水上交通安全雙控預(yù)防機制優(yōu)化分析

徐善雷 周軍

摘要：建立健全水上交通安全風(fēng)險分級管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機制，有利于防范和遏制重特大水上交通事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。本文介紹了水上交通安全雙控預(yù)防機制現(xiàn)狀，提出了優(yōu)化思路，結(jié)合法規(guī)和相關(guān)文件，細(xì)化了水上交通安全重大風(fēng)險防控四項機制，給出了重大隱患治理的相關(guān)建議，對保障水上交通安全具有一定參考意義。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險分級管控;隱患排查治理;水上交通安全

0 引 言

2021年9月1日，新修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》正式實施，其中明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位必須構(gòu)建安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制，健全風(fēng)險防范化解機制，提高安全生產(chǎn)水平，確保安全生產(chǎn)。

海事管理機構(gòu)作為負(fù)責(zé)海上交通安全監(jiān)督管理工作的主管部門，為實現(xiàn)海事保障航行安全、維護海洋清潔的目標(biāo)，參照法律法規(guī)對生產(chǎn)經(jīng)營單位雙控預(yù)防機制的相關(guān)要求和上級部門的統(tǒng)一部署，近年來一直在有序推進(jìn)水上交通安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理相關(guān)工作。本文從海事部門推進(jìn)水上交通安全雙控預(yù)防機制現(xiàn)狀、優(yōu)化思路、重大風(fēng)險防控、重大隱患治理和雙控預(yù)防機制評估改進(jìn)等方面給出相關(guān)建議。

1 雙控預(yù)防機制現(xiàn)狀及優(yōu)化思路

根據(jù)《風(fēng)險管理術(shù)語》（GB/T 23694-2013/ISO Guide 73，2009），參考《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險管理暫行辦法》《公路水路行業(yè)安全生產(chǎn)事故隱患治理暫行辦法》，一般認(rèn)為水上交通安全風(fēng)險是指客觀存在的，可能發(fā)生海上交通事故或險情造成人員傷亡、財產(chǎn)損失、環(huán)境污染、負(fù)面社會影響的海上基礎(chǔ)設(shè)施、船舶及其活動。水上交通安全隱患是指涉水生產(chǎn)經(jīng)營單位、船舶、水上水下設(shè)施違反安全生產(chǎn)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程和安全生產(chǎn)管理制度的規(guī)定，或因其他因素在生產(chǎn)經(jīng)營活動中存在可能導(dǎo)致水上交通事故發(fā)生的物的不安全狀態(tài)、人的不安全行為、管理上的缺陷。

1.1 雙控預(yù)防機制現(xiàn)狀

目前，海事部門通過建立水上交通安全雙控預(yù)防機制，對可能引發(fā)船舶、設(shè)施水上交通險情事故并需要海事監(jiān)管加以控制或抑制的各類風(fēng)險源與事故隱患進(jìn)行辨識、評估與摸排治理。在雙控預(yù)防機制中建立了風(fēng)險辨識、評估、分級和管控流程，對隱患實行排查、評估分級和治理。一般將水上交通安全風(fēng)險等級分為四級，分別是重大、較大、一般、較?。ɑ颌窦墶ⅱ蚣?、Ⅲ級、Ⅳ級）。隱患等級一般分為兩級，分別為重大隱患和一般隱患，部分地方交通管理部門將隱患分為三級，分別是一級事故隱患、二級事故隱患、三級事故隱患。

目前做法的優(yōu)點是通過短時間大量人力物力投入，可以對水上交通安全風(fēng)險和隱患情況進(jìn)行短期系統(tǒng)性的排查治理。

不足之處如下：

（1）排查出的風(fēng)險分級較多，涉及內(nèi)容較多，導(dǎo)致防控上精力分散，無法突出重點。

（2）大量人力物力的投入，影響海事部門正常履行法定職責(zé)，對雙控預(yù)防機制執(zhí)行的可持續(xù)性產(chǎn)生影響。

1.2 雙控預(yù)防機制優(yōu)化思路

針對以上現(xiàn)狀分析，建議對雙控預(yù)防機制進(jìn)行如下優(yōu)化：

（1）將雙重預(yù)防機制和目前海事監(jiān)管工作全面對接，海事部門依法履職開展監(jiān)管的對象建議都作為水上交通安全風(fēng)險。

（2）將水上交通安全風(fēng)險分為兩級，分別為重大水上交通安全風(fēng)險和一般水上交通安全風(fēng)險，對重大水上交通風(fēng)險開展研判、評估和加強防控。一般水上交通安全風(fēng)險通過日?，F(xiàn)場檢查和公司監(jiān)管加以防控。

（3）海事部門依法履職查處的問題建議均作為水上交通安全隱患并按規(guī)定錄入相應(yīng)系統(tǒng)，督促整改，實現(xiàn)閉環(huán)治理，不需另行建立排查治理相關(guān)程序。

以上雙控預(yù)防機制優(yōu)化思路的優(yōu)點如下：

（1）提升了水上交通安全風(fēng)險防控和隱患排查治理的針對性，有利于海事部門將更多精力和措施放在重大風(fēng)險防控上，做到有的放矢，減少了對海事部門正常工作的影響。

（2）雙重預(yù)防機制和現(xiàn)行海事監(jiān)管法定職責(zé)全面對接，有利于雙控機制的可持續(xù)推進(jìn)，防止“兩張皮”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2 重大風(fēng)險防控

一般認(rèn)為重大水上交通安全風(fēng)險是指極易導(dǎo)致重特大安全生產(chǎn)事故的風(fēng)險。一般水上交通安全風(fēng)險是指重大風(fēng)險以外的其他風(fēng)險。

根據(jù)《交通運輸部關(guān)于深化防范化解安全生產(chǎn)重大風(fēng)險工作的意見》（交安監(jiān)發(fā)〔2021〕2號），重大風(fēng)險防控包括風(fēng)險研判機制、決策風(fēng)險評估機制、風(fēng)險防控協(xié)同機制、風(fēng)險防控責(zé)任機制，本文結(jié)合海事部門一線工作，給出落實四項機制具體操作建議。

2.1 重大風(fēng)險研判機制

重大風(fēng)險研判機制，包含分析研判來源、分析研判方式、分析研判內(nèi)容和分析研判結(jié)果。

（1）分析研判來源

對照《交通運輸安全生產(chǎn)重大風(fēng)險清單》中涉及水上交通安全的7項重大風(fēng)險，結(jié)合轄區(qū)實際情況，適時予以調(diào)整。7項涉及水上交通安全的重大風(fēng)險分別為：

風(fēng)險1：水路客運船舶火災(zāi)、傾覆風(fēng)險。

風(fēng)險2：載客10人以上的渡船傾覆風(fēng)險。

風(fēng)險3：水路危險貨物運輸泄漏中毒、火災(zāi)爆炸風(fēng)險。

風(fēng)險4：通航水域船舶碰撞橋梁垮塌風(fēng)險。

風(fēng)險5：三峽船閘（升船機）閘室（乘船廂）內(nèi)船舶火災(zāi)風(fēng)險。

風(fēng)險6：長江干線、西江航運干線斷航風(fēng)險。

風(fēng)險7：10 人以上洗艙清艙作業(yè)火災(zāi)爆炸風(fēng)險。

除以上7項重大風(fēng)險外，針對各單位轄區(qū)事故險情發(fā)生規(guī)律、特點和趨勢進(jìn)行統(tǒng)計分析，圍繞人、機、環(huán)境和管理等方面因素對轄區(qū)存在的安全風(fēng)險進(jìn)行全面辨識，及時發(fā)現(xiàn)潛在重大風(fēng)險和系統(tǒng)性、區(qū)域性、傾向性、苗頭性問題，形成“風(fēng)險8：其他”。“風(fēng)險8：其他”可包括內(nèi)河船涉海運輸自沉、碰撞風(fēng)險，大風(fēng)、大霧、雷暴等極端自然災(zāi)害天氣船舶航行風(fēng)險，商漁船碰撞風(fēng)險等。

（2）分析研判方式

重大風(fēng)險分析研判方式包括定期研判和專項研判。定期研判是指針對轄區(qū)水上交通活動，通過轄區(qū)月度工作會、海事業(yè)務(wù)評估會等方式進(jìn)行的定期風(fēng)險研判工作。專項研判是指針對轄區(qū)水上交通活動監(jiān)管重點領(lǐng)域（如轄區(qū)水上交通情況發(fā)生重大改變等），組織開展的專項風(fēng)險研判工作。

（3）研判內(nèi)容

重大風(fēng)險研判的內(nèi)容可包括識別并確定存在那些重大風(fēng)險，識別重大風(fēng)險可能引起的后果，識別引起重大風(fēng)險的主要因素等。

（4）研判結(jié)果

重大風(fēng)險研判結(jié)果一般應(yīng)形成重大風(fēng)險清單。

2.2 重大風(fēng)險決策評估機制

風(fēng)險評估是水上交通安全風(fēng)險管理的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，根據(jù)風(fēng)險事件可能引起的人員傷亡、環(huán)境破壞、負(fù)面社會影響程度和經(jīng)濟損失等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)評估確定風(fēng)險等級、主要致險因素等。

為提高水上交通安全風(fēng)險評估的科學(xué)性和可操作性，可采用綜合安全評估（FSA）法、層次分析（AHP）法和綜合指標(biāo)評估法等方法開展評估。通航水域類風(fēng)險、船舶類風(fēng)險建議首選綜合安全評估（FSA）法。

建議對辨識出的重大風(fēng)險進(jìn)行分析、協(xié)商和評定，針對性制定防范化解重大風(fēng)險措施，明確風(fēng)險責(zé)任主體和監(jiān)管主體，把風(fēng)險限制在可防、可控范圍之內(nèi)。在整個過程中，可充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、專家作用，通過座談會、論證會、實地走訪等方式聽取各方意見，防止決策失誤。

2.3 重大風(fēng)險防控協(xié)同機制

重大風(fēng)險常常涉及多個部門，為確保風(fēng)險的可防、可控，海事部門在履行法定職責(zé)、采取有效管控措施的基礎(chǔ)上，建議對外協(xié)調(diào)地方政府或相關(guān)部門采取綜合治理措施，實現(xiàn)水上交通安全“各司其職、齊抓共管”的良好格局。

一是海事部門可加強與同級地方政府和相關(guān)單位（部門）間的溝通協(xié)調(diào)，推動突出問題或重大風(fēng)險納入同級地方政府重大風(fēng)險防范化解工作內(nèi)容，充分運用水上交通安全專業(yè)委員會會議、常態(tài)化工作協(xié)調(diào)機制等工作平臺，通過信息通報、聯(lián)合執(zhí)法和安全共商等措施，推動重大風(fēng)險信息共享、措施共商、聯(lián)手共防。二是可通過建立完善重大風(fēng)險防控上下協(xié)同機制，推進(jìn)實施各級海事部門分級管理、同步防控。

2.4 重大風(fēng)險責(zé)任機制

新修訂的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》明確提出了安全生產(chǎn)工作實行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，強化和落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機制。所以在重大風(fēng)險防控中，建議根據(jù)法律法規(guī)落實各方職責(zé)。

（1）落實生產(chǎn)經(jīng)營單位主體責(zé)任

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》明確了生產(chǎn)經(jīng)營單位的主體責(zé)任，生產(chǎn)經(jīng)營單位的主要負(fù)責(zé)人是本單位安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，對本單位的安全生產(chǎn)工作全面負(fù)責(zé)。根據(jù)法律法規(guī)要求，生產(chǎn)經(jīng)營單位需要建立風(fēng)險防控責(zé)任機制，制定崗位風(fēng)險防控履職行為規(guī)范或操作規(guī)程，推進(jìn)行業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險防控工作精準(zhǔn)化、規(guī)范化和高效化。海事部門對涉及港航企業(yè)、水上作業(yè)單位或船舶的重大風(fēng)險，可通過航行通告、航行安全信息、書面通知、商談、現(xiàn)場檢查等方式，督促生產(chǎn)經(jīng)營單位落實主體責(zé)任。

（2）壓實行業(yè)安全監(jiān)管責(zé)任

海事部門可通過成立內(nèi)部安全工作委員會，制定安全生產(chǎn)工作責(zé)任清單，進(jìn)一步健全安全工作責(zé)任體系，依法依規(guī)履行安全監(jiān)管責(zé)任。同時，根據(jù)重大風(fēng)險防控要求，建立各級重大風(fēng)險基礎(chǔ)信息清單、責(zé)任分工清單、防控措施清單、監(jiān)測監(jiān)控清單和應(yīng)急處置清單等五個清單，強化對重點時段、重點區(qū)域、重點船舶、重點環(huán)節(jié)水上交通的安全監(jiān)管，提高履職覆蓋性、規(guī)范性和有效性。

（3）強化監(jiān)督和考核

海事部門可結(jié)合《公務(wù)員考核規(guī)定（試行）》，將重大風(fēng)險管控措施落實情況與月度考核、年度考核、評先評優(yōu)掛鉤，對重大風(fēng)險管控措施執(zhí)行不力的部門、人員，在考核中予以體現(xiàn)。同時，對因重大風(fēng)險管控不力導(dǎo)致嚴(yán)重后果的，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究相關(guān)單位和人員風(fēng)險防控責(zé)任。

3 重大隱患治理

根據(jù)雙控機制優(yōu)化思路，建議隱患分為兩級，分別為水上交通安全重大隱患和水上交通安全一般隱患。一般認(rèn)為重大隱患是指極易導(dǎo)致船舶不適航、水上交通事故、公司安全管理體系重大缺陷等嚴(yán)重問題，且整改難度較大，需要禁止船舶離港、吊銷船員適任證書或停產(chǎn)停業(yè)，并經(jīng)過一定時間整改治理方能消除的隱患。一般隱患是指重大隱患以外的其他隱患。

海事部門可將隱患排查治理工作與海事監(jiān)管工作全面對接，不需另行建立排查治理相關(guān)程序。可通過船舶監(jiān)督檢查、海事調(diào)查、航運公司管理等方式對水上交通安全隱患進(jìn)行排查，對發(fā)現(xiàn)的問題作為隱患按規(guī)定錄入相應(yīng)系統(tǒng)，督促整改，實現(xiàn)閉環(huán)治理。

4 評估改進(jìn)

4.1 重大風(fēng)險動態(tài)管控

海事部門可對風(fēng)險管理實行動態(tài)管控，每年至少開展一次轄區(qū)水上交通安全風(fēng)險排查評估工作，形成“轄區(qū)水上交通安全重大風(fēng)險清單”，實現(xiàn)重大風(fēng)險新增、措施優(yōu)化和退出的動態(tài)調(diào)整。

4.2 雙控預(yù)防機制運行評估

海事部門可采取安全例會、水上安全形勢分析會、專題會議等形式或組織專業(yè)技術(shù)人員對雙控機制運行情況進(jìn)行分析、總結(jié)和持續(xù)改進(jìn)。評估發(fā)現(xiàn)影響雙控預(yù)防機制運行情況的因素應(yīng)及時消除，屬于制度層面的問題應(yīng)及時尋求思路或提交上級解決。

5 結(jié) 語

為堅決防范和遏制重特大水上交通事故，保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，有必要建立健全水上交通安全風(fēng)險分級管控與隱患排查治理雙重預(yù)防機制。根據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)部門文件，結(jié)合海事部門一線工作實際，探討了水上交通安全雙控預(yù)防機制的優(yōu)化思路，細(xì)化了重大風(fēng)險防控四項機制，給出了重大隱患治理和雙控預(yù)防機制評估改進(jìn)的建議，對水上交通安全雙控預(yù)防機制的優(yōu)化具有一定參考意義。

參考文獻(xiàn)

[1] 交通運輸部.交通運輸部關(guān)于深化防范化解安全生產(chǎn)重大風(fēng)險工作的意見[M].2021.1.

[2] 鄭霖，李智青，周然，朱樂群，張意. 新形勢下海事綜合風(fēng)險管控研究[J].交通運輸部管理干部學(xué)院學(xué)報，2021，31（01）：29-31.

[3] 郭世勝. 雙重預(yù)防機制在船舶安全管理中的應(yīng)用[J].世界海運，2020，43（10）：12-16.

作者簡介：

徐善雷，碩士研究生，研究方向：風(fēng)險防控和隱患排查治理，（E-mail）xushanlei@shmsa.gov.cn

周軍，大學(xué)本科，研究方向：海事綜合安全，（E-mail）zhoujun@shmsa.gov.cn