普惠性民辦幼兒園法人定位之探討與重構(gòu)

彭 茜， 郭 凱

(1.華南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，廣州 510631；2.廣東第二師范學(xué)院 教育學(xué)院，廣州 510303)

類型化已成為中國(guó)教育改革與發(fā)展的一種基本趨勢(shì)?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)首次強(qiáng)調(diào)，要對(duì)營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理進(jìn)行探索與嘗試?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(2016年修訂，以下簡(jiǎn)稱新《民促法》)第一次以法律形式正式確認(rèn)民辦學(xué)校實(shí)施分類管理。2020年5月28日，第十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法典》(以下簡(jiǎn)稱《民法典》)基于“目的—功能”主義的法人分類方法及法律制定的路徑依賴，根據(jù)“是否向出資人分配所取得的利潤(rùn)”將一般法人分為營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人，實(shí)現(xiàn)了法人分類從過(guò)去的簡(jiǎn)單列舉向類型化的轉(zhuǎn)變。這一新的法人分類方式，已成為民辦學(xué)校法人定位的總依據(jù)。2018年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合頒布《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《若干意見(jiàn)》)，提出到2020年底，普惠性幼兒園(公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園)在園幼兒占比達(dá)到80%以上。為了完成這一目標(biāo)，各地都在積極推進(jìn)民辦幼兒園改制為普惠性民辦幼兒園。這場(chǎng)改制不僅直接關(guān)系到民辦幼兒園法人類型的改變，也影響了舉辦者是否參與提供學(xué)前教育服務(wù)的選擇，對(duì)民辦學(xué)前教育的健康發(fā)展產(chǎn)生了較深遠(yuǎn)的影響。

一、普惠性民辦幼兒園非營(yíng)利法人定位的合法性與合理性

20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)教育政策法規(guī)對(duì)民辦學(xué)校的非營(yíng)利導(dǎo)向十分清晰，直至最終規(guī)定，禁止義務(wù)教育階段舉辦營(yíng)利性民辦學(xué)校，普惠性民辦幼兒園必須定位為非營(yíng)利法人。

(一)普惠性民辦幼兒園非營(yíng)利法人定位的合法性

按照《中華人民共和國(guó)教育法》(1995年頒布，以下簡(jiǎn)稱《教育法》)第26條、第31條的規(guī)定，作為教育機(jī)構(gòu)的學(xué)校不僅應(yīng)當(dāng)具備法人成立的條件，而且必須取得法人資格?！吨腥A人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》(2002年通過(guò)，以下簡(jiǎn)稱舊《民促法》)第9條重申了《教育法》的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定舉辦民辦學(xué)校的社會(huì)組織也必須具有法人資格，新《民促法》繼續(xù)保留了這一規(guī)定。長(zhǎng)期以來(lái)，民辦學(xué)校等社會(huì)組織的法律身份不明。為解決這一問(wèn)題，1998年，國(guó)務(wù)院專門頒布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，對(duì)民辦非企業(yè)單位的概念進(jìn)行了界定；2001年，教育部、民政部聯(lián)合制定并頒布《教育類民辦非企業(yè)單位登記辦法(試行)》，專門對(duì)教育類民辦非企業(yè)單位的內(nèi)涵作出規(guī)定。

1998年以來(lái)，大多數(shù)民辦學(xué)校雖被確定為非營(yíng)利組織，但由于對(duì)《教育法》規(guī)定的“不以營(yíng)利為目的”的理解存在偏差，大多數(shù)民辦學(xué)校以“非營(yíng)利”的名義，追逐并分配利潤(rùn)。舊《民促法》第51條規(guī)定合理回報(bào)制度后，民辦學(xué)校分配利潤(rùn)正式公開(kāi)化，這就造成了民辦學(xué)校的性質(zhì)定位與其逐利行為存在嚴(yán)重錯(cuò)位?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(2016年頒布，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)強(qiáng)調(diào)要對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，拉開(kāi)了民辦學(xué)校分類管理的序幕;隨后，新《民促法》以法律形式正式予以確認(rèn)。民辦學(xué)校分類管理政策的實(shí)施，打破了之前民辦學(xué)校法人定位的單一格局，允許舉辦者光明正大地選擇營(yíng)利法人，同時(shí)以各種優(yōu)惠政策措施鼓勵(lì)民辦學(xué)校選擇非營(yíng)利法人?！睹穹ǖ洹芬浴笆欠裣虺鲑Y人分配利潤(rùn)”的規(guī)定對(duì)如何判定“以營(yíng)利為目的”做出了直接清晰的回應(yīng)。營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人的區(qū)別并不在于是否營(yíng)利，而在于是否將所獲利潤(rùn)分配給其成員[1]，即區(qū)分營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人的標(biāo)準(zhǔn)在于是否堅(jiān)持利潤(rùn)分配禁止原則[2]?！睹穹ǖ洹吠ㄟ^(guò)列舉的方式將法人性質(zhì)和法人組織形式實(shí)行捆綁，這種“捆綁模式”將營(yíng)利法人的組織形式規(guī)定為有限責(zé)任公司、股份有限公司和其他企業(yè)法人等[3]，將非營(yíng)利法人的組織形式規(guī)定為事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等。針對(duì)眾多特定的組織形式，國(guó)家出臺(tái)了專門的管制法律法規(guī)。

雖然國(guó)家賦予了民辦學(xué)校舉辦者自主選擇營(yíng)利法人或非營(yíng)利法人(以下簡(jiǎn)稱“選營(yíng)選非”)的權(quán)利，但“選非”的導(dǎo)向十分明顯?，F(xiàn)有政策法律規(guī)定，民辦教育必須同公辦教育一樣，堅(jiān)持“公益性”和“普惠性”?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見(jiàn)》(2010年頒布，以下簡(jiǎn)稱“國(guó)十條”)第一次正式提出“普惠性民辦幼兒園”(1)“普惠性幼兒園”或“普惠性民辦幼兒園”概念的提法欠周全，因?yàn)椴还苁裁搭愋偷挠變簣@，都具有“普惠性”，只是普惠性程度存在差別而已。的概念?！皣?guó)十條”強(qiáng)調(diào)政府可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等多種方式，對(duì)民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和支持；城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園只能辦成公辦幼兒園，或委托辦成普惠性民辦幼兒園。《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱“‘十二五’規(guī)劃”)重申要積極扶持普惠性民辦幼兒園的發(fā)展。《教育法》(2015年修訂)第26條專門規(guī)定，凡是以財(cái)政性經(jīng)費(fèi)、捐贈(zèng)資產(chǎn)舉辦或參與舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)，都不得設(shè)立為營(yíng)利性組織?！兑庖?jiàn)》特別指出，學(xué)前教育階段鼓勵(lì)舉辦普惠性民辦幼兒園。《若干意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，配套幼兒園應(yīng)當(dāng)辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦幼兒園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園。

2020年2月，教育部頒布《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評(píng)估辦法》(以下簡(jiǎn)稱《評(píng)估辦法》)，第一次正式明確了普惠性民辦幼兒園非營(yíng)利性法人的定位。相較于“國(guó)十條”，《評(píng)估辦法》對(duì)普惠性民辦幼兒園進(jìn)行了更全面、更細(xì)致的規(guī)定。普惠性民辦幼兒園是指通過(guò)教育部門認(rèn)定、面向大眾、質(zhì)量合格、接受財(cái)政經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助或政府其他方式的扶持、收費(fèi)執(zhí)行政府限價(jià)的非營(yíng)利性民辦幼兒園。而《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)對(duì)普惠性民辦幼兒園的界定更簡(jiǎn)潔：普惠性民辦幼兒園是指接受政府支持，執(zhí)行以政府指導(dǎo)價(jià)收費(fèi)的非營(yíng)利性民辦幼兒園。由此來(lái)看，普惠性民辦幼兒園至少具有兩個(gè)基本特征：一是“非營(yíng)利性”，即堅(jiān)持禁止利潤(rùn)分配原則；二是“普惠性”，即要普遍惠及適齡學(xué)前兒童。

(二)普惠性民辦幼兒園非營(yíng)利法人定位的合理性

首先，普惠性民辦幼兒園非營(yíng)利法人的定位是由學(xué)前教育的公共服務(wù)性質(zhì)決定的。中國(guó)對(duì)社會(huì)服務(wù)采取三分法，分為基本公共服務(wù)、非基本公共服務(wù)和非公共服務(wù)。盡管理論上對(duì)基本公共服務(wù)的理解存在分歧，但從實(shí)踐來(lái)看，國(guó)家早已對(duì)基本公共服務(wù)作出了相應(yīng)界定。從“十二五”規(guī)劃和《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱“‘十三五’規(guī)劃”)的規(guī)定來(lái)看，基本公共服務(wù)的核心特征至少包括三個(gè)方面：一是全體公民生存和發(fā)展所必需；二是政府主導(dǎo)提供、生產(chǎn)和監(jiān)管；三是服務(wù)的提供與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和階段相適應(yīng)。全體公民生存和發(fā)展所必需體現(xiàn)基本公共服務(wù)的必要性；政府主導(dǎo)提供、生產(chǎn)和監(jiān)管表明政府的主體責(zé)任性；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平反映基本公共服務(wù)的可行性。無(wú)論是從中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平還是公民對(duì)學(xué)前教育的需求來(lái)考察，學(xué)前教育應(yīng)定位為基本公共服務(wù)。從學(xué)前教育實(shí)踐來(lái)看，強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育的公益性和普惠性，已成為世界各國(guó)的慣例，有的國(guó)家甚至將學(xué)前教育部分或全部納入義務(wù)教育的范疇，中國(guó)也開(kāi)始將學(xué)前教育的部分服務(wù)納入基本公共服務(wù)范疇。“十二五”規(guī)劃較粗線條地規(guī)定了公共教育等八個(gè)領(lǐng)域?qū)儆诨竟卜?wù)范疇；“十三五”規(guī)劃更進(jìn)一步，第一次建立了基本公共服務(wù)清單制度，確定了基本公共教育等八個(gè)領(lǐng)域的81個(gè)服務(wù)項(xiàng)目為基本公共服務(wù)，其中“普惠性學(xué)前教育資助”被列入“基本公共教育”。

其次，普惠性民辦幼兒園非營(yíng)利法人的定位是由非營(yíng)利法人的特性與功能決定的。普惠性民辦幼兒園之所以定位為非營(yíng)利法人，原因之一是它可以避免“合同失靈”的問(wèn)題。在完全市場(chǎng)機(jī)制中，生產(chǎn)者僅將追求利潤(rùn)最大化作為其最終目的，由于服務(wù)生產(chǎn)者(也可稱為“提供者”)與消費(fèi)者之間存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，無(wú)法通過(guò)完備的合同來(lái)約束與監(jiān)督服務(wù)生產(chǎn)者的行為，從而導(dǎo)致合同失靈。為解決這一問(wèn)題，必須設(shè)法消除服務(wù)生產(chǎn)者的逐利動(dòng)機(jī)，讓消費(fèi)者對(duì)服務(wù)生產(chǎn)者產(chǎn)生一種信任感，禁止利潤(rùn)分配的非營(yíng)利法人，剛好是能夠滿足消費(fèi)者信任的一種組織形式[4]。具體而言，非營(yíng)利法人的定位能夠確保資金使用方面的安全性，非營(yíng)利法人“既能實(shí)現(xiàn)設(shè)立者與組織之間的財(cái)產(chǎn)隔離，又能確保無(wú)任何主體享有對(duì)于該部分資金的所有者權(quán)益?！盵5]

最后，普惠性民辦幼兒園非營(yíng)利法人的定位，迎合了政府管制的傳統(tǒng)慣性與思維，便于政府加強(qiáng)對(duì)普惠性民辦幼兒園的監(jiān)管?！睹穹ǖ洹穼?duì)營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人的劃分基本上沿襲了《民法通則》中企業(yè)法人與非企業(yè)法人分類的傳統(tǒng)思路。如果《民法典》的法人分類要打破原有的企業(yè)法人與非企業(yè)法人區(qū)分管理格局，必將引發(fā)大量相關(guān)法律法規(guī)的修訂，也要求重構(gòu)嶄新的社團(tuán)管理體制，毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)極大增加制度轉(zhuǎn)換的成本。同時(shí)，法人性質(zhì)和法人組織形式的“捆綁模式”使公法管制更加便捷高效，如果法人組織形式與其性質(zhì)和活動(dòng)邊界不匹配，則屬于非法組織或非法活動(dòng)，這種“區(qū)分登記管理+組織形式法定”的法人行政管理格局“便于落實(shí)公法的社團(tuán)管制格局”[3]。

二、對(duì)普惠性民辦幼兒園捐助法人定位的質(zhì)疑

《民法典》的法人制度將普惠性民辦幼兒園劃歸非營(yíng)利法人，并無(wú)異議；但進(jìn)一步將普惠性民辦幼兒園定位為捐助法人，卻有待商榷。從捐助法人的成立要件、基本特征和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來(lái)看，將所有普惠性民辦幼兒園的法人屬性歸為捐助法人并不適當(dāng)。

(一)普惠性民辦幼兒園捐助法人的定位

根據(jù)《民法典》，非營(yíng)利法人分為事業(yè)單位法人(第88條)、社會(huì)團(tuán)體法人(第90條)和捐助法人(第92條)，其中基金會(huì)、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于捐助法人。對(duì)于非營(yíng)利法人特定的組織形式，國(guó)家都有相應(yīng)的行政法規(guī)予以規(guī)范和管制?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》(2004年修訂)第2條規(guī)定，事業(yè)單位是國(guó)家基于社會(huì)公益目的，利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的社會(huì)服務(wù)組織。顯然，普惠性民辦幼兒園既非國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦，也非利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦，不屬于事業(yè)單位法人?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(2016年修訂)第2條指出，社會(huì)團(tuán)體是會(huì)員的集合體；第10條對(duì)成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備的個(gè)人會(huì)員和單位會(huì)員數(shù)量下限作了規(guī)定。從這兩條法律條文來(lái)看，盡管普惠性民辦幼兒園屬于非營(yíng)利性社會(huì)組織，但并沒(méi)有符合規(guī)定數(shù)量的個(gè)人會(huì)員或單位會(huì)員，因此它也不屬于社會(huì)團(tuán)體法人。

《中華人民共和國(guó)慈善法》(2016 年頒布，以下簡(jiǎn)稱《慈善法》)從法律層面正式以“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”取代“民辦非企業(yè)單位”概念。《慈善法》第8條規(guī)定，慈善組織可以采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。《民法典》第87條、第92條沿用了“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”的提法。第92條規(guī)定，基于公益目的，以捐助財(cái)產(chǎn)設(shè)立的基金會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)取得捐助法人資格。由此可知，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的法人屬性是非營(yíng)利法人下的捐助法人。非營(yíng)利性民辦學(xué)校這一法人屬性也得到了參與《民法典》起草專家的印證，《民法典(草案)》二審稿完善了“非營(yíng)利法人”的定義，擴(kuò)充了非營(yíng)利法人的具體類型，并在捐助法人這一類型中增補(bǔ)了社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人，其目的就是為了明確公益性民辦醫(yī)院、民辦教育等民辦非企業(yè)單位的法人地位和類型[6]。

(二)普惠性民辦幼兒園捐助法人定位的質(zhì)疑

《民法典》第3章第3節(jié)非營(yíng)利法人部分共用三條法律條文(第92、93、94條)專門規(guī)定了捐助法人的成立條件、內(nèi)部治理和捐助人的監(jiān)督等內(nèi)容。根據(jù)第92條規(guī)定，從捐助法人的定義來(lái)看，普惠性民辦幼兒園必須至少滿足三個(gè)實(shí)質(zhì)性條件才能成為捐助法人?；谶@些條件進(jìn)行分析，第一，普惠性民辦幼兒園從事的教育是公益事業(yè)，《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第3條、《中華人民共和國(guó)信托法》第60條規(guī)定，公益包括發(fā)展教育在內(nèi)的諸多事項(xiàng)[7]；第二，普惠性民辦幼兒園屬于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)也毋庸置疑；第三，從財(cái)產(chǎn)來(lái)源與性質(zhì)看，普惠性民辦幼兒園既有捐資舉辦的，也有非捐資舉辦的，只有符合“捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)”的民辦幼兒園才能成為捐助法人。除基于投資且以取得和分配利潤(rùn)為目的的民辦幼兒園，還有新《民促法》和《民法典》明確規(guī)定為營(yíng)利法人外，以非捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)成立且接受政府不同形式支持的普惠性民辦幼兒園，它們究竟屬于什么性質(zhì)的法人，新《民促法》與《民法典》并未作出明確規(guī)定。

將所有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)歸為捐助法人，在實(shí)踐上面臨一種十分尷尬的境地。《民法典》對(duì)于社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)取得捐助法人資格設(shè)定了兩個(gè)前提條件，即服務(wù)于公益目的和以捐助財(cái)產(chǎn)設(shè)立。按照這一規(guī)定來(lái)理解，并不能將所有社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都定位為捐助法人。只有符合上述兩個(gè)條件的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)才能定位為捐助法人，而不具備上述兩個(gè)條件的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)不能取得捐助法人資格。捐助法人屬于傳統(tǒng)法中的財(cái)團(tuán)法人，其財(cái)產(chǎn)來(lái)源于他人的捐助[2]。但現(xiàn)實(shí)的情況是，包括普惠性民辦幼兒園在內(nèi)的大多數(shù)非營(yíng)利民辦學(xué)校并非基于捐贈(zèng)成立，如果統(tǒng)一定性為捐助法人，有違大部分舉辦者的真實(shí)想法[3]。在實(shí)踐操作上，硬性將社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)定位為捐助法人，可能會(huì)導(dǎo)致的后果是磨滅相當(dāng)一部分社會(huì)力量參與發(fā)展民辦教育事業(yè)的熱情。尤其是舊《民促法》第51條規(guī)定合理回報(bào)制度后，各地民辦學(xué)校得到了蓬勃發(fā)展，即使在“選營(yíng)選非”政策出臺(tái)后，仍有大量民辦學(xué)校舉辦者擬選擇營(yíng)利法人，并不想輕易放棄“合理回報(bào)”。有學(xué)者對(duì)民辦幼兒園舉辦者進(jìn)行了調(diào)查，結(jié)果表明，如果舉辦者必須在“選營(yíng)”與“選非”之間作出選擇，52%的舉辦者傾向于營(yíng)利，僅48%的舉辦者傾向于非營(yíng)利[8]。具體而言，大多數(shù)舉辦者會(huì)權(quán)衡“選營(yíng)選非”的利弊，從整體上考慮他們的選擇對(duì)前期投入和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展帶來(lái)什么樣的影響，而不是簡(jiǎn)單地遵循政府對(duì)非營(yíng)利法人選擇的倡導(dǎo)。

將普惠性民辦幼兒園定位為捐助法人，理論上有違財(cái)團(tuán)法人的理論基礎(chǔ)和基本常識(shí)。一般認(rèn)為，中國(guó)捐助法人制度來(lái)源于財(cái)團(tuán)法人制度，中國(guó)民法本無(wú)“捐助法人”概念，而是個(gè)別學(xué)者所創(chuàng)設(shè)的，它是與大陸法系財(cái)團(tuán)法人，尤其是公益性財(cái)團(tuán)法人對(duì)等的一個(gè)概念[9]。按照大陸法系一般法人的分類，捐助法人明顯屬于財(cái)團(tuán)法人，即基于公益目的設(shè)立的，并由專門委任的人按照規(guī)定目的使用的各種財(cái)產(chǎn)的集合。新《民促法》第3章專門對(duì)民辦學(xué)校內(nèi)部治理架構(gòu)作出規(guī)定，第20—22條對(duì)民辦學(xué)校的決策機(jī)構(gòu)、人員構(gòu)成及其職權(quán)作出規(guī)定，第23—25條對(duì)學(xué)校的執(zhí)行機(jī)構(gòu)作出規(guī)定，第27條對(duì)作為監(jiān)督機(jī)構(gòu)的教職工代表大會(huì)作出規(guī)定，其中，第22條賦予學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)修改學(xué)校章程的職權(quán)。大陸法系中，社團(tuán)法人有自己的成員，屬自律法人；財(cái)團(tuán)法人沒(méi)有成員，屬他律法人。財(cái)團(tuán)法人與社團(tuán)法人的本質(zhì)區(qū)別在于是否設(shè)置權(quán)力機(jī)構(gòu)或意思機(jī)構(gòu)[9]。但作為非營(yíng)利法人的普惠性民辦幼兒園雖非常類似于財(cái)團(tuán)法人，應(yīng)屬于他律法人，卻又不完全像財(cái)團(tuán)法人，因?yàn)榕e辦者仍可以通過(guò)章程對(duì)普惠性民辦幼兒園實(shí)行控制和管理，并未與作為非營(yíng)利法人的普惠性民辦幼兒園進(jìn)行切割。通過(guò)“舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理”這樣的制度設(shè)置，新《民促法》雖滿足了作為“捐助人”的舉辦者對(duì)民辦學(xué)校運(yùn)營(yíng)和管理的需要，但卻破壞了傳統(tǒng)財(cái)團(tuán)法人的基本邏輯和常識(shí)。依據(jù)財(cái)團(tuán)法人理論，舉辦者應(yīng)擬定捐助法人章程，在章程中規(guī)定組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置和負(fù)責(zé)人的選舉方式[10]。

《民法典》對(duì)捐助法人內(nèi)部治理架構(gòu)只是作出了原則性規(guī)定，并未就決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的職權(quán)作出具體規(guī)定，而是將這些職權(quán)的規(guī)定留給了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》等特別法?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》(2016年修訂)第22條規(guī)定，基金會(huì)設(shè)立的理事會(huì)是其決策機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律、法規(guī)和章程開(kāi)展活動(dòng)；第26條規(guī)定，理事會(huì)的職權(quán)包括修改章程，決定基金會(huì)的分立、合并或終止等內(nèi)容。新《民促法》同樣賦予了民辦學(xué)校理事會(huì)或董事會(huì)決定一些重大事項(xiàng)的權(quán)力，如修改學(xué)校章程及決定學(xué)校的分立、合并、終止等，這些職權(quán)實(shí)際上已遠(yuǎn)超出財(cái)團(tuán)法人執(zhí)行機(jī)構(gòu)的基本職權(quán)?；饡?huì)理事會(huì)和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)理事會(huì)事實(shí)上已成為一個(gè)決策和執(zhí)行功能合二為一的機(jī)構(gòu)，這樣的實(shí)情并不符合財(cái)團(tuán)法人組織架構(gòu)的分權(quán)制衡機(jī)制[9]。遵循財(cái)團(tuán)法人的基本理論和捐助法人的基本特征，根據(jù)《民法典》對(duì)捐助法人決策機(jī)構(gòu)的規(guī)定，名為“決策機(jī)構(gòu)”的捐助法人理事會(huì)應(yīng)被解釋為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并無(wú)權(quán)行使章程修改及學(xué)校的分立、合并、終止等重大事項(xiàng)，這些事項(xiàng)應(yīng)只能求助于主管機(jī)關(guān)作出決定[9]。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，將所有普惠性民辦幼兒園籠統(tǒng)地歸為捐助法人也不合適。

三、普惠性民辦幼兒園法人定位的重構(gòu)

中國(guó)法學(xué)界對(duì)《民法典》中法人的分類存在爭(zhēng)議，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。但既然《民法典》已確定了營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人的基本分類，且鑒于法律的相對(duì)穩(wěn)定性，這一規(guī)定至少在短期內(nèi)不會(huì)改變，那么我們盡量在現(xiàn)有框架下思考如何對(duì)《民法典》的相關(guān)條款進(jìn)行解釋，同時(shí)提出對(duì)相關(guān)特別法進(jìn)行修訂完善的建議，保持《民法典》與相關(guān)特別法的有效銜接。這樣既可以對(duì)法人分類的邏輯性、系統(tǒng)性和整體性起到補(bǔ)充增強(qiáng)的作用，也可以回應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活中不同社會(huì)組織及其運(yùn)營(yíng)的實(shí)情。因此，重構(gòu)普惠性民辦幼兒園法人定位，遵循現(xiàn)有營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人分類的大框架，實(shí)為一種比較現(xiàn)實(shí)的選擇。我們認(rèn)為，根據(jù)普惠性民辦幼兒園的實(shí)情，遵循財(cái)團(tuán)法人和社團(tuán)法人的基本理論，普惠性民辦幼兒園的法人性質(zhì)可分別定位于捐助法人和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人。(2)此處的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人并非《民法典》中捐助法人下的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人，而是一種非營(yíng)利性社團(tuán)法人，它與捐助法人是一種并列關(guān)系，而非包含關(guān)系。定位的分類理由有以下幾點(diǎn)。

(一)分類邏輯的優(yōu)勢(shì)性

概念的類型化一般有兩種思路，即演繹與歸納。前者又被稱為“解析性類型化”，后者又被稱為“敘述性類型化”，兩者相較，解析性類型化具有明顯的邏輯優(yōu)勢(shì)[11]。當(dāng)前中國(guó)非營(yíng)利法人在次級(jí)分類上也存在較大爭(zhēng)議，《民法典》規(guī)定，非營(yíng)利法人包括事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人和捐助法人，這一分類顯然屬于敘述性類型化法人分類的產(chǎn)物。這種類型化的優(yōu)勢(shì)在于可以將不是營(yíng)利法人的法人都直接歸為非營(yíng)利法人，可以保障非營(yíng)利法人概念的開(kāi)放性和吸納性；但這一方式也存在明顯的缺陷，主要表現(xiàn)在無(wú)法保障下位概念對(duì)上位概念外延的窮盡，容易導(dǎo)致概念本身的外延不斷擴(kuò)大，缺乏系統(tǒng)性、體系性和整體性，有隨意羅列的嫌疑，概念內(nèi)涵也容易發(fā)生變化[11]。因此，非營(yíng)利法人依照解析性類型化的方法進(jìn)行分類，邏輯上具有一定的優(yōu)勢(shì)，財(cái)團(tuán)法人與社團(tuán)法人的分類是解析性類型化的典范，邏輯上較周延，是一種值得借鑒的法人分類方法?；诖?，我們可以依據(jù)法人成立的基礎(chǔ)、治理結(jié)構(gòu)、設(shè)立人地位等的不同將非營(yíng)利法人繼續(xù)分為非營(yíng)利社團(tuán)法人與(非營(yíng)利)財(cái)團(tuán)法人。無(wú)論是非營(yíng)利社團(tuán)法人還是(非營(yíng)利)財(cái)團(tuán)法人，它們都是從事公益或非營(yíng)利事業(yè)的組織工具，兩者是可以共存的[12]。

(二)分類方法的相容性

中國(guó)《民法典》法人分類采用“目的—功能”性分類方法，這一分類與大陸法系的結(jié)構(gòu)性分類并非截然對(duì)立，而是可以相互兼容的?！兜聡?guó)民法典》雖采取了財(cái)團(tuán)法人與社團(tuán)法人的主要分類方法，但并沒(méi)有排斥“目的—功能”性的次級(jí)分類方法，而是采取了兩種分類相結(jié)合的法人分類方法。具體而言，首先是按照結(jié)構(gòu)性分類方法，再采用功能性分類方法進(jìn)行分類，即先將私法人劃分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，然后在此基礎(chǔ)上將社團(tuán)法人劃分為營(yíng)利性社團(tuán)法人和非營(yíng)利性社團(tuán)法人[13]。與《德國(guó)民法典》相比，《日本民法典》對(duì)法人的分類次序恰恰相反，他們先將一般法人分為營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人，然后將非營(yíng)利法人分為非營(yíng)利社團(tuán)法人和非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人，經(jīng)過(guò)兩級(jí)細(xì)分，最終形成由非營(yíng)利社團(tuán)法人、營(yíng)利社團(tuán)法人、非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人構(gòu)成的法人類型體系[3]。無(wú)論先對(duì)法人進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分類再進(jìn)行功能性分類，還是先對(duì)法人進(jìn)行功能性分類再進(jìn)行結(jié)構(gòu)性分類，這兩種分類模式均表明結(jié)構(gòu)性分類和功能性分類并不矛盾，且殊途同歸，最終形成大致相同的法人類型體系。因此，我們?cè)谧裱F(xiàn)有營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人二元?jiǎng)澐值那疤嵯?，可以將非營(yíng)利法人再細(xì)分為非營(yíng)利社團(tuán)法人和非營(yíng)利財(cái)團(tuán)法人。同樣，作為非營(yíng)利法人的普惠性民辦幼兒園，也可以定位為非營(yíng)利社團(tuán)法人和(非營(yíng)利)財(cái)團(tuán)法人。其中，基于捐贈(zèng)舉辦的普惠性民辦幼兒園就是典型的財(cái)團(tuán)法人，即捐助法人，中國(guó)以往通常稱這種法人為基金會(huì)法人；基于非捐助舉辦的普惠性民辦幼兒園，因其成立的基礎(chǔ)不是財(cái)?shù)募?，因此可以賦予設(shè)立人以成員權(quán)，首先可定位為社團(tuán)法人，然而又因《民法典》明確規(guī)定法人“非營(yíng)利”的目的，故可進(jìn)一步定位為非營(yíng)利社團(tuán)法人，又稱為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人。

(三)法人理論的契合性

重構(gòu)普惠性民辦幼兒園社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人和捐助法人的定位，有達(dá)成共識(shí)的社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人理論作為基礎(chǔ)，且與這一理論高度契合。將基于非捐助的普惠性民辦幼兒園定位為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人，將基于捐助的普惠性民辦幼兒園定位為捐助法人，兩者理論上不存在解釋的沖突和矛盾。雖然中國(guó)并沒(méi)有采用大陸法系國(guó)家的法人分類方式，捐助法人是中國(guó)自身創(chuàng)造的一個(gè)法律概念，但不能否認(rèn)的是，捐助法人制度來(lái)源于財(cái)團(tuán)法人制度。盡管當(dāng)今財(cái)團(tuán)法人與社團(tuán)法人之間的界限越來(lái)越模糊，但我們認(rèn)為這種劃分仍具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和合理性。營(yíng)利法人與非營(yíng)利法人類型劃分主要基于其外部目的，而社團(tuán)法人與財(cái)團(tuán)法人的分類更多地基于法人成立的構(gòu)成要素及其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。不論普惠性民辦幼兒園在構(gòu)成要素上是單純的人的組合，還是單純的財(cái)?shù)慕M合，抑或是人與財(cái)?shù)幕旌?，如果普惠性民辦幼兒園設(shè)立人選擇定位為捐助法人，設(shè)立人一旦完成捐助行為及捐助法人章程的制定，就要與捐助法人本身實(shí)行切割，不再對(duì)捐助法人進(jìn)行干預(yù)甚至聯(lián)系，捐助法人的法人代表或管理者只能通過(guò)捐助章程對(duì)普惠性民辦幼兒園進(jìn)行相應(yīng)的運(yùn)維。這樣可以免除捐助人對(duì)捐助法人運(yùn)營(yíng)不必要的擔(dān)心，確保捐助人對(duì)捐助法人運(yùn)營(yíng)擁有制度上的信心。如果普惠性民辦幼兒園設(shè)立人選擇定位為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人，那么設(shè)立人即可成為法人的社員，法人可以組成意思機(jī)關(guān)，并制定相應(yīng)的章程，決定法人運(yùn)營(yíng)的一些重大事項(xiàng)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)(或個(gè)人)必須按照章程進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和管理。

(四)定位實(shí)踐的可行性

普惠性民辦幼兒園的捐助法人和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人的定位有利于保持中國(guó)特色的法人性質(zhì)與組織形式的捆綁傳統(tǒng)，有利于維持非營(yíng)利法人公法管制的格局，符合大多數(shù)普惠性民辦幼兒園非捐助舉辦的實(shí)情。需要特別說(shuō)明的是，非捐助舉辦的普惠性民辦幼兒園在法人目的上與捐助舉辦的普惠性民辦幼兒園并無(wú)不同，僅是在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)上存在明顯的差異。無(wú)論是捐助法人還是社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人，它們的共同點(diǎn)在于都不能向設(shè)立人、出資人或會(huì)員分配利潤(rùn)，都服務(wù)于公益目的或其他非營(yíng)利目的，同時(shí)都享有營(yíng)利法人所不能享有的一些基本權(quán)利，如稅收優(yōu)惠和減免、土地政策的優(yōu)惠、政府不同形式的支持等。普惠性民辦幼兒園定位為捐助法人或社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人，主要基于其成立要素，并不影響或妨礙其從事學(xué)前教育事業(yè)的公益性目的?！胺蔷柚睋Q來(lái)的不是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)(或股權(quán))，而是一種社員權(quán)或經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，即滿足普惠性民辦幼兒園的設(shè)立人參與內(nèi)部治理和從事公益事業(yè)的需要，同時(shí)領(lǐng)取一份合理的勞動(dòng)報(bào)酬，僅此而已。

普惠性民辦幼兒園作為非營(yíng)利法人的這種類型劃分和定位能否得到落實(shí)，不僅取決于對(duì)《民法典》本身的法律解釋，也取決于與《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》(修訂中的名稱為《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》)等特別行政法規(guī)的有效銜接。作為民事法律的基本法，《民法典》沒(méi)有對(duì)捐助法人的組織架構(gòu)作出具體詳細(xì)的規(guī)定，僅作了一個(gè)原則性的規(guī)定，其內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)(包括“決策機(jī)構(gòu)”“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”“監(jiān)督機(jī)構(gòu)”)的具體職權(quán)并不清晰，這既為《民法典》此條法律條文的解釋留有一定的余地，同時(shí)也為《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等特別法的修訂完善留下了足夠的空間，有助于保持這些特別法與《民法典》解釋的一致性?！睹穹ǖ洹返?3條規(guī)定了捐助法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，按照財(cái)團(tuán)法人理論，捐助法人的理事會(huì)只能理解為意思表示機(jī)關(guān)，決定和管理幼兒園的內(nèi)部運(yùn)作，并無(wú)修改章程和決定幼兒園關(guān)停并轉(zhuǎn)的權(quán)利。捐助法人的捐助人(設(shè)立人)也不參與法人內(nèi)部治理，而是由理事會(huì)按照章程進(jìn)行幼兒園的管理和運(yùn)維。但是當(dāng)前中國(guó)捐助(基金會(huì))法人理事會(huì)的職能定位與財(cái)團(tuán)法人理論存在一定的偏差，正如有學(xué)者指出：“《基金會(huì)管理?xiàng)l例》實(shí)際上早已將基金會(huì)的理事會(huì)定位為權(quán)力機(jī)構(gòu)意義上的決策機(jī)構(gòu)?！睹穹倓t》中捐助法人的組織架構(gòu)不應(yīng)再沿襲這一錯(cuò)誤，作為‘決策機(jī)構(gòu)’的理事會(huì)在解釋上只能被定位為執(zhí)行機(jī)構(gòu)?！盵9]因此，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》后續(xù)的修訂，可更名為《捐助法人管理?xiàng)l例》，并就具體內(nèi)容做出及時(shí)的調(diào)整與完善。

同時(shí)，《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》需要根據(jù)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人非營(yíng)利且非捐助的特征進(jìn)行修訂完善，確定社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人出資者(設(shè)立人)的社員權(quán)，讓其參與法人內(nèi)部治理合法化，這一點(diǎn)在新《民促法》第20條和第22條中已得到體現(xiàn)。與此同時(shí)，新《民促法》也應(yīng)根據(jù)捐助法人和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人的定位，對(duì)兩類法人的內(nèi)部治理架構(gòu)分別做出相應(yīng)規(guī)定，而不是籠統(tǒng)地進(jìn)行規(guī)定。《民辦非企業(yè)單位登記管理?xiàng)l例》并未就民辦非企業(yè)單位的內(nèi)部治理架構(gòu)做出任何規(guī)定。當(dāng)前正值修訂之時(shí)，可以借此機(jī)會(huì)，對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人的內(nèi)部治理架構(gòu)做出更全面的規(guī)定。作為社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人的普惠性民辦幼兒園滿足了舉辦者(設(shè)立人)參與法人內(nèi)部治理的需求，相對(duì)于捐助法人，在內(nèi)部治理方面也有一定的優(yōu)勢(shì)，但問(wèn)題也隨之而來(lái)，即如何確保社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人的非營(yíng)利目的。與捐助法人相比，“法人恒定的非營(yíng)利目的與法人控制者可能的謀利沖動(dòng)之間的緊張關(guān)系”在社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人上更顯突出[4]，這也要求將來(lái)出臺(tái)的《社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理?xiàng)l例》完善對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人的外在監(jiān)管，防止社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)法人的舉辦者存在借盈余經(jīng)費(fèi)用于教育教學(xué)活動(dòng)、改善辦學(xué)條件和保障教職工待遇的名義謀取個(gè)人私利的可能。