)新教育和學(xué)習(xí)方式，加快發(fā)展面向每個人、適合每個人、更加開放靈活的教育體系”。終身學(xué)習(xí)理念的核心在于打破了傳統(tǒng)學(xué)校教育體系下學(xué)習(xí)時間和空間的限制，正規(guī)、非正規(guī)、非正式學(xué)習(xí)也進一步拓展了學(xué)習(xí)的多樣性，因此構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系的重要任務(wù)之一就是要打破國民教育體系與繼續(xù)教育體系之間的壁壘，構(gòu)建全新的終身學(xué)習(xí)制度體系，以實現(xiàn)教育治理體系的創(chuàng)新（張偉遠， 等， 2021）。僅僅依賴傳統(tǒng)學(xué)校制度體系、以學(xué)習(xí)時間和學(xué)習(xí)地點來衡量學(xué)習(xí)資歷的方式已經(jīng)無法滿足終身學(xué)習(xí)發(fā)展的需要，引入成效為本理論，即以學(xué)習(xí)成果作為學(xué)習(xí)資歷認可的標準成為當前全球發(fā)展的趨勢。近年來關(guān)于學(xué)習(xí)成果對政策改革的影響、對教育和培訓(xùn)管理的影響、對教學(xué)法的影響的研究已經(jīng)進入實證研究和實踐探索階段（CEDEFOP， et.， 2019）。

三、“雙輪驅(qū)動”新定位下高校網(wǎng)絡(luò)

教育治理結(jié)構(gòu)

本研究所提出的高校網(wǎng)絡(luò)教育“雙輪驅(qū)動”新定位，其中的一輪是指延續(xù)高校網(wǎng)絡(luò)教育面向校外提供繼續(xù)教育服務(wù)，另一輪是指高校網(wǎng)絡(luò)教育需要承擔(dān)引導(dǎo)校內(nèi)人才培養(yǎng)模式改革的新任務(wù)（陳麗， 林世員， 趙宏， 等， 2021）。定位的變化代表治理對象發(fā)生了變化，相應(yīng)的高校網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)也需要進一步更新和調(diào)準。結(jié)合以上治理現(xiàn)代化方向、互聯(lián)網(wǎng)教育規(guī)律、服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)目標三大原則，治理結(jié)構(gòu)的調(diào)準應(yīng)包含以下三個方面：首先，明確政府治理主體的任務(wù)，遵循當前“放管服”的改革原則，理順繼續(xù)教育與高等教育融合發(fā)展的思路，搭建面向未來、更加開放靈活的教育制度環(huán)境，實現(xiàn)更加高效的監(jiān)管;其次，雙輪驅(qū)動的定位，難點在于高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改革，特別是如何實現(xiàn)校外、校內(nèi)教育的融合和相互促進，更加有效地實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源向社會的開放;最后，合理定位行業(yè)、企業(yè)以及第三方社會機構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)教育治理中的地位，完善多元治理結(jié)構(gòu)。本研究設(shè)計了一個新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)，如圖1所示。

（一）政府制定標準搭建制度環(huán)境

首先是完善的質(zhì)量保證制度。質(zhì)量是當前高等繼續(xù)教育質(zhì)量發(fā)展中的生命線，政府職能要從“事必躬親”的行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐再|(zhì)量監(jiān)管為主要任務(wù)，必須依賴完善的質(zhì)量保證制度和相應(yīng)的體制機制。另外，高校網(wǎng)絡(luò)教育一直承擔(dān)著繼續(xù)教育的重要任務(wù)，繼續(xù)教育體系的發(fā)展是當前終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，搭建終身學(xué)習(xí)制度環(huán)境是當前教育治理體系現(xiàn)代化的迫切任務(wù)，因此搭建新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育制度支撐環(huán)境需要在終身學(xué)習(xí)制度建設(shè)的大框架下來完成。結(jié)合國際和國內(nèi)經(jīng)驗，以資歷框架為標準、以學(xué)習(xí)成果認證為核心、以學(xué)分銀行為平臺的三位一體的終身學(xué)習(xí)制度體系是我國教育治理體系創(chuàng)新的重要方向（張偉遠， 等， 2021）。通過資歷框架制度建設(shè)，為各類學(xué)習(xí)成果認證以及網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量保證提供基礎(chǔ)性、通用性的標準;通過學(xué)習(xí)成果認證制度建設(shè)明確高校作為學(xué)習(xí)成果認證的主體，為高校開展學(xué)習(xí)成果認證工作提供激勵機制;通過學(xué)分銀行制度建設(shè)為搭建學(xué)分積累轉(zhuǎn)換的公共服務(wù)平臺提供政策依據(jù)。以此實現(xiàn)雙輪驅(qū)動下高校網(wǎng)絡(luò)教育的治理體系正常運轉(zhuǎn)，在高校網(wǎng)絡(luò)教育領(lǐng)域探索學(xué)校教育制度和終身學(xué)習(xí)制度的融合發(fā)展。

（二）調(diào)整高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

高校網(wǎng)絡(luò)教育長期所受詬病的原因之一是教育質(zhì)量與全日制教育質(zhì)量差距過大，究其根本原因在于高校內(nèi)部管理體系中繼續(xù)教育與全日制教育的脫節(jié)。為實現(xiàn)繼續(xù)教育與全日制教育質(zhì)量的“實質(zhì)等效”，須打破現(xiàn)有繼續(xù)教育部門獨立于學(xué)校教務(wù)體系之外的現(xiàn)狀，重新調(diào)整網(wǎng)絡(luò)教育的管理部門和管理職能，讓學(xué)校教務(wù)部門、信息化管理部門全面參與網(wǎng)絡(luò)教育管理過程，尤其是在網(wǎng)絡(luò)學(xué)歷教育的專業(yè)設(shè)置、課程設(shè)置、招生管理、教學(xué)實施等各項工作中，應(yīng)保持與全日制相當?shù)乃胶蜆藴剩瑢崿F(xiàn)一體化管理。在原有繼續(xù)教育管理部門基礎(chǔ)上，重構(gòu)終身學(xué)習(xí)管理部門，將其核心職能定位在兩個方面：一是面向在校學(xué)生（含網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)習(xí)者）、校友和社會成員開展各級各類學(xué)習(xí)成果認證，以及學(xué)分認定、積累和轉(zhuǎn)換;二是發(fā)揮學(xué)校優(yōu)勢學(xué)科專長，面向社會開展各類非學(xué)歷的終身學(xué)習(xí)服務(wù)（根據(jù)學(xué)習(xí)者需求也可以申請進行相關(guān)領(lǐng)域?qū)W歷教育學(xué)分認證），進一步向社會開放高校優(yōu)勢資源。

（三）推進校企合作與行業(yè)自治

高校網(wǎng)絡(luò)教育在過去二十多年的發(fā)展過程中，校企合作與行業(yè)自治取得了豐富的經(jīng)驗，接下來應(yīng)進一步發(fā)展并完善新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育多元參與的治理結(jié)構(gòu)。首先，應(yīng)進一步明確“全國高校現(xiàn)代遠程教育協(xié)作組”作為行業(yè)性組織的定位，隨著網(wǎng)絡(luò)教育規(guī)模的擴展吸納其他非試點高校、互聯(lián)網(wǎng)教育企業(yè)等機構(gòu)，搭建網(wǎng)絡(luò)教育實施機構(gòu)的交流平臺，行業(yè)力量積極參與國家政策的制定;其次，進一步完善公共服務(wù)平臺的建設(shè)，以政府購買、校企合作等方式構(gòu)建公共技術(shù)平臺、校外學(xué)習(xí)中心體系等;最后，依據(jù)國家制定的學(xué)分銀行制度搭建學(xué)分銀行公共技術(shù)平臺，構(gòu)建學(xué)分銀行體系。

（四）引入社會第三方參與質(zhì)量監(jiān)管

第三方治理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新工具（陳潭， 2017），由第三方機構(gòu)承擔(dān)部分政府委托業(yè)務(wù)是實現(xiàn)社會參與多元治理常態(tài)化的重要路徑。質(zhì)量保證一直是網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展過程中的重點關(guān)注問題，國內(nèi)部分網(wǎng)絡(luò)教育機構(gòu)已經(jīng)開展了內(nèi)部質(zhì)量保證體系的建設(shè)，教育部也建立了統(tǒng)考制度、年報年檢制度等外部質(zhì)量保證措施。但由于缺乏國家統(tǒng)一的質(zhì)量標準，系統(tǒng)性的質(zhì)量保證體系尚未建立。盡快建立資歷框架制度，頒布國家層面的通用標準，在此基礎(chǔ)上進一步開發(fā)網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量評估體系，由政府委托社會第三方機構(gòu)開展定期評估，并建立相關(guān)準入和退出機制，由全面質(zhì)量管理方式替代傳統(tǒng)的行政審批方式，以此發(fā)揮政府在高校網(wǎng)絡(luò)教育治理體系中的監(jiān)管作用。

四、新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育治理

結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要任務(wù)

新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育治理體系建設(shè)是一項長遠的系統(tǒng)性工程，需要在延續(xù)和改良過去已有制度的基礎(chǔ)上逐步探索新機制、新方法，循序漸進地完成，具體包含以下三項主要任務(wù)：

（一）校外：整合各類高等學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)形式

當前高等繼續(xù)教育面臨的緊迫問題在于各類學(xué)歷繼續(xù)教育辦學(xué)形式的融合。隨著高等教育普及化的實現(xiàn)，高等繼續(xù)教育已經(jīng)完成了學(xué)歷補償?shù)臍v史使命，多樣化的繼續(xù)教育方式存在的必要性已經(jīng)大大降低，線上線下相結(jié)合的教學(xué)方式成為主流，也淡化了各類繼續(xù)教育形式上的區(qū)分度。如果不考慮招生計劃的行政命令控制，函授教育、業(yè)余教育、成人脫產(chǎn)班、網(wǎng)絡(luò)教育、開放教育、高等教育自學(xué)考試整合六類繼續(xù)教育辦學(xué)形式的融合已經(jīng)成為當前的大勢所趨。借助互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)，對現(xiàn)存的多種學(xué)歷繼續(xù)教育形式進行改造，形成統(tǒng)一的“互聯(lián)網(wǎng)+繼續(xù)教育”模式，建立注冊入學(xué)制度，統(tǒng)一入口遴選方式和標準;實施彈性學(xué)分制度，教學(xué)實施線上線下結(jié)合;建立學(xué)習(xí)成果認證制度，統(tǒng)一出口門檻，真正建立“寬進嚴出”機制。

高校網(wǎng)絡(luò)教育試點工作已經(jīng)開展了二十多年，一直限定在少數(shù)高校開展，其間也有個別高校停止了網(wǎng)絡(luò)學(xué)歷教育的招生。這從某種意義上是出于“保護”網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量的考慮，但也從一定程度上限制了互聯(lián)網(wǎng)時代新教育教學(xué)方式的發(fā)展。在建立較為完善的外部質(zhì)量保證體系的基礎(chǔ)上應(yīng)加強網(wǎng)絡(luò)教育辦學(xué)質(zhì)量的監(jiān)管，建立相應(yīng)的辦學(xué)準入機制和退出機制，由試點工作轉(zhuǎn)入正式運行，鼓勵更多的機構(gòu)采用網(wǎng)絡(luò)教育的方式開辦高等繼續(xù)教育。

（二）校內(nèi)：服務(wù)高校人才培養(yǎng)模式改革

新冠肺炎疫情的出現(xiàn)加速了網(wǎng)絡(luò)教育融入高校教育教學(xué)的進程，關(guān)于“停課不停學(xué)”的各項調(diào)查研究也充分顯示了網(wǎng)絡(luò)教育對高校教育教學(xué)的變革具有重大意義。有學(xué)者提出“大規(guī)模在線教學(xué)實踐為傳統(tǒng)教學(xué)注入了新技術(shù)、新理念和新活力，為學(xué)校教育教學(xué)的時空觀、教學(xué)觀、知識觀和治理觀帶來了一場深刻的思想革新”（劉振天， 等， 2020）;“停課不停學(xué)”期間涌現(xiàn)了一批教學(xué)方法、教學(xué)組織形式、課程形態(tài)、教育服務(wù)模式和教育管理等層面的創(chuàng)新（陳麗， 任萍萍， 張文梅， 2021）;“調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，接近四分之三（74.4%）的學(xué)生期望在后疫情時代采用融合傳統(tǒng)面授和線上教學(xué)雙重優(yōu)勢的混合教學(xué)模式”（鮑威， 等， 2021）。因此，在進一步發(fā)展以網(wǎng)絡(luò)教育為主要形式的面向校外提供繼續(xù)教育服務(wù)的同時，探索在校內(nèi)教育教學(xué)過程中引入網(wǎng)絡(luò)教育，實現(xiàn)教學(xué)方法、教學(xué)管理乃至培養(yǎng)模式的變革與創(chuàng)新，是新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)改革第二項主要任務(wù)。該任務(wù)主要是面向校內(nèi)人才培養(yǎng)模式的升級換代，包括：升級網(wǎng)絡(luò)教育環(huán)境，完善服務(wù)支撐體系;推進網(wǎng)絡(luò)課程建設(shè)，構(gòu)建共建共享機制;推進教學(xué)結(jié)構(gòu)重組和流程再造，改革人才培養(yǎng)計劃，等等。為滿足人才培養(yǎng)模式的變革，必須建立相應(yīng)的高校內(nèi)部治理體系。比如：在領(lǐng)導(dǎo)層面建立網(wǎng)絡(luò)教育領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌學(xué)校各部門的資源，打破部門間的壁壘;充分發(fā)揮學(xué)科、院系的力量，探索互聯(lián)網(wǎng)時代不同專業(yè)人才培養(yǎng)方式的改革方案;調(diào)整教務(wù)部門職能，建立適應(yīng)線上線下相結(jié)合培養(yǎng)模式的教學(xué)管理制度;完善教師培訓(xùn)體系，建立教師激勵機制，等等。

（三）校內(nèi)校外貫通：服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)

著名的斯坦福開環(huán)大學(xué)計劃是面向服務(wù)學(xué)生終身學(xué)習(xí)的大學(xué)改革案例，將四年的校園教育拓展為六年乃至終身，從課堂正規(guī)學(xué)習(xí)拓展為教室及各類實踐場所獲取知識，從先學(xué)習(xí)再投入社會到邊學(xué)習(xí)邊參與社會實踐，單純的校友身份變?yōu)榻K身參與學(xué)校各項活動的一分子等（Stanford， 2015）。雖然該計劃沒有涉及網(wǎng)絡(luò)教育，但描述了大學(xué)人才培養(yǎng)終身化、學(xué)習(xí)時間彈性化、學(xué)習(xí)地點靈活化等未來大學(xué)的發(fā)展趨勢，這也是新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的遠景目標。

建立學(xué)習(xí)成果認證、學(xué)分積累制度是實現(xiàn)學(xué)習(xí)時間彈性化的制度性保障，學(xué)生不用在固定的時間段、固定的地點完成學(xué)習(xí)任務(wù)，可以根據(jù)自我發(fā)展的需要靈活選擇學(xué)習(xí)時間、地點和方式，通過學(xué)校提供的服務(wù)完成學(xué)習(xí)成果的認定，獲取學(xué)分并積累學(xué)分，達到相應(yīng)標準后即可視為完成學(xué)業(yè);學(xué)生畢業(yè)后也可參與學(xué)校提供的各類學(xué)歷、非學(xué)歷繼續(xù)教育，繼續(xù)累計學(xué)分，實現(xiàn)終身學(xué)習(xí)的服務(wù);面向其他社會成員提供相關(guān)的終身學(xué)習(xí)和學(xué)習(xí)成果認證服務(wù)。為實現(xiàn)這一遠景目標，需構(gòu)建完善的新時期網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)，即政府層面需要建立完善的終身學(xué)習(xí)制度體系，學(xué)校層面需要建立專業(yè)化的學(xué)習(xí)成果認證機構(gòu)，行業(yè)層面需要構(gòu)建學(xué)分銀行體系。

五、新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育治理的關(guān)鍵制度

系統(tǒng)化的高校網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量保證制度是學(xué)界和實踐領(lǐng)域“千呼萬喚”的關(guān)鍵制度。除此之外，在高校網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展過程中探索的注冊學(xué)習(xí)制度、完全學(xué)分制度、學(xué)分轉(zhuǎn)換制度等，實施效果不盡人意，究其根本，原因在于基礎(chǔ)性的制度體系不夠完善，或者說在傳統(tǒng)的學(xué)校教育制度體系下無法滿足各類終身學(xué)習(xí)發(fā)展的需要。因此，要實現(xiàn)新時期網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，需要全新的終身學(xué)習(xí)制度體系提供基礎(chǔ)性的支撐。資歷框架制度的核心在于提供基本的標準，包括為網(wǎng)絡(luò)教育質(zhì)量保證提供標準、為學(xué)習(xí)成果認證提供標準和為學(xué)分積累與轉(zhuǎn)換提供標準。學(xué)習(xí)成果認證制度則是突破依據(jù)學(xué)習(xí)地點和學(xué)習(xí)時間作為衡量學(xué)習(xí)經(jīng)歷的唯一標準，以學(xué)習(xí)達到的成效作為學(xué)習(xí)經(jīng)歷的衡量標準，以實現(xiàn)對各類彈性學(xué)習(xí)時間、靈活學(xué)習(xí)地點、各類非正規(guī)非正式學(xué)習(xí)成果的認定。學(xué)分銀行制度則是為學(xué)習(xí)者提供終身積累學(xué)習(xí)成果的平臺，并且通過資歷框架實現(xiàn)各類學(xué)習(xí)成果的轉(zhuǎn)換，滿足學(xué)習(xí)者求職、繼續(xù)深造等需要。四項基礎(chǔ)性制度相輔相成，只有搭建完善的制度體系才能支撐新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育治理結(jié)構(gòu)的變革。

（一）質(zhì)量保證制度

質(zhì)量保證一直是高校網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展過程中政府、高校、社會都十分關(guān)注的問題。在現(xiàn)代遠程教育試點期間先后推出了網(wǎng)絡(luò)教育統(tǒng)一考試制度、年報年檢制度和個別地方開展的高等繼續(xù)教育年度評估制度等。針對個別因質(zhì)量問題引起社會強烈反響的高校，教育部也采取了停止其招生的行政處罰措施。但是，由于缺乏統(tǒng)一的標準，也沒有系統(tǒng)性的外部質(zhì)量監(jiān)測和評估體系，更沒有有效的準入和退出機制，各項制度的實施效果有限。因此，建立完善的質(zhì)量保證制度是新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育發(fā)展的“攻堅點”，尤其是面對當前六類高等繼續(xù)教育辦學(xué)形式融合發(fā)展的趨勢，如何統(tǒng)籌把控2，000多所高校開展的繼續(xù)教育的質(zhì)量，僅僅依賴國家和地方教育行政部門的力量是難以實現(xiàn)的。政府必須出臺全國統(tǒng)一的高等繼續(xù)教育辦學(xué)標準，明確招生、教學(xué)、評估、發(fā)證等所有環(huán)節(jié)的質(zhì)量標準，委托社會第三方開展相關(guān)的年度評估工作，借助行業(yè)組織力量建立有效合理的準入機制和退出機制，形成政府出標準、出規(guī)則，社會第三方執(zhí)行、行業(yè)內(nèi)部自律自治的新局面。

（二）資歷框架制度

資歷框架是用于衡量、溝通、銜接社會成員的各級各類學(xué)歷、資格證書、技能等級證書、培訓(xùn)證書（如MOOC證書）、各類業(yè)績（如創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、志愿服務(wù)、文化傳承、科學(xué)研究、各類獎項）等多元化學(xué)習(xí)成果的等級和通用標準，是普通教育、職業(yè)教育、繼續(xù)教育、職業(yè)培訓(xùn)以及各種業(yè)績之間溝通和銜接的終身教育制度性系統(tǒng)（張偉遠， 等， 2017）。

資歷框架制度不僅是關(guān)系一個國家或地區(qū)整體教育制度改革的一項頂層設(shè)計（鄭煒君， 等， 2020），也是新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育治理的基礎(chǔ)性支持制度，其價值體現(xiàn)在：第一，國家層面的資歷框架制度是由政府、行業(yè)、高校等共同制定的，依據(jù)知識、技能和能力的不同劃分資歷等級，強調(diào)社會組織之間的協(xié)調(diào)性與溝通性，實現(xiàn)以政府為主體、行業(yè)為主導(dǎo)、高校為質(zhì)量保障的多元治理格局;第二，資歷框架制度立足多元教育供給，包括普通教育、職業(yè)教育和繼續(xù)教育等，依據(jù)社會或具體行業(yè)對人才資歷的具體要求，形成明確的資歷等級標準，高校網(wǎng)絡(luò)教育參照資歷框架制度確定的等級標準開展人才培養(yǎng)方案的制定，對接不同行業(yè)能力標準或應(yīng)用型人才崗位能力要求，進行人才培養(yǎng)模式的系統(tǒng)性改革，提升人才培養(yǎng)質(zhì)量以滿足社會和行業(yè)需求，彰顯高校網(wǎng)絡(luò)教育治理中的制度化優(yōu)勢，推動高校網(wǎng)絡(luò)教育內(nèi)涵式發(fā)展。

（三）學(xué)習(xí)成果認證制度

學(xué)習(xí)成果認證是按照資歷框架的等級和標準，將個人在不同場所通過多種方式獲得的知識、技能和能力，經(jīng)過評價給予認可的制度，是資歷框架制度實施的關(guān)鍵制度。當前教育體系包括正規(guī)教育、非正規(guī)教育和非正式學(xué)習(xí)三種類型。正規(guī)教育由政府教育部門規(guī)定的教育系統(tǒng)組織，以年齡劃分開展，如初等教育、中等教育和高等教育，以學(xué)歷教育為主;非正規(guī)教育是在正規(guī)教育體制之外，對特定學(xué)習(xí)對象開展有目標和有組織的教育活動，以證書為主，典型的是各類職業(yè)資格證書或者培訓(xùn)證書等;非正式學(xué)習(xí)是在沒有預(yù)定目標和沒有組織的情景中，個人在日常生活、工作場所、社區(qū)、家庭等環(huán)境中獲得的知識、技能和能力。建立學(xué)習(xí)成果認證制度，對個人來說能夠減少重復(fù)學(xué)習(xí)的時間、精力和成本，有利于制訂終身學(xué)習(xí)和生涯發(fā)展的規(guī)劃，激勵個人終身學(xué)習(xí)。

隨著我國進入大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等廣泛運用的智能時代，學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)路徑逐漸多元化，非正規(guī)教育和非正式學(xué)習(xí)越來越成為重要的學(xué)習(xí)形式。學(xué)習(xí)成果認證制度提供了質(zhì)量標準，在高校網(wǎng)絡(luò)教育內(nèi)部治理中，學(xué)歷教育具有系統(tǒng)化的人才培養(yǎng)方案、標準化的課程資源、完善的學(xué)習(xí)支持服務(wù)，能夠支撐并保障非學(xué)歷教育的質(zhì)量，非學(xué)歷教育的學(xué)習(xí)成果基于質(zhì)量評審標準，也能夠與學(xué)歷教育進行銜接，打破了學(xué)歷教育與非學(xué)歷教育的分層，提升社會對“教育和學(xué)習(xí)改變命運”的預(yù)期，助推社會教育公平。從外部來看，學(xué)習(xí)成果認證標準搭建起不同高校之間人才培養(yǎng)質(zhì)量的橋梁，有利于實現(xiàn)高校之間在資源建設(shè)、師資發(fā)展、支持服務(wù)等方面的共建共享，從而激活整個社會教育活力，形成橫向融通發(fā)展的高等繼續(xù)教育體系。

（四）學(xué)分銀行制度

學(xué)分銀行是模擬銀行的“儲存-提取-轉(zhuǎn)換”系統(tǒng)的概念，通過對學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)成果進行認證，轉(zhuǎn)換為統(tǒng)一的存儲學(xué)分，并根據(jù)一定的規(guī)則支持學(xué)習(xí)者將儲存的學(xué)分兌換為資歷證書（張偉遠， 2019）。學(xué)分銀行制度是資歷框架、學(xué)習(xí)成果認證制度下具體的管理制度，包含了不同的資歷與學(xué)分之間的計算標準、資歷與學(xué)分之間的認證標準及資歷與學(xué)分之間的轉(zhuǎn)化標準，各類學(xué)習(xí)成果以學(xué)分為計量單位實現(xiàn)認證、積累和轉(zhuǎn)換，并在這個過程中實現(xiàn)資源的共享，同時也支持彈性學(xué)制、自適應(yīng)學(xué)習(xí)路徑、多種學(xué)習(xí)場所等（吳南中， 等， 2020）。

在互聯(lián)網(wǎng)時代，個體的終身學(xué)習(xí)通過多種學(xué)習(xí)方式進行，學(xué)習(xí)者具有學(xué)習(xí)內(nèi)容和學(xué)習(xí)方法的選擇權(quán)。電子課程證書、MOOC證書、開放教育徽章、納米學(xué)位等不同類型的數(shù)字化證書應(yīng)運而生，這些學(xué)習(xí)證書代表了不同的學(xué)習(xí)經(jīng)歷，轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的學(xué)分。基于學(xué)分銀行制度形成的學(xué)分銀行系統(tǒng)，不僅能夠保障學(xué)習(xí)者的學(xué)習(xí)權(quán)益，激發(fā)學(xué)習(xí)者的自主學(xué)習(xí)，也是高校網(wǎng)絡(luò)教育治理的公共服務(wù)平臺，可促進高校網(wǎng)絡(luò)教育協(xié)同發(fā)展。此外，在高校網(wǎng)絡(luò)教育治理中，基于學(xué)分銀行制度來探索完全學(xué)分制的學(xué)習(xí)制度，改革當前網(wǎng)絡(luò)教育的學(xué)年學(xué)分制，不僅是適應(yīng)外部社會環(huán)境變化對終身學(xué)習(xí)提出的新要求，也是滿足個體對靈活、多樣和個性化終身學(xué)習(xí)的需求，可彰顯高校網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)習(xí)制度的靈活性與優(yōu)越性。

六、結(jié)語

新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育變革是高等繼續(xù)教育轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵，同時也是互聯(lián)網(wǎng)時代高等教育人才培養(yǎng)模式變革的重要方向。新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育雙輪驅(qū)動的新定位對治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整提出新要求，既涉及高等繼續(xù)教育治理大框架，也涉及高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。政府必須建立質(zhì)量保證、資歷框架、學(xué)習(xí)成果認證、學(xué)分銀行等關(guān)鍵制度，為新治理結(jié)構(gòu)的運行提供支撐，并以此推動高等教育、繼續(xù)教育融合發(fā)展，以及高校資源面向社會進一步開放。隨著互聯(lián)網(wǎng)時代的發(fā)展，知識生產(chǎn)、知識傳播模式的變化，教育基本規(guī)律的變化，新時期高校網(wǎng)絡(luò)教育將展現(xiàn)出更為重要的地位，進一步影響高校教學(xué)、科研、社會服務(wù)領(lǐng)域更深層次的變化。

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收稿日期：2021-08-21

定稿日期：2021-08-26

作者簡介：謝浩，博士，講師，碩士生導(dǎo)師，北京師范大學(xué)遠程教育研究中心（100875）。

許玲，博士，助理研究員，本文通訊作者，江蘇開放大學(xué)學(xué)科建設(shè)處（210036）。

李煒，博士，副研究員，碩士生導(dǎo)師，北京語言大學(xué)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)院（100083）。

責(zé)任編輯 郝 丹