農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”：內(nèi)涵、邏輯與路徑

王文浩

(武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072)

2018年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，明確提出探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、使用權(quán)和資格權(quán)的“三權(quán)分置”改革[1]。這一政策旨在提高農(nóng)村宅基地利用效率，深化農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的改革，顯化宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能，利于盤活農(nóng)村閑置宅基地，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。探究農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的主要內(nèi)涵、邏輯解析和實(shí)踐路徑，對(duì)于促進(jìn)新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及實(shí)現(xiàn)2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)具有重要意義。

1 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的主要內(nèi)涵

依據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展要求，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革應(yīng)在堅(jiān)持集體所有權(quán)不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建構(gòu)農(nóng)戶資格權(quán)，追求改造既有宅基地使用權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)在宅基地資源配置上的作用，在平衡農(nóng)戶利益訴求和可能風(fēng)險(xiǎn)的前提下，選擇宅基地具體流轉(zhuǎn)路徑，以實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)功能發(fā)揮的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

1.1 落實(shí)宅基地所有權(quán)

落實(shí)宅基地所有權(quán)作為農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)之一，旨在改變我國(guó)農(nóng)村宅基地所有權(quán)處于農(nóng)村土地權(quán)利體系中的邊緣狀態(tài)，革新我國(guó)農(nóng)村土地權(quán)力運(yùn)行體系，有效地發(fā)揮農(nóng)村宅基地所有權(quán)在土地管理實(shí)踐中的作用[2]。我國(guó)現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第11條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理[3]。具體而言，《土地管理法》規(guī)定宅基地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，由集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)代表本集體內(nèi)成員履行所有權(quán)人的職責(zé)與權(quán)能，但實(shí)際上行使主體并非局限于此，也涵括縣鄉(xiāng)各級(jí)政府和村民小組等多重層次，模糊了農(nóng)民集體的內(nèi)涵，使得作為法律意義上擁有農(nóng)村土地所有權(quán)的農(nóng)民集體，在實(shí)際事務(wù)處理中居于虛位狀態(tài)，往往不能完全實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，這是導(dǎo)致農(nóng)村宅基地“取得無價(jià)，退出無價(jià)”的原因之一。因此，應(yīng)在堅(jiān)持集體所有權(quán)不動(dòng)搖的基礎(chǔ)上，明確宅基地所有權(quán)主體，健全行使所有權(quán)的程序性規(guī)則。

在法律技術(shù)層面，明確《土地管理法》中關(guān)于農(nóng)民集體的相關(guān)概念，重視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體的優(yōu)勢(shì)明顯，其在我國(guó)農(nóng)業(yè)集體化發(fā)展的過程中，一直發(fā)揮著重要作用。在現(xiàn)階段，在法律層面保障多樣化發(fā)展的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，切實(shí)提高其作為農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體行使這一權(quán)利的有效性，是在落實(shí)權(quán)能主體相關(guān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，發(fā)展集體利益的前提。在理論層面，作為抽象的物質(zhì)資料所有制形式，農(nóng)民集體擁有集體土地，又是踐行馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)的具體表征，應(yīng)以辯證的觀點(diǎn)看待由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌農(nóng)村宅基地所有權(quán)的實(shí)際價(jià)值，并積極踐行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握農(nóng)村宅基地所有權(quán)的相關(guān)要求。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由多數(shù)人組成，其所做出的決議必然無法兼顧多重價(jià)值傾向，而程序的嚴(yán)格執(zhí)行是保障決議正當(dāng)性的一道重要防線。由于我國(guó)現(xiàn)行法體制對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村土地所有權(quán)程序規(guī)定的缺位，促使多數(shù)農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體在行使權(quán)力的過程中，往往忽略程序規(guī)則的作用，相對(duì)弱化了其行為的信服力，從而引發(fā)大量的糾紛。所以應(yīng)建構(gòu)以多數(shù)人決定為基礎(chǔ)的、可以申請(qǐng)復(fù)議和獨(dú)立起訴的、在保障集體利益的前提下實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益的、合理合法的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作程序規(guī)范。

1.2 建構(gòu)農(nóng)戶資格權(quán)

農(nóng)戶資格權(quán)是農(nóng)村集體成員以戶為單位，取得宅基地使用權(quán)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性權(quán)利[4]。但在我國(guó)既有的法律框架下，農(nóng)戶資格權(quán)模糊于集體成員權(quán)和集體所有權(quán)的法意涵趨同，《土地管理法》將集體成員權(quán)看作是集體土地所有權(quán)的題中之義，疏于明晰農(nóng)戶資格權(quán)的具體類型，不契合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐需要。農(nóng)村宅基地所有權(quán)的主體虛位、退出機(jī)制不健全，以及農(nóng)戶資格權(quán)的法意泛化，導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地兩極分化的結(jié)構(gòu)困境，一是宅基地空置、廢棄現(xiàn)象頻繁發(fā)生，農(nóng)村土地資源利用效率較低，根據(jù)自然資源部2018年4月至6月對(duì)農(nóng)村宅基地使用情況的調(diào)研，閑置宅基地和農(nóng)房占比6.32%，閑置率最高的省份達(dá)到13.17%。二是在農(nóng)村人口越來越多地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的情況下，農(nóng)村建設(shè)用地的占地規(guī)模卻仍在擴(kuò)大，不斷侵占基本農(nóng)田和公共設(shè)施用地，同時(shí)，一戶多宅和超標(biāo)準(zhǔn)建房的現(xiàn)象普遍存在。因此，應(yīng)從集體成員屬性、法律界限性和不可轉(zhuǎn)讓性方面建構(gòu)合理的農(nóng)戶資格權(quán)。

農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)是農(nóng)戶成員資格，而農(nóng)戶成員資格又是基于集體成員身份取得的，這意味著農(nóng)戶內(nèi)部全部集體成員資格的喪失一定會(huì)導(dǎo)致農(nóng)戶資格權(quán)的喪失，但農(nóng)戶資格權(quán)的喪失又不必然導(dǎo)致農(nóng)戶內(nèi)部全體集體成員喪失成員資格，在一定程度上強(qiáng)調(diào)了農(nóng)戶資格權(quán)的保全性，即使農(nóng)戶內(nèi)全部集體成員自愿放棄農(nóng)戶資格權(quán)，也僅僅是喪失了取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的資格，仍保留享有其他各項(xiàng)集體成員權(quán)。同時(shí)，農(nóng)戶資格權(quán)主要是農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，具體表現(xiàn)為農(nóng)戶宅基地分配的資格權(quán)，如不對(duì)該權(quán)加以限制，將會(huì)造成農(nóng)村土地資源的浪費(fèi)。為保證貫徹“一戶一宅”的法律原則和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，就必須明確農(nóng)戶資格權(quán)行使的相關(guān)界限，這與農(nóng)戶資格權(quán)的取得限制有一定關(guān)聯(lián)，農(nóng)戶資格權(quán)是基于一定的集體成員身份取得的，這種身份屬性不具可轉(zhuǎn)讓性，也是兜底性的，所以不能交由市場(chǎng)配置，而應(yīng)公開相應(yīng)的農(nóng)戶資格權(quán)授予和行使過程，保證農(nóng)村土地配置的合法公正。另外，在方法論上應(yīng)堅(jiān)持具體問題具體分析，把握矛盾的普遍性和特殊性相互連接、相互轉(zhuǎn)化的一般規(guī)律，在堅(jiān)持農(nóng)戶資格權(quán)的集體成員屬性、法律界限性和不可轉(zhuǎn)讓性前提下，建構(gòu)出合乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的新型農(nóng)戶資格權(quán)。

1.3 改造宅基地使用權(quán)

以往農(nóng)村宅基地使用權(quán)涵蘊(yùn)了較強(qiáng)的身份屬性，較少涉及財(cái)產(chǎn)屬性，這種壓抑狀態(tài)下的處分權(quán)能相對(duì)限制了農(nóng)村宅基地使用權(quán)的融資和流通功能。具體而言，發(fā)軔于城鄉(xiāng)土地制度的根本不同，農(nóng)民群體所擁有的宅基地歸屬于集體土地，法律對(duì)其獲取和使用有嚴(yán)格的限制，包括不能進(jìn)行自由買賣、不能用作抵押、不能進(jìn)行商業(yè)開發(fā)等，阻斷了通過投資等獲取更多收益的途徑，這使農(nóng)村宅基地整體上成為一種不同于城市土地的僵化資本，對(duì)于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展作用不明顯。雖然相關(guān)學(xué)者提出在農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律范圍內(nèi)，進(jìn)行徹底變革，去除該權(quán)的身份屬性，賦予其完全的財(cái)產(chǎn)屬性，但違背了農(nóng)村宅基地取得資格權(quán)的相關(guān)法旨[5]。如何把握農(nóng)村宅基地使用權(quán)改造的度，關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村法律體系的穩(wěn)定和具體政策的可行與否。《土地管理法》中第62條規(guī)定，“國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅[6]”，為改造宅基地使用權(quán)指明了方向，即應(yīng)在保留農(nóng)村宅基地使用權(quán)身份性、福利性和保障性的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提升和發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)屬性。

首先，在農(nóng)村宅基地初始分配的過程中堅(jiān)持無償原則，嚴(yán)格限制農(nóng)村集體組織以外及城鎮(zhèn)居民的混入，保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)的身份性和福利性，在本村集體組織內(nèi)部，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”原則，在有關(guān)宅基地的租賃合同達(dá)成后，及時(shí)消滅原宅基地使用權(quán)。其次，作為一種非經(jīng)營(yíng)性的集體建設(shè)用地而存在的農(nóng)村宅基地，依照既有法律的相關(guān)規(guī)定，不可用于出讓、轉(zhuǎn)讓或出租的方式從事非農(nóng)建設(shè)，不符合當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，但過快放開農(nóng)村宅基地的使用權(quán)會(huì)沖擊現(xiàn)有法律體系，甚至?xí)谝欢ǔ潭壬衔＜吧鐣?huì)穩(wěn)定，所以應(yīng)依循序漸進(jìn)的思路，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)向經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)化的前提下，間接實(shí)現(xiàn)該權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，以期獲得經(jīng)濟(jì)收益。最后，立足于穩(wěn)定的社會(huì)秩序、合法的行為模式，在落實(shí)農(nóng)村宅基地所有權(quán)和建構(gòu)農(nóng)戶資格權(quán)的同時(shí)，逐步推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的改造，實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”的三位一體共同革新。

2 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的邏輯解析

農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”具有深厚的理論根基，既源于中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐，又契合于新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，與國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)思想一脈相承，是科學(xué)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。

2.1 理解農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的理論基礎(chǔ)

首先，鄧小平的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革思想，突破了既往社會(huì)主義農(nóng)業(yè)發(fā)展模式中追求純粹公有制的經(jīng)濟(jì)格局、平均主義分配制度和高度集中的管理體制，堅(jiān)持將馬克思主義科學(xué)原理同中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具體實(shí)踐相結(jié)合，把提高農(nóng)村生產(chǎn)力和廣大農(nóng)民生活水平作為衡量黨政措施正確與否的標(biāo)準(zhǔn)[7]。在指導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想領(lǐng)域，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革是實(shí)事求是與解放思想指導(dǎo)方針的實(shí)際運(yùn)用，是有利于發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力的政策指引。

其次，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨始終代表中國(guó)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的本質(zhì)特征，是將“三個(gè)代表”重要思想運(yùn)用到處理農(nóng)村現(xiàn)實(shí)問題的典范。同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐上，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革不僅貫徹了發(fā)展才是硬道理的戰(zhàn)略思想，更是將發(fā)展作為黨執(zhí)政興國(guó)第一要?jiǎng)?wù)的現(xiàn)實(shí)印證。另外，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革也是運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀中統(tǒng)籌兼顧的根本方法，貫徹發(fā)展這個(gè)第一要義，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑依賴。

最后，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與社會(huì)主要矛盾的轉(zhuǎn)換，為滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要，黨和政府著力改善不平衡不充分的社會(huì)發(fā)展，習(xí)近平總書記提出了“五位一體”的總體布局和新發(fā)展理念，將堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展作為持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和深化經(jīng)濟(jì)體制改革。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要一招，是對(duì)鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的堅(jiān)持和實(shí)踐，是有著深厚理論根源和科學(xué)依據(jù)的新思路，是順應(yīng)時(shí)代變化推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的新方案。

2.2 把握農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)踐基礎(chǔ)

在改革開放之前，我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受蘇聯(lián)模式影響較重，傾向于高度的公有化和統(tǒng)一調(diào)配，在農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)配置方面，形成了宅基地的集體所有權(quán)與房屋的農(nóng)戶所有權(quán)相分離的局面，意在保障農(nóng)村宅基地的平均占有。自1986年開始，為助推城市住宅用地的價(jià)值增長(zhǎng)和促進(jìn)城市發(fā)展，同時(shí)避免沖擊農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)配置相關(guān)體制，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)被限制轉(zhuǎn)讓，然而這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式加劇了城鄉(xiāng)二元分化，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利分配方面出現(xiàn)不平衡問題，難以保障廣大農(nóng)民的平等權(quán)利和切身利益。在實(shí)踐中，一部分農(nóng)民為獲取更多的宅基地增值收益，不惜觸碰法律的底線，建造和出售了大量的農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房和城中村違章建筑，這在一定程度上損害了地方政府利益，但也是農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果的體現(xiàn)，呼喚在國(guó)家政策層面保障宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值[8]。

隨著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地的使用權(quán)制度已難以適應(yīng)社會(huì)的需求，具體表現(xiàn)為農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力流入城市，在城市購(gòu)房或租房，逐漸形成農(nóng)村的“空心化”，大量的閑置農(nóng)村宅基地涌入市場(chǎng)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的非法流通和違反民意的拆遷現(xiàn)象，不僅體現(xiàn)了改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的緊迫性，還隱含了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的未來發(fā)展趨勢(shì)。另外，農(nóng)村集體土地所有權(quán)在法律制度層面的主體虛位，限制了農(nóng)戶對(duì)于宅基地的處分權(quán)能，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)滯后于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移非農(nóng)就業(yè)，成為亟待解決的問題。我國(guó)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革正是在上述背景下應(yīng)運(yùn)而生的，適應(yīng)了城市化發(fā)展和開拓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的需要，在暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，發(fā)展國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，助推城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

2.3 領(lǐng)會(huì)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的現(xiàn)實(shí)意義

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的目的在于充分保障農(nóng)村人口的宅基地所有權(quán)、保證農(nóng)戶的資格權(quán)和適度盤活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，在一定范圍內(nèi)提升農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性。這較好地回應(yīng)了當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中城鄉(xiāng)二元體制帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，從根本上提出了解決小產(chǎn)權(quán)房、“宅基地?fù)Q社?！钡壬鐣?huì)問題的政策思路，也是社會(huì)治理現(xiàn)代化在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐中的反映。在社會(huì)轉(zhuǎn)型階段，把握農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的契機(jī)，利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化發(fā)展。

農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必然要求。黨的十九大明確了我國(guó)新的歷史定位，即“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”[9]，并規(guī)劃了“兩步走”的戰(zhàn)略藍(lán)圖，在此形勢(shì)下，為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)，必須著力補(bǔ)齊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)短板。長(zhǎng)期以來以農(nóng)村哺育城市為主的城鄉(xiāng)二元體制，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展，農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性相對(duì)弱于保障屬性，難以帶來一定量的要素分配收益，不利于落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)要求。另外，發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使大城市產(chǎn)生了虹吸效應(yīng)，拉動(dòng)眾多農(nóng)村人口入城工作，使農(nóng)村在一定程度上形成了“空村”現(xiàn)象，農(nóng)村宅基地多有閑置，但在原有法律體系下，閑置的農(nóng)村宅基地難以釋放出可觀的經(jīng)濟(jì)潛力。在新時(shí)代，立足于完善相關(guān)農(nóng)村保障體系的基礎(chǔ)上，適當(dāng)放寬農(nóng)村宅基地的使用權(quán)，優(yōu)化宅基地的資格權(quán)和所有權(quán)設(shè)置，并對(duì)不當(dāng)行為給予一定懲戒和糾正，在實(shí)踐中不斷推動(dòng)和完善農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的改革，將會(huì)助力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的跨越發(fā)展，進(jìn)而從實(shí)處推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。

3 宅基地“三權(quán)分置”的路徑探索

農(nóng)村宅基地的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與理論應(yīng)然之間的差距，是當(dāng)前進(jìn)行“三權(quán)分置”改革重要的實(shí)踐立足點(diǎn)。在統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民生改善的基礎(chǔ)上，“用增量權(quán)利的中止，換取存量權(quán)利的完善”是解決農(nóng)村宅基地制度性難題和推動(dòng)“三權(quán)分置”改革的破局思路[10]。一方面，要健全農(nóng)村宅基地免費(fèi)申請(qǐng)的適時(shí)中止制度，遵守《土地管理法》第62條之規(guī)定，“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)予住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”的相關(guān)法旨[11]，在保障村民生活需要和恪守“一戶一宅”的原則下，限制宅基地?cái)?shù)量上的過度擴(kuò)張，緩解增量壓力。另一方面，在約束增量權(quán)利，抑制無序增長(zhǎng)的同時(shí)，通過采取對(duì)存量宅基地的確權(quán)登記和頒發(fā)證明等措施，給予合法持有者包括置換、轉(zhuǎn)讓和繼承等有限處分權(quán)，擴(kuò)展宅基地及其上財(cái)產(chǎn)參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的可能性，在遵守市場(chǎng)規(guī)律和發(fā)揮市場(chǎng)能效的基礎(chǔ)上，完善存量宅基地及其占有者的稟賦和權(quán)能結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的有序流轉(zhuǎn)和順利轉(zhuǎn)型，為盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，實(shí)現(xiàn)村民增收開辟空間。在此思路的指引下，從落實(shí)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的相關(guān)要求、多維拓展宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和完善宅基地“三權(quán)分置”配套制度方面綜合施策，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的有效路徑。

3.1 落實(shí)宅基地資格權(quán)的相關(guān)要求

依據(jù)農(nóng)戶宅基地資格權(quán)取得與限制的相關(guān)要求，阻斷農(nóng)村宅基地存量的無序擴(kuò)張，整治宅基地閑置問題，建立宅基地的有償退出機(jī)制，是推動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的重要內(nèi)容。一是要嚴(yán)格落實(shí)“一戶一宅”原則。對(duì)于新增宅基地申請(qǐng)要嚴(yán)格審查、嚴(yán)肅審批，盡可能地在源頭消除擴(kuò)張的無序性，同時(shí)，要督促拆除違規(guī)建造和占耕地建造等，加強(qiáng)管控力度，但要規(guī)避方法選擇上的“一刀切”作風(fēng)。二是要在合理引導(dǎo)、嚴(yán)格管控的基礎(chǔ)上，妥善執(zhí)行“建新拆舊”的任務(wù)和要求。特別是針對(duì)“易地搬遷”扶貧工作中整體性搬遷帶來的宅基地閑置與廢棄，應(yīng)在環(huán)境友好的價(jià)值導(dǎo)向下，在村民統(tǒng)一搬遷后，集中收回舊宅基地，并整改為生態(tài)用地等。另外，給予主動(dòng)退出閑置宅基地的村民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，盡可能地彌補(bǔ)其退宅損失，對(duì)拒不退出的“釘子戶”進(jìn)行處罰，在以經(jīng)濟(jì)因素調(diào)動(dòng)村民退出多余宅基地的積極性和主動(dòng)性的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)宣傳和教育，引導(dǎo)和更新村民觀念，激發(fā)其內(nèi)生動(dòng)力，以達(dá)到集約用地的目標(biāo)。三是強(qiáng)制收回“批而不建”的閑置宅基地。相關(guān)部門要徹底清查、逐步解決超時(shí)未動(dòng)工和“批甲地，用乙地”的宅基地閑置情況，在強(qiáng)制收回已審批宅基地的同時(shí)，征收宅基地使用權(quán)人在閑置期間的占地費(fèi)用，增加使用權(quán)人的閑置成本。

3.2 多維拓展宅基地使用權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

在適度放寬農(nóng)村宅基地使用權(quán)的同時(shí)，有序開放宅基地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)社會(huì)資本的融合發(fā)展，強(qiáng)化宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，是推動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵一環(huán)。一是要建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制。城鄉(xiāng)二元對(duì)立體制是我國(guó)農(nóng)村獨(dú)特景象和貧困韌性的根源，也是資源和要素在城鄉(xiāng)間流通的梗阻。在鄉(xiāng)村振興的過程中，要彌合城市對(duì)農(nóng)村資源和要素的虹吸效應(yīng)與“涓滴補(bǔ)償”反饋之間的鴻溝，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宅基地利用方式拓展提供物質(zhì)誘因，同時(shí)，盤活宅基地使用權(quán)能，突破兜底農(nóng)戶居住的框架約束，適度發(fā)揮宅基地的財(cái)產(chǎn)功能。二是要建立健全宅基地使用權(quán)和地上財(cái)產(chǎn)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。馬克思在《資本論》中指出，“流通是商品占有者的全部商品關(guān)系的總和。在流通以外，商品占有者只同他自己的商品發(fā)生關(guān)系[12]”。也就是說離開了流通領(lǐng)域，資本增值便無從談起。顯化農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)功能，是適應(yīng)農(nóng)村土地要素從“資源”變“資本”，再到實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值的客觀需要。三是要構(gòu)建宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓與用途轉(zhuǎn)換相銜接的長(zhǎng)效機(jī)制。在發(fā)展主義范式下，除非農(nóng)村低收入群體完全融入現(xiàn)代生產(chǎn)方式之中，否則鄉(xiāng)村振興的道路只會(huì)道阻且長(zhǎng)，而關(guān)鍵就是要打破該群體的自限性。第二、三產(chǎn)業(yè)的增值前景，相對(duì)高于第一產(chǎn)業(yè)，但第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要以資金和技術(shù)為支撐，而資金、技術(shù)下鄉(xiāng)必然需要更多的產(chǎn)業(yè)用地空間，在堅(jiān)守耕地紅線的基礎(chǔ)上，支持農(nóng)村宅基地性質(zhì)轉(zhuǎn)換和用途變更，是釋放宅基地財(cái)產(chǎn)功能的重要途徑。

3.3 完善宅基地“三權(quán)分置”配套制度

在漸進(jìn)主義的框架下，依據(jù)《土地管理法》構(gòu)建一個(gè)屬性明晰、權(quán)能相對(duì)完整、流轉(zhuǎn)較為開放和嚴(yán)格堅(jiān)守底線的政策體系，是推動(dòng)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的必然要求。一是要在基層政府設(shè)立“三權(quán)分置”改革專門機(jī)構(gòu)，統(tǒng)抓具體工作和責(zé)任落實(shí)，在指導(dǎo)和服務(wù)宅基地所有權(quán)落實(shí)、資格權(quán)建構(gòu)和使用權(quán)改造工作的基礎(chǔ)上，為廣大農(nóng)民提供知情渠道進(jìn)行政務(wù)公開，提高工作透明度和工作的群眾滿意度。二是要根據(jù)《土地管理法》相關(guān)法旨，協(xié)調(diào)宅基地處分權(quán)、收益權(quán)與分配權(quán)的現(xiàn)實(shí)耦合，盡可能保證相關(guān)配套制度的可行性與合理性，在保障農(nóng)民集體依法行使所有權(quán)的基礎(chǔ)上，督促宅基地的占有主體合理、規(guī)范利用土地。三是既要堅(jiān)持原則，又要結(jié)合實(shí)際情況，靈活調(diào)整工作方式。在全面了解和掌握相應(yīng)區(qū)域?qū)嶋H情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)特色、風(fēng)俗等合法合規(guī)開展工作，規(guī)避形式主義和“一刀切”作風(fēng)，在注意細(xì)節(jié)的同時(shí)，克服生搬硬套的僵化思維局限，積極探索宅基地“三權(quán)分置”的特殊模式、特殊風(fēng)格，諸如在因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)的過程中，提高宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)效率等。

4 結(jié)語

不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，必然要求在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的細(xì)節(jié)操作上因地制宜，注重運(yùn)用統(tǒng)籌兼顧的根本方法，針對(duì)不同問題選取不同解決策略，提出不同的工作步驟和目標(biāo)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革事關(guān)黨的“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，如何在把握不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特殊性的基礎(chǔ)上，推進(jìn)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”至關(guān)重要，值得進(jìn)一步研究。