日韓經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)農(nóng)村空心化治理的啟示

葉雨寒，高 強(qiáng)

（中國(guó)海洋大學(xué)管理學(xué)院，山東 青島 266100）

城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展使得農(nóng)村常住人口減少，伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)用地外擴(kuò)內(nèi)空現(xiàn)象日益嚴(yán)重。城鄉(xiāng)二元體制架構(gòu)下，城鄉(xiāng)利益沖突和農(nóng)民工就業(yè)壓力未根本緩解，農(nóng)村土地制度改革和規(guī)劃管理滯后未全面改觀，農(nóng)村空心化問(wèn)題會(huì)加劇發(fā)展并長(zhǎng)期存在［1］?！?019年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2019年外出農(nóng)民工總量達(dá)2.9億人，同比增長(zhǎng)0.8%，其中本地農(nóng)民工1.16億人，外地農(nóng)民工1.74億人。中國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率首次超過(guò)60%，有超過(guò)8.4億人住在城市?？焖俪擎?zhèn)化的另一面是，還有5.6億人住在農(nóng)村，這其中有2億人在城鄉(xiāng)之間飄。農(nóng)村人口空心化、老齡化、土地荒廢等問(wèn)題日益嚴(yán)峻，若不及時(shí)治理會(huì)影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村空心化治理是推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。

1 研究現(xiàn)狀

國(guó)內(nèi)關(guān)于農(nóng)村空心化的研究主要集中在農(nóng)村空心化形成機(jī)理及演化機(jī)制、農(nóng)村空心化測(cè)度、農(nóng)村人口空心化以及土地利用視角下的農(nóng)村空心村。

關(guān)于農(nóng)村空心化的形成及演化，地理學(xué)視角認(rèn)為農(nóng)村空心化是指城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)程中農(nóng)村人口非農(nóng)化引起人走屋空以及宅基地普遍建新不拆舊，新建住宅向外圍擴(kuò)展導(dǎo)致村莊用地規(guī)模擴(kuò)大、原宅基地閑置廢棄加劇的一種不良演化過(guò)程［2］。經(jīng)濟(jì)學(xué)視角認(rèn)為農(nóng)村空心化是農(nóng)村勞動(dòng)力、資本及其他生產(chǎn)要素大量流向城市，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)邊緣化、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝的一種經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)象［3］。

關(guān)于農(nóng)村空心化測(cè)度，楊忍等［4］利用農(nóng)村土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)評(píng)價(jià)了中國(guó)農(nóng)村空心化程度，發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村空心化地域分異特征明顯。李玉紅等［5］則利用人口流動(dòng)數(shù)據(jù)估算了中國(guó)人口空心村和實(shí)心村分布狀況。

關(guān)于農(nóng)村人口空心化，周祝平［6］認(rèn)為農(nóng)村人口空心化給中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)了建設(shè)主體缺位、農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村土地制度、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面的挑戰(zhàn)。李君甫［7］分析了農(nóng)村人口過(guò)疏化給農(nóng)村社會(huì)建設(shè)和社會(huì)治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)。

關(guān)于土地利用視角下的農(nóng)村空心化，劉遠(yuǎn)風(fēng)［8］基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，農(nóng)村空心化的本質(zhì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的缺乏，而土地權(quán)利配置不當(dāng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)缺乏的核心原因。龐亮等［9］、劉開(kāi)瑞等［10］在分析空心村形成因素的基礎(chǔ)上，提出要探索土地資源有效利用的路徑來(lái)治理空心村問(wèn)題。

農(nóng)村空心化形成因素來(lái)自經(jīng)濟(jì)、自然、制度、社會(huì)、文化等多個(gè)方面。農(nóng)村人口大量流失或人口向外圍遷居、住宅空置和聚落荒廢是農(nóng)村空心化的直接表現(xiàn)。農(nóng)村要素流失、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力不足、土地資源浪費(fèi)等則是農(nóng)村空心化的不良后果。農(nóng)村空心化問(wèn)題在不同區(qū)域有不同程度的表現(xiàn)，本研究在梳理了當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)村空心化的相關(guān)研究后，厘清了中國(guó)農(nóng)村空心化存在的突出問(wèn)題，以期為中國(guó)農(nóng)村空心化治理提供參考依據(jù)。

2 中國(guó)農(nóng)村空心化存在的突出問(wèn)題

2.1 宅基地閑置廢棄量大

農(nóng)村空心化呈現(xiàn)居民住宅向四周擴(kuò)展，而村內(nèi)老舊住宅空置的趨勢(shì)。農(nóng)村宅基地閑置是農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變化和土地利用關(guān)系失衡的結(jié)果，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化引起的就業(yè)非農(nóng)化、人口市民化是宅基地閑置的直接動(dòng)因，現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元制度和宅基地管理制度是宅基地閑置的根本原因［11］。農(nóng)村改革發(fā)展提高了農(nóng)民的收入水平，在城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制與農(nóng)村傳統(tǒng)的以房屋作為財(cái)富象征的意識(shí)下，農(nóng)民建房意識(shí)很強(qiáng)，富裕的農(nóng)民熱衷于新房建設(shè)，缺乏有效退出與流轉(zhuǎn)機(jī)制的農(nóng)村宅基地管理體制造成農(nóng)村住房建新不拆舊的現(xiàn)象普遍出現(xiàn)。在村莊建設(shè)及其發(fā)展變遷的過(guò)程中，由于缺乏科學(xué)規(guī)劃或規(guī)劃實(shí)施不到位以及農(nóng)村宅基地管理的法律和制度存在缺陷等原因，農(nóng)村居民用地外擴(kuò)內(nèi)空，村莊空心化現(xiàn)象加劇。加之戶籍制度的改革沒(méi)有根本性進(jìn)展，城市居民的社會(huì)保障以及基礎(chǔ)教育等按照戶籍來(lái)提供，嚴(yán)重制約勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移的徹底性，使農(nóng)村出現(xiàn)大量空置、廢棄房屋［12］。

2.2 農(nóng)村人口空心化

農(nóng)村人口空心化也伴隨著農(nóng)村人口的高度老齡化。大量青壯年外出務(wù)工，老人和小孩滯留鄉(xiāng)村。留在農(nóng)村的勞動(dòng)力素質(zhì)水平較低，對(duì)新知識(shí)、新技術(shù)的接受能力和應(yīng)用能力低，也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技推廣難、農(nóng)村基層組織建設(shè)斷層、農(nóng)村發(fā)展活力喪失等問(wèn)題。

2.3 農(nóng)村教育和公共事業(yè)任務(wù)重

農(nóng)村留不住人才、吸引不了新生人力入駐，鄉(xiāng)村教師、鄉(xiāng)村醫(yī)生人才較為缺乏。鄉(xiāng)村師資力量薄弱、教學(xué)方式陳舊、教師年齡結(jié)構(gòu)老化，外出務(wù)工者為了讓子女接受更好的教育，將子女帶到城鎮(zhèn)上學(xué)，生源減少造成鄉(xiāng)村教育資源萎縮。留守兒童的教育問(wèn)題勢(shì)必會(huì)影響到農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村老齡化問(wèn)題嚴(yán)重，留守老人無(wú)人照料、感到孤獨(dú)、獨(dú)居生活風(fēng)險(xiǎn)高，農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療的壓力比城鎮(zhèn)更加突出。

2.4 鄉(xiāng)土文化傳承與發(fā)展缺乏有效載體

在電視、手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息傳播媒介作用下，外部文化對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生的影響越來(lái)越大。鄉(xiāng)村文化精英在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下紛紛出走，鄉(xiāng)土文化傳承與發(fā)展的主體越來(lái)越弱、群體越來(lái)越小。鄉(xiāng)村的老人們都希望子輩、孫輩走出農(nóng)村，年輕人向往城市的生活，大多數(shù)人都認(rèn)為留在農(nóng)村沒(méi)前途，鄉(xiāng)土情結(jié)逐漸淡薄，鄉(xiāng)村正在喪失吸引力，鄉(xiāng)土文化傳承與發(fā)展缺乏有效載體。

2.5 土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重缺乏有效整合

農(nóng)村青壯勞動(dòng)力流失，部分農(nóng)村大量耕地閑置成為荒地。留守在農(nóng)村的老人和婦女勞動(dòng)力只能耕種少量的農(nóng)地用以糊口，大面積的農(nóng)地都處于拋荒或棄耕的邊緣，造成耕地面積減少、糧食產(chǎn)量下降的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。還有部分外出打工村民在農(nóng)業(yè)淡季外出打工，耕種期則回村種地，既有打工收入又不至于完全閑置家中土地。半務(wù)工半務(wù)農(nóng)的村民沒(méi)有進(jìn)行精細(xì)的耕種，土地得不到有效利用，土地肥力下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡化，造成生產(chǎn)力、耕作水平下降，這也造成了土地的隱形荒廢。

3 日韓治理農(nóng)村空心化的措施

農(nóng)村空心化問(wèn)題并不僅僅出現(xiàn)在中國(guó)，日本、韓國(guó)等國(guó)家在快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展過(guò)程中也面臨著農(nóng)村人口快速減少導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力不足的困境。韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”和日本的過(guò)疏化治理對(duì)策使兩國(guó)擺脫了鄉(xiāng)村凋敝的困境。韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”的開(kāi)展，短期內(nèi)將意欲遷入城市的農(nóng)村人口留在了鄉(xiāng)村，這些人口成為當(dāng)時(shí)建設(shè)農(nóng)村的勞動(dòng)力［13］，日本的農(nóng)村過(guò)疏化治理政策使人們的生活觀念和價(jià)值取向發(fā)生了變化，一部分人開(kāi)始向往鄉(xiāng)村生活，對(duì)緩解過(guò)疏化產(chǎn)生了一定作用［14］。日韓兩國(guó)在資源稟賦、發(fā)展條件、農(nóng)業(yè)特征、歷史文化等方面與中國(guó)有一定的相似性［15］，其鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)可為中國(guó)農(nóng)村空心化治理提供研究樣本。

3.1 日本：完備的法律體系有力促進(jìn)了空心化治理

日本農(nóng)村人口空心化最先發(fā)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣的山區(qū)，年輕人大量轉(zhuǎn)移到城市，大量耕地被拋荒和棄耕，導(dǎo)致村落原有的功能無(wú)法維持，問(wèn)題嚴(yán)重的地區(qū)甚至出現(xiàn)了村落消失［16］。日本過(guò)疏化地區(qū)主要分布在地理?xiàng)l件、交通狀況與氣候條件較差或人類(lèi)生存與生活環(huán)境相對(duì)不利的孤島、豪雪區(qū)、深山等偏僻地帶［17］。治理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣、人類(lèi)生存環(huán)境惡劣的地區(qū)便成為日本治理農(nóng)村空心化的緊要任務(wù)。

1）國(guó)土開(kāi)發(fā)規(guī)劃系列法律。日本于1961年頒布了第一部《全國(guó)綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃》，此后進(jìn)行了6次國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)規(guī)劃。期間日本國(guó)土開(kāi)發(fā)目標(biāo)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宜居生活轉(zhuǎn)為可持續(xù)發(fā)展，國(guó)土結(jié)構(gòu)完成了從點(diǎn)、線或軸到面或圈的發(fā)展［18］，體現(xiàn)了日本首先振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，繼而改善人居生活環(huán)境，首先據(jù)點(diǎn)開(kāi)發(fā)，繼而星火燎原的治理思路。國(guó)土規(guī)劃側(cè)重于城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展，大規(guī)模工業(yè)基地建設(shè)、資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的開(kāi)發(fā)縮小了城鄉(xiāng)差距，將產(chǎn)業(yè)向城市圈以外的鄉(xiāng)村地區(qū)牽引，這就促使城鄉(xiāng)資源相互流動(dòng)，要素相互融通。改變以太平洋沿岸帶狀產(chǎn)業(yè)布局為主的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，加強(qiáng)建設(shè)地方圈，發(fā)揮農(nóng)村、山區(qū)、漁村的特色優(yōu)勢(shì)，倡導(dǎo)地方自主開(kāi)發(fā)并帶動(dòng)志愿者和普通居民參與其中，城市圈一極發(fā)展的極端狀態(tài)開(kāi)始向城市鄉(xiāng)村多級(jí)發(fā)展的均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

2）針對(duì)過(guò)疏地區(qū)治理的系列法律。與國(guó)土規(guī)劃同期進(jìn)行的還有針對(duì)農(nóng)村人口空心化的法律條例制定。1970—2000年，日本相繼頒布了4個(gè)振興過(guò)疏化地區(qū)的法律?！哆^(guò)疏地域?qū)Σ呔o急措置法》制定目的在于盡快緩解地區(qū)人口過(guò)度減少的局面，遏制地區(qū)財(cái)政狀況惡化，措施多集中于改善道路交通設(shè)施、完善生活環(huán)境、振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、縮小地區(qū)發(fā)展差距、提高老年人福祉、建立通信體系等方面?！哆^(guò)疏地域振興特別措置法》制定目的是為了振興過(guò)疏化鄉(xiāng)村，處理人口空心化帶來(lái)的不良后果，措施與緊急措置法的措施差別不大，包括改善醫(yī)療條件、提高居民生活、完善逐漸低下的地區(qū)生產(chǎn)功能、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等措施，更加側(cè)重于振興產(chǎn)業(yè)方面的投入。《過(guò)疏地域活性化特別措置法》則強(qiáng)調(diào)發(fā)揮地區(qū)自身的特性，靈活應(yīng)用地區(qū)特色進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)，除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要發(fā)掘地區(qū)自主建設(shè)的能力。《過(guò)疏地域自立促進(jìn)特別措置法》強(qiáng)調(diào)促進(jìn)地域自立，對(duì)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要促進(jìn)農(nóng)業(yè)與旅游業(yè)結(jié)合，利用地區(qū)資源打造具有地區(qū)特色的產(chǎn)品，保護(hù)地區(qū)文化，形成富有個(gè)性的地域社會(huì)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系、社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)，吸引城市人口回流。日本通過(guò)持續(xù)制定新的過(guò)疏政策，不斷探索適合過(guò)疏地區(qū)發(fā)展、具有特色的新型經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式及治理機(jī)制，很大程度上推動(dòng)了過(guò)疏化地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展［19］。

3）針對(duì)特定區(qū)域的治理法律。日本還頒布了《山村振興法》《農(nóng)村地區(qū)工業(yè)引進(jìn)促進(jìn)法》《特定農(nóng)山村法》《農(nóng)業(yè)漁村宿型休閑活動(dòng)促進(jìn)法》等一系列針對(duì)特定區(qū)域治理的法律?！渡酱逭衽d法》在保護(hù)山村森林、生態(tài)建設(shè)、保護(hù)山村文化、保證山村信息暢通及通訊體系完善、通過(guò)補(bǔ)助學(xué)校培養(yǎng)林業(yè)從業(yè)人員、給予地方政府經(jīng)濟(jì)支持等方面作了要求?！掇r(nóng)村地區(qū)工業(yè)引進(jìn)促進(jìn)法》引導(dǎo)城市工業(yè)進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村迅速興起一大批中小型企業(yè)，改善了農(nóng)村投資環(huán)境，提高了農(nóng)民的收入水平。《特定農(nóng)山村法》《農(nóng)業(yè)漁村宿型休閑活動(dòng)促進(jìn)法》針對(duì)地勢(shì)和地理?xiàng)l件惡劣的農(nóng)山村，通過(guò)促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和鄉(xiāng)村旅游等農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式來(lái)促進(jìn)農(nóng)山村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.2 韓國(guó)：政府領(lǐng)導(dǎo)下全民參與的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)

韓國(guó)在20世紀(jì)60年代起的工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)村地區(qū)流失了一半以上的人口，幾乎所有韓國(guó)農(nóng)村人口都在以每年超3%的速度減少，韓國(guó)的農(nóng)村地區(qū)已轉(zhuǎn)變?yōu)槿丝谙∩俚牡貐^(qū)［20］。城鄉(xiāng)收入差距懸殊，農(nóng)民生活水平低下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口大量外流，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化溢出的負(fù)面效應(yīng)不可避免地使韓國(guó)鄉(xiāng)村陷入凋敝的困境［15］。為了振興鄉(xiāng)村，韓國(guó)于1970年開(kāi)始了以“勤勉、自助、協(xié)同”為基本精神，以“脫貧、自立、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”為目標(biāo)的“新村運(yùn)動(dòng)”。

1）夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1971年，韓國(guó)250多萬(wàn)農(nóng)民中約有80%住在茅草屋，韓國(guó)政府向全國(guó)3.3萬(wàn)個(gè)行政村免費(fèi)提供水泥，用于修建公路和住房，改造了農(nóng)民住宅245萬(wàn)戶。韓國(guó)農(nóng)村道路狹窄彎曲，交通不便，村民利用政府提供的免費(fèi)材料，自覺(jué)聯(lián)合起來(lái)新辟鄉(xiāng)村道路4.4萬(wàn)km，拓展出村的道路，架設(shè)小型橋梁，實(shí)現(xiàn)了村村通車(chē)。交通的改善使水泥、鋼筋等物資的運(yùn)費(fèi)降低，農(nóng)民從外地運(yùn)來(lái)水泥、沙子改造房屋，政府也積極提供貸款支援農(nóng)民改善居住環(huán)境。

傳統(tǒng)的韓國(guó)農(nóng)民飲用井水，而汲取井水過(guò)程繁雜且不衛(wèi)生，村民便在村里建起蓄水池并引山水入池，利用地下自來(lái)水管道將水送往各家各戶。隨著新型爐灶投入使用，韓國(guó)政府向使用柴火為主要燃料的農(nóng)村引進(jìn)改良的爐灶，改用煤炭和石油等現(xiàn)代化燃料，不僅每年可節(jié)約330萬(wàn)t木柴，還大大提高了農(nóng)民生活便捷度。

政府還積極推進(jìn)農(nóng)村電氣化和農(nóng)村電話事業(yè)。20世紀(jì)60年代末，韓國(guó)僅有20%的農(nóng)民安裝電燈，其余的農(nóng)民依然在使用油燈，到1978年已有250多萬(wàn)農(nóng)民家里都裝上了電燈。政府通過(guò)實(shí)施擴(kuò)大電話網(wǎng)計(jì)劃，至20世紀(jì)90年代農(nóng)民電話普及率達(dá)99.9%，彩電、冰箱、洗衣機(jī)等家電也開(kāi)始在農(nóng)村普及。經(jīng)過(guò)“新村運(yùn)動(dòng)”，韓國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大的成功，極大程度地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和村民生活環(huán)境［21］。

2）建立覆蓋全國(guó)的行政網(wǎng)絡(luò)。為指導(dǎo)“新村運(yùn)動(dòng)”的建設(shè)，韓國(guó)政府成立了全國(guó)性的“新村運(yùn)動(dòng)”中央?yún)f(xié)議會(huì)，并以此作為新村運(yùn)動(dòng)的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。中央?yún)f(xié)議會(huì)會(huì)長(zhǎng)由內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)兼任，各個(gè)道、郡、邑都設(shè)有相應(yīng)的協(xié)議會(huì)，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、管理和指揮。在邑這一級(jí)基層行政機(jī)關(guān)，設(shè)立新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)促進(jìn)委員會(huì)，在中央有關(guān)部?jī)?nèi)設(shè)定分管這一工作的處室和負(fù)責(zé)人，并精簡(jiǎn)了重復(fù)的中間環(huán)節(jié)，提高了工作效率，有效地防止了相互推諉的現(xiàn)象。此外，韓國(guó)政府還制定了一系列監(jiān)督檢查制度，明確規(guī)定了監(jiān)督對(duì)象、范圍、方法、信息分析、反饋體系等。

3）推進(jìn)村莊分類(lèi)治理。韓國(guó)政府根據(jù)各村的集資水平、勞動(dòng)效率、村民相互配合能力以及工業(yè)產(chǎn)品開(kāi)發(fā)能力等因素的綜合考評(píng)，將全國(guó)的村莊劃分為基礎(chǔ)村、自助村、自立村3個(gè)類(lèi)型，村民參與程度低的村莊為基礎(chǔ)村，參與程度高的村莊為自助村、自立村。政府為激勵(lì)基礎(chǔ)村提高參與程度，將支援物資發(fā)放給自助村和自立村，要獲得政府支援，村民必須進(jìn)行自助事業(yè)，通過(guò)努力升級(jí)為自助村和自立村。

4）加強(qiáng)農(nóng)村土地改革。韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”時(shí)期的土地改革大體經(jīng)歷了3個(gè)階段：農(nóng)村土地?cái)U(kuò)張與開(kāi)發(fā)階段（1967—1976年）、農(nóng)村土地合理規(guī)劃階段（1977—1986年）、農(nóng)村土地政策完善和提升階段（1987年至今）［22］。第一階段是為了解決大量農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村涌向城市，因此治理重點(diǎn)在于農(nóng)田水利、公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)地規(guī)?；魏鸵M(jìn)現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。第二階段是為了整治前期由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的治理理念帶來(lái)的土地?zé)o序利用的不良后果，韓國(guó)政府出臺(tái)了《環(huán)境保護(hù)法》《山林法》《首都圈整治規(guī)劃法》等法律，有效地促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境整治。第三階段重點(diǎn)在于改善農(nóng)村生活環(huán)境、農(nóng)村景觀維護(hù)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐漸由物質(zhì)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)槲拿鹘ㄔO(shè)。

5）動(dòng)員全民參與建設(shè)?！靶麓暹\(yùn)動(dòng)”的基本精神是“勤勉、自主、協(xié)同”，鼓勵(lì)國(guó)民勤勞、自強(qiáng)自立、團(tuán)結(jié)一致，充分調(diào)動(dòng)國(guó)民的主動(dòng)性和積極性，激發(fā)國(guó)民的創(chuàng)造性。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村社會(huì)最活躍的群體，政府除了改善農(nóng)民生活環(huán)境，還注重農(nóng)民的精神文明建設(shè)，將農(nóng)民倫理道德建設(shè)運(yùn)動(dòng)與行政項(xiàng)目相結(jié)合，激發(fā)農(nóng)民積極向上的精神，引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)自身的勤勞和自立改變貧困現(xiàn)狀［23］。中央政府還組建了“新村運(yùn)動(dòng)”中央研修院，以培養(yǎng)大批新村指導(dǎo)員，由他們組織帶領(lǐng)村民進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，每項(xiàng)工程開(kāi)工前都要經(jīng)過(guò)全體村民的充分討論和協(xié)商，意見(jiàn)統(tǒng)一才能行動(dòng)。政府還對(duì)國(guó)會(huì)議員、各部部長(zhǎng)、大學(xué)教授以及新聞、企業(yè)職工、將軍、公務(wù)員、指導(dǎo)員進(jìn)行集中培訓(xùn)，召集社會(huì)各界人士共同商議解決問(wèn)題。

4 日韓經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)農(nóng)村空心化治理的啟示

4.1 分區(qū)分類(lèi)治理

中國(guó)地域廣袤，空心化在不同地區(qū)也呈現(xiàn)出不同的特征。城市郊區(qū)空心村發(fā)展受城市經(jīng)濟(jì)的輻射帶動(dòng)作用顯著，城市郊區(qū)空心化程度由城市核心區(qū)向郊區(qū)呈梯度布局?？拷鞘泻诵膮^(qū)的村莊空心化程度低，距離城市核心區(qū)越遠(yuǎn)的村莊空心化程度越高。城市遠(yuǎn)郊區(qū)的城市公共服務(wù)設(shè)施基本已無(wú)法滿足人民的日益需求，大量勞動(dòng)力向靠近城市的區(qū)域轉(zhuǎn)移，空心化程度最嚴(yán)重。

平原農(nóng)區(qū)受工業(yè)化和城鎮(zhèn)化影響相對(duì)較弱，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在空間上相對(duì)均衡，村莊空心化呈現(xiàn)出整域性特征。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展定位與土地資源稟賦狀況限制了農(nóng)民節(jié)約集約用地的意識(shí)，豐富的耕地資源與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)型的滯后降低了耕地流轉(zhuǎn)的機(jī)會(huì)成本，農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期低收入水平造成相對(duì)惡劣的農(nóng)民舊宅條件，導(dǎo)致農(nóng)民建房意愿高漲，農(nóng)民打工兼業(yè)帶來(lái)的收入和建房能力增長(zhǎng)以及農(nóng)村宅基地管控體制缺失的共同作用，造成平原農(nóng)村空心村的普遍性發(fā)展。

山地丘陵地區(qū)農(nóng)村空心化發(fā)展程度相對(duì)較低，其發(fā)展常與耕地閑置相伴出現(xiàn)。山地丘陵地區(qū)農(nóng)村住宅的空間布局受地形地貌條件的影響顯著，耕地資源的分散布局、農(nóng)業(yè)機(jī)械化與規(guī)?；a(chǎn)難以推廣，造成了村莊形態(tài)在空間上呈小聚團(tuán)式、零散分布的格局［12］。

對(duì)不同地區(qū)不同特征的農(nóng)村空心化，應(yīng)該采取具有針對(duì)性的治理措施。對(duì)城郊空心化，要推進(jìn)城郊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和人口就業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵(lì)城郊居民就近就業(yè)，打造城郊農(nóng)副產(chǎn)品生產(chǎn)基地、城郊旅游觀光業(yè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。對(duì)平原地區(qū)農(nóng)村空心化，要通過(guò)整治農(nóng)村空廢宅基地，控制農(nóng)村居民用地向外擴(kuò)張，提高耕地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改革，發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，改善農(nóng)村人居環(huán)境，打造生態(tài)宜居鄉(xiāng)村，削弱農(nóng)村居民的建房意愿。對(duì)山地丘陵地區(qū)空心化，要把單一、分散的小農(nóng)變成規(guī)?；霓r(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)合作社，打造山區(qū)特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工龍頭企業(yè)，以龍頭企業(yè)吸引山區(qū)勞動(dòng)力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，復(fù)墾廢棄荒廢的耕地，改善山區(qū)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施。

4.2 發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)

日本過(guò)疏化地區(qū)治理和韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”都涵蓋了發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容。合理規(guī)劃鄉(xiāng)村土地資源，明確農(nóng)業(yè)用地和工業(yè)用地的界限，避免工業(yè)轉(zhuǎn)移破壞鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境需要政府提供適度的財(cái)力與政策支持，引導(dǎo)鄉(xiāng)村工業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社融合發(fā)展［24］。要立足于鄉(xiāng)村特色，發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，打通鄉(xiāng)村特色農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道，結(jié)合電商平臺(tái)，通過(guò)直播帶貨、短視頻營(yíng)銷(xiāo)等方式推銷(xiāo)當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品，形成供產(chǎn)銷(xiāo)一體的鏈?zhǔn)疆a(chǎn)業(yè)。

4.3 動(dòng)員農(nóng)民參與

盡最大可能地動(dòng)員農(nóng)民主動(dòng)參與到鄉(xiāng)村治理，激發(fā)農(nóng)民與政府共建美麗宜居鄉(xiāng)村的意愿。“新村運(yùn)動(dòng)”提倡的現(xiàn)代倫理精神是推動(dòng)農(nóng)村現(xiàn)代化的內(nèi)在動(dòng)力，“新村運(yùn)動(dòng)”提倡的現(xiàn)代公共精神，改變了韓國(guó)農(nóng)民自暴自棄的宿命論思想，他們開(kāi)始意識(shí)到只要大家團(tuán)結(jié)一致、自己動(dòng)手、勉勵(lì)努力，就沒(méi)有什么是不可改變的［25］。韓國(guó)政府設(shè)立的新村培訓(xùn)院以及以農(nóng)民為主體的多個(gè)合作組織，都是在重視國(guó)民精神教育、改變農(nóng)民精神狀態(tài)、提高農(nóng)民綜合素質(zhì)的前提下，激發(fā)他們的創(chuàng)造性和積極性，使他們擺脫宿命論的封建思想，從而發(fā)揮自主建設(shè)、自我管理家鄉(xiāng)的能力［26］。

中國(guó)農(nóng)村空心化整治的過(guò)程中也需要充分尊重農(nóng)民的意愿，不能強(qiáng)拆農(nóng)民的空置房屋、強(qiáng)迫農(nóng)民回村承包土地、強(qiáng)迫農(nóng)民回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。在農(nóng)村開(kāi)展村民自治活動(dòng)，定期開(kāi)展自治討論會(huì)，聽(tīng)取村民治理鄉(xiāng)村的看法，讓村民感受到自己的意見(jiàn)和看法是得到重視的，培養(yǎng)村民的主人翁意識(shí)。定期組織農(nóng)民開(kāi)展農(nóng)村空心化整治知識(shí)的學(xué)習(xí)，讓農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村現(xiàn)狀有深入的了解。通過(guò)對(duì)國(guó)家生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)和扶貧政策的宣傳，讓農(nóng)民感受到國(guó)家對(duì)農(nóng)村的重視，逐漸抹去農(nóng)民心中村不如城的偏見(jiàn)。進(jìn)城務(wù)工固然能提高收入，但很多農(nóng)民難以完全融入城市生活，可以抓住農(nóng)民落葉歸根的戀鄉(xiāng)心理，利用網(wǎng)紅李子柒世外桃源般的農(nóng)村生活短視頻抓住大多數(shù)人向往田園生活的心理，吸引城市農(nóng)民工回流，重新喚起農(nóng)民的鄉(xiāng)土情結(jié)。

4.4 構(gòu)建立法體系

日本取得了一系列突破性成效，一定程度上得益于國(guó)家層面健全的農(nóng)業(yè)農(nóng)村法律體系和中央與地方配套的規(guī)劃、政策體系保障［27］。日本及時(shí)發(fā)現(xiàn)了過(guò)疏化問(wèn)題并進(jìn)行了相關(guān)立法工作，治理目標(biāo)明確，并且根據(jù)實(shí)際情況不斷修改和重編法律，很好地促進(jìn)了空心化治理。

現(xiàn)階段中國(guó)城市與鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)相關(guān)的法律與文件有《城市規(guī)劃法》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》《村民委員會(huì)組織法》等。除了在國(guó)家戰(zhàn)略層面上設(shè)計(jì)改善農(nóng)村基本生產(chǎn)和生活條件的法律法規(guī)，更應(yīng)從空心化治理的理念和目標(biāo)出發(fā)，針對(duì)不同地形地區(qū)的空心化治理制定不同的法律政策，例如針對(duì)出現(xiàn)過(guò)疏化傾向的地區(qū)，應(yīng)及時(shí)制定針對(duì)性強(qiáng)的法律體系，填補(bǔ)空白［28］。當(dāng)前迫切需要從農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化工業(yè)化、農(nóng)村空置房屋管理、農(nóng)村荒地復(fù)墾、農(nóng)村人居環(huán)境、農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)等方面加強(qiáng)立法，加大執(zhí)行力度，保證農(nóng)村空心化治理合理有序進(jìn)行。

4.5 健全農(nóng)村土地管理制度

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村耕地面積減少，一個(gè)重要原因是建設(shè)用地的侵占，其根源在于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民、集體和地方政府利益分配的矛盾，是當(dāng)前土地法律制度不完善的表現(xiàn)［22］。許多地方政府在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，把主要精力投放在非農(nóng)建設(shè)的土地開(kāi)發(fā)上，不重視耕地保護(hù)；國(guó)家征用土地用于各項(xiàng)建設(shè)，使得農(nóng)村耕地不斷減少，國(guó)家征用農(nóng)民土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，補(bǔ)償費(fèi)用不到位［29］。政府應(yīng)深入調(diào)查，了解農(nóng)民對(duì)處理空置宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意愿以及訴求，基于農(nóng)民最真實(shí)的訴求來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，探索農(nóng)村宅基地有償退出機(jī)制；完善地方土地法律制度，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，厘清國(guó)家與集體、集體與農(nóng)民之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利界限［21］；守住耕地紅線，帶動(dòng)村民一起復(fù)墾荒地，可將低產(chǎn)農(nóng)田改造成生態(tài)農(nóng)莊的形式，提升土地利用價(jià)值；實(shí)施荒地還田的策略，進(jìn)行農(nóng)田水利、道路改良等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高土壤肥力，保障糧食安全。