江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)狀、趨向和培育路徑

王晟聰，李浩昇

（南京師范大學(xué)社會發(fā)展學(xué)院，江蘇 南京 210046）

隨著中國市場的進一步開放，大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，將其打造成農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)戶組織化的有效載體，引領(lǐng)農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭，是近年來中央農(nóng)村政策和農(nóng)村現(xiàn)代化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施，中央和地方相繼出臺了許多培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的政策。作為東部沿海的經(jīng)濟大省和制度創(chuàng)新先鋒，江蘇省始終把農(nóng)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇放在工農(nóng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)融合和農(nóng)村現(xiàn)代化的框架中，追求高效穩(wěn)健的經(jīng)濟效益與和諧共富的社會效益，以發(fā)展新型農(nóng)民專業(yè)合作社為突破，探索個體化農(nóng)民自愿聯(lián)合進入現(xiàn)代市場的有效方式，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的體制創(chuàng)新。在此背景下，江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展迅速，逐漸成為促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，強化農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)的重要方式；增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)共同富裕的重要工具；提高農(nóng)民組織化程度，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量；完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，探索統(tǒng)一經(jīng)營實現(xiàn)方式的重要載體[1]。為了進一步加強對農(nóng)民專業(yè)合作社的引導(dǎo)，需要對新形勢下農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展環(huán)境、建設(shè)模式、運行機制、培育方式等進行系統(tǒng)地總結(jié)和分析，尤其需要進行跨學(xué)科、多維度的研究探索。為此，課題組匯集多學(xué)科背景力量，前往蘇北、蘇南多地進行實地調(diào)查，通過座談、訪談、搜集資料等方式總結(jié)了當前江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)狀，分析了其發(fā)展過程中存在的問題，重點從改善外部環(huán)境、優(yōu)化內(nèi)部治理機制和激發(fā)發(fā)展動能3 個方面探索了具有江蘇特色的農(nóng)民專業(yè)合作社培育路徑。

1 江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 政策牽引，數(shù)量規(guī)模迅速增長

近年來，江蘇省先后出臺了《關(guān)于推進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》《江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社條例》《關(guān)于創(chuàng)新管理優(yōu)化服務(wù)培育壯大經(jīng)濟發(fā)展新動能的實施意見》等政策文件，鋪設(shè)引領(lǐng)、促進和規(guī)范合作社發(fā)展的制度通道。同時，通過樹立典型、規(guī)范建設(shè)、試點推廣等形式全面帶動農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展。2016年，江蘇省開始實施農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化建設(shè)整體推進縣試點行動，目前已有52 個試點縣。從2012 年起，江蘇省建立農(nóng)民專業(yè)合作社名錄，逐年遴選，動態(tài)管理，在規(guī)范合作社發(fā)展的同時，增強各級政府支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展項目和資金投放的有效性。截至2019 年，被列入省政府優(yōu)先扶持農(nóng)民專業(yè)合作社名錄的合作社有6 602 家。2020 年度第一批列入名錄的合作社達2 713 家。為更好地起到組織引領(lǐng)、橋梁紐帶、服務(wù)維權(quán)作用，在農(nóng)經(jīng)相關(guān)部門的指導(dǎo)下，2017 年成立江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合會，穩(wěn)步打造信息、交流、營銷、金融、公共5 個服務(wù)平臺，助推全省合作社事業(yè)的發(fā)展。上述政策、法規(guī)、制度和組織的實施和建設(shè)，有利推動了全省農(nóng)民專業(yè)合作社的快速發(fā)展，至2019 年底全省農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量已突破10 萬個，可分配盈余總計超過100 億元。

1.2 因地制宜，產(chǎn)業(yè)類型豐富多元

1.3 創(chuàng)新驅(qū)動，發(fā)展呈現(xiàn)多維樣態(tài)

1.3.1 延伸產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)一二三產(chǎn)業(yè)融合2017 年江蘇省政府辦公廳頒布的《關(guān)于推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的實施意見》中提出，要在培育壯大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合主體中強化農(nóng)民專業(yè)合作社的基礎(chǔ)作用，創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合方式。江蘇省部分合作社以此為指導(dǎo)，在延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、推進農(nóng)業(yè)品牌建設(shè)上做文章，努力建立農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合利益聯(lián)結(jié)機制，取得了一定的經(jīng)驗成果。例如宜興市徐舍鎮(zhèn)芳莊村由村委會牽頭成立了宜興市芳草白蓮種植專業(yè)合作社、宜興市福田生態(tài)種養(yǎng)專業(yè)合作社、宜興市江南荷田文化有限公司3 家涉農(nóng)企業(yè)，把傳統(tǒng)的“芳莊羊肉”做成宜興的一大美食品牌，通過加強行業(yè)自律、創(chuàng)新營銷方式，使羊肉加工走上規(guī)范化、優(yōu)質(zhì)化、品牌化的軌道，強化利益關(guān)聯(lián)、產(chǎn)業(yè)共榮，最終把合作社打造成具有示范帶動作用的一二三產(chǎn)業(yè)融合體。

1.3.2 縱向突破，獲取上級部門和組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與資源注入合作社雖然強調(diào)農(nóng)民的自主性，突出農(nóng)民之間的聯(lián)合，但個體小農(nóng)在技術(shù)、能力、資源等方面存在先天不足，弱弱聯(lián)合經(jīng)不住市場的考驗。因此，一些合作社向上探索新的聯(lián)結(jié)機制，以增強自身的競爭力。有的與農(nóng)技部門、科研單位建立了緊密聯(lián)系，接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)，利用這些組織的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系拓寬市場；有的與上級組織進一步融合，獲取金融支持。例如，南通市供銷合作總社為了落實2020 年中央一號文件關(guān)于“繼續(xù)深化供銷合作社綜合改革，提高為農(nóng)服務(wù)能力”的要求，以市農(nóng)村合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會的形式對農(nóng)民專業(yè)合作社進行參股扶持。

1.3.3 “黨建+合作社”，壯大集體經(jīng)濟，發(fā)揮益貧功能一些貧困落后地區(qū)的村集體經(jīng)濟薄弱，基層政府推動黨支部領(lǐng)辦型合作社建設(shè)，支部成員和合作社理事交叉任職，把合作社作為擴大集體經(jīng)濟的抓手，增強了基層自治組織的治理能力。針對合作社在發(fā)展過程中注重經(jīng)濟效益而忽略社會效益的情況，“黨建+合作社”模式的應(yīng)運而生。該模式利用黨支部的組織資源、動員能力、執(zhí)行力和骨干帶頭作用，結(jié)合精準扶貧，發(fā)揮合作社的益貧功能。例如：金湖縣前鋒鎮(zhèn)白馬湖土特產(chǎn)專業(yè)合作社，堅持“讓黨員在合作社發(fā)光，讓群眾在合作社致富”，促進了黨組織和合作社的共同發(fā)展，黨支部榮獲“江蘇省先進基層黨組織”稱號，合作社也成為國家級示范社；寶應(yīng)縣把“黨建力”凝聚成農(nóng)民專業(yè)合作社的“發(fā)展力”，采取黨組織結(jié)對共建、合作社黨建示范點建設(shè)、黨組織統(tǒng)一服務(wù)等形式發(fā)揮黨組織的作用。

1.3.4 “互聯(lián)網(wǎng)+合作社”，構(gòu)建新型農(nóng)技服務(wù)和銷售平臺“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢在于利用技術(shù)優(yōu)勢，拉近時空距離，降低交易成本，解決信息不對稱問題。近年來，江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社開始逐步利用互聯(lián)網(wǎng)獲取農(nóng)技信息、銜接產(chǎn)業(yè)鏈、銷售農(nóng)產(chǎn)品等。例如：鎮(zhèn)江丹陽司徒鎮(zhèn)帶領(lǐng)農(nóng)戶探索“互聯(lián)網(wǎng)+合作社”的實現(xiàn)方式，開發(fā)出“合作社+互聯(lián)網(wǎng)+示范戶+科技人員”“合作社+電商平臺+農(nóng)業(yè)示范園+科技員”“合作社+互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)技人員+家庭經(jīng)營”等創(chuàng)新模式，有效解決了農(nóng)技服務(wù)推廣的困難；句容丁莊萬畝葡萄合作聯(lián)社以“合作聯(lián)社+示范園+合作社+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式，實現(xiàn)了統(tǒng)一的標準化生產(chǎn)，打造的電商交易平臺集合了手機、淘寶、微信、網(wǎng)站等銷售渠道，建立了快速配送中心，很好地促進了商品的銷售。

2 江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的新趨向

近年來，通過政府的政策驅(qū)動和農(nóng)民的創(chuàng)造性實踐，江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社在數(shù)量、規(guī)模上有了“井噴式”發(fā)展，類型逐漸多元化，并且根據(jù)外部環(huán)境和自身條件在發(fā)展模式和合作社樣態(tài)上多有創(chuàng)新。從發(fā)展的視角看，江蘇的合作社仍處于成長期，變化與調(diào)整是這個時期的常態(tài)。據(jù)調(diào)查，當前江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展出現(xiàn)了以下3 個新趨向。

一是市場環(huán)境導(dǎo)致外部競爭壓力日益加大，合作社在成長中更加關(guān)注經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社直接參與國內(nèi)和國際2 個市場，承受雙重市場壓力。單純地擴大聯(lián)合范圍以產(chǎn)生規(guī)模效益或者固守產(chǎn)業(yè)鏈條的一個環(huán)節(jié)已經(jīng)不能化解效益薄弱的問題。在當前“市場競爭已經(jīng)從個別產(chǎn)品之間競爭轉(zhuǎn)向不同產(chǎn)品供應(yīng)鏈之間競爭”的形勢下，合作社趨向于在上下游產(chǎn)業(yè)鏈上尋求更多的發(fā)展機會，同時更加依賴于資本合作，以改變內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和原有的分配方式，激發(fā)內(nèi)生動力。

二是領(lǐng)辦人進一步轉(zhuǎn)向各種社會精英，合作社發(fā)展力量更加多元化。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，隨著政策的進一步利好以及政府扶持力度的日益加大，合作社發(fā)展引發(fā)更多關(guān)注，不但村莊內(nèi)的權(quán)力和經(jīng)濟精英熱衷于領(lǐng)辦合作社，而且吸引了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的社會精英加入，其行業(yè)背景十分龐雜。這些精英和資本的進入給合作社帶來資金、技術(shù)、創(chuàng)意，開辟了新的經(jīng)營業(yè)務(wù)，增強了平衡風險的能力，但也融入了更多的動機和訴求，合作社在價值理念上經(jīng)受著考驗，精英和普通社員之間的利益結(jié)構(gòu)有了新的調(diào)整。

近年來，隨著經(jīng)濟水平的提高，我國各項發(fā)展項目積極穩(wěn)妥地進行，這對我國現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。我國北方更新造林是現(xiàn)階段發(fā)展建設(shè)中的一項重要內(nèi)容。更新造林是改善我國生態(tài)環(huán)境基本狀況的重要舉措。我國北方林業(yè)發(fā)展較快，但近年來的主要問題是樹木更新速度慢，這使得北方的森林面積逐漸減少。本研究將對當前我國北方退耕還林改革進行詳細的分析和思考，并提出合理的改革措施，對今后我國林業(yè)的發(fā)展起到積極的作用。

三是同類經(jīng)營的合作社之間的聯(lián)合與合作趨勢的加快。在合作社成長的過程中，同類經(jīng)營的合作社有著自發(fā)聯(lián)合的客觀需求，可以通過擴大規(guī)模進一步降低交易成本，或者通過制定標準在市場中樹立品牌形象以利于產(chǎn)品銷售，或者通過形成合力提高市場談判力?；鶎诱蚕Ｍ虾献魃缰g的力量，優(yōu)勢互補，促進合作社發(fā)展。江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社的聯(lián)合與合作一直伴隨著合作社的成長。自2016 年成立首家省級農(nóng)民專業(yè)合作聯(lián)社——江蘇省聯(lián)合惠農(nóng)食用菌專業(yè)合作聯(lián)社以來，各合作社彼此合作，建立聯(lián)社進一步成為深化合作社發(fā)展、提升內(nèi)涵和質(zhì)量的一種趨勢。

3 江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展存在的問題

3.1 政績推動、項目競逐導(dǎo)致合作社重包裝、輕內(nèi)涵

江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展具有市場經(jīng)濟環(huán)境下的自發(fā)性，同時也是政府自上而下外力推動的結(jié)果。這是后發(fā)外生型現(xiàn)代化地區(qū)主動加快現(xiàn)代化進程的必然選擇。為推動合作社發(fā)展，上級設(shè)置了具體的考核目標以提高基層政府部門和官員的注意力，同時采取財政項目引導(dǎo)的方式鼓勵農(nóng)民合作。政府組織、主管部門和官員在自上而下的考核指標牽引下產(chǎn)生了追逐政績和利益的沖動。對于合作社的組織者來說，為了獲取財政項目扶持，實現(xiàn)“政策性收益”，必須與行政組織、官員建立起“庇護關(guān)系”，增強“利益勾連”，通過“共謀行為”應(yīng)對上級政府，消解財政扶持項目規(guī)定的剛性，完成利益的分配或共享。合作社負責人要滿足行政組織的政績需求，除了提升合作社品質(zhì)之外，還要打造“形象”，甚至按照行政組織的要求追求“規(guī)?！薄疤厣?。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些地方政府不考慮實際條件，硬是追求“千戶”“萬畝”的規(guī)模，徒有其表，卻無法發(fā)揮合作社的功能。另外，因為財政扶持項目屬于“稀缺性資源”，合作社負責人需要“跑項目”才能在競爭中勝出，在具體的關(guān)系“運作”過程中，項目申報造假，向行政組織返利，滿足基層政府將項目資金“打包”綜合利用的要求，對官員個人進行利益輸送等，這種逆向淘汰的扶持方式客觀上鼓勵了合作社的權(quán)力集中在個別能人和少數(shù)人手中，合作社的民主機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)形同虛設(shè)，最終導(dǎo)致合作社“參與”和“民主”的價值滑坡。在調(diào)查中，有合作社負責人反映，有些財政扶持并沒有與合作社真實情況相聯(lián)系，那些擁有過硬關(guān)系資源的負責人更能夠獲得項目。另外，申報材料造假也較為普遍，有些登記在社員花名冊上的人并不知道自己是社員。還有社員反映，申請到的財政資金去向一般社員并不清楚。

3.2 村莊權(quán)力的滲透導(dǎo)致利益板結(jié)化，影響合作社自主健康發(fā)展

村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的核心是村“兩委”的權(quán)力，合作社和財政專項進入村莊，首先要與村“兩委”發(fā)生聯(lián)系。因為村“兩委”掌握著村莊的各種公共設(shè)施和資源的使用、租賃，同時在土地流轉(zhuǎn)、村民的動員方面發(fā)揮著潛在的影響力，所以合作社要么選擇與村“兩委”建立緊密關(guān)系，以獲得更好的發(fā)展，要么疏離于村“兩委”，讓自己邊緣化。在合作社發(fā)展過程中，村“兩委”成員領(lǐng)辦型的合作社在村莊中占有較大比例，這種做法既可以發(fā)揮村“兩委”的政治影響力和行政動員力，又可以發(fā)揮合作社的經(jīng)營效能[2]。但是，有些村“兩委”班子成員和合作社負責人完全交叉任職，導(dǎo)致合作社“社區(qū)化”，與行政村只存在稱謂上的區(qū)別而無實質(zhì)不同。甚至有些合作社本身就是村“兩委”為了獲得某個財政專項而設(shè)立，這種項目導(dǎo)向型的合作社具有很強的政治性，運作也體現(xiàn)出與村莊共同發(fā)展的綜合性，有的被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明確指定為壯大集體經(jīng)濟的手段。至于“能人”領(lǐng)辦型的合作社，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)不少“經(jīng)濟能人”領(lǐng)辦型的合作社要么與村“兩委”的主要成員有親屬關(guān)系，要么在成立和發(fā)展合作社過程中主動與村領(lǐng)導(dǎo)建立緊密的個人關(guān)系，形成相互支持的利益共同體，“大農(nóng)吃小農(nóng)”[3]現(xiàn)象頻頻發(fā)生。除了村“兩委”的正式權(quán)力之外，派系、宗族等非正式權(quán)力因素也對合作社的發(fā)展產(chǎn)生影響，具體體現(xiàn)在這些傳統(tǒng)和現(xiàn)實的因素造成了群體的多維分割，產(chǎn)生的“特殊主義認同和區(qū)分”與合作社理念中所含有的“普適性聯(lián)合”相沖突，影響了成員更廣泛地聯(lián)合和合作社地擴大。由于許多村莊本身就是“血緣的投影”，更是阻礙了跨村聯(lián)社的形成。合作社對村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的嵌入雖然能在一定程度上壯大集體經(jīng)濟力量或者容易獲取發(fā)展所必須的資源，但易造成民主、公正等價值的缺失。

3.3 村莊階層結(jié)構(gòu)的滲透導(dǎo)致合作社內(nèi)部治理虛化

經(jīng)過40 a 以上的變革，江蘇省農(nóng)村原有的人民公社體制下的均質(zhì)化農(nóng)民階級已經(jīng)衍生出異質(zhì)性很大的多個階層。目前，已經(jīng)很難用整體性的農(nóng)民范疇來反映農(nóng)村日益復(fù)雜化的社會結(jié)構(gòu)，而農(nóng)民階層化的視角更能把握農(nóng)村現(xiàn)象的復(fù)雜性。經(jīng)濟狀況、社會地位、政治權(quán)力、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的關(guān)系、專業(yè)化經(jīng)營程度的不同，意味著農(nóng)民專業(yè)合作社的社員間存在著不同的價值觀念、心理動機、利益訴求、參與能力和行為特征。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民中的貧困群體抵御風險能力差，觀念保守，參與決策的意愿低，關(guān)注于合作社的短期利益；利益關(guān)聯(lián)度低的農(nóng)民往往不愿意在合作社中投入過多的精力和資源，參與度低，熱衷于搭便車；經(jīng)濟能人因其經(jīng)濟實力雄厚，抵御風險能力強，有長期經(jīng)營的意愿，是合作社中最活躍、參與動力最足的群體；權(quán)力資源豐厚的階層能從行政組織獲得項目資助，利用與村莊權(quán)力的關(guān)系獲取更多資源，因此更希望通過合作社獲得排他性的收益。

鄉(xiāng)土社會的人際關(guān)系對合作社的滲透也損害了其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)代價化值。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多合作社雖然在組織架構(gòu)上建有理事會、監(jiān)事會，在制度上規(guī)定社員大會的決策權(quán)，但往往形同虛設(shè)，棄之不用，組織內(nèi)部成員的關(guān)系仍然延續(xù)原有的村莊權(quán)力關(guān)系和以血親為基礎(chǔ)的人際關(guān)系，體現(xiàn)為高低有序的等級和具有遠近親疏的“差序格局”，而合作社的內(nèi)聚力和信任也來自于這種關(guān)系中的“特殊主義”，制度只是在發(fā)生不可調(diào)和的沖突時才被擺出來。這種狀況影響了社員在更廣泛的范圍內(nèi)聯(lián)合，也不利于合作社內(nèi)部民主、公平、參與等價值理念的實現(xiàn)，更是對組織內(nèi)部良性治理結(jié)構(gòu)的破壞。

3.4 以逐利為目的，偏離社會效益，致使合作社“公司化”

合作社是一種具有特殊性質(zhì)的經(jīng)濟組織，它既追求經(jīng)濟效益，同時又體現(xiàn)出平等、益貧、團結(jié)、公正等社會價值；既要經(jīng)受市場經(jīng)濟的競爭挑戰(zhàn)，又要確立合理的治理結(jié)構(gòu)，在社員中培育基本的價值理念，以實現(xiàn)社會目標。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不少合作社的社員缺乏公共精神，通常對合作社采取一種疏離的態(tài)度，或者采取一種功利主義態(tài)度，“只能同享陽光，不能共擔風雨”；只追逐短期的、即時的利益，不愿做長遠打算；只關(guān)心自己的收益，不愿承擔作為社員應(yīng)當承擔的義務(wù)。最終，合作社很難提升質(zhì)量，向縱深發(fā)展。這也是江蘇不少地區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社“短命”的主要原因。另一方面，因為缺少民主、參與的傳統(tǒng)，不少合作社的運行脫離了合作社制度的規(guī)范，體現(xiàn)為“一言堂”和“少數(shù)人說了算”。在分配上，不但侵吞和獨自支配上級的財政專項扶持，而且對于合作社經(jīng)營的剩余，也沒有按照交易量進行分配，根據(jù)股份多少進行分配的現(xiàn)象比較普遍。在下鄉(xiāng)資本參與合作社建設(shè)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分離土離鄉(xiāng)的農(nóng)民攜帶城市資本回鄉(xiāng)領(lǐng)辦合作社，因具有較強的逐利性，這類合作社往往蛻變?yōu)閷ο锣l(xiāng)資本的“包裝”，即采用公司化的權(quán)力結(jié)構(gòu)和經(jīng)營方式，利潤分配以資本為主導(dǎo)。

事實上，通過訪談筆者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民對合作社的性質(zhì)并沒有準確地認識，合作社的一些基本原則和理念并沒有成為他們加入或者退出的依據(jù)，他們只是根據(jù)入社和退出的“得”與“失”進行利害算計，做出選擇。對于某些合作社負責人來說，同樣缺乏堅守合作社原則的信仰力量，他們會對政策進行謀利性解讀，按照項目和政策要求進行包裝，以追求最大化利益為目標。因此，經(jīng)營主體可以在家庭農(nóng)場、合作社、龍頭企業(yè)之間作機會主義的轉(zhuǎn)換。

3.5 資金匱乏、人才短缺成為中小型合作社發(fā)展的瓶頸

“草根”合作社在成立初期往往面臨基礎(chǔ)投資成本高、原材料采購季節(jié)性強、短期流動資金量大的問題，對融資的需求十分迫切。但是蘇北相對落后地區(qū)的社員普遍經(jīng)濟實力弱，內(nèi)部融資能力有限，合作社固定資產(chǎn)少且缺乏可供抵押的其他資產(chǎn)，外部融資渠道不多，總體上缺乏造血機制，部分合作社因為缺乏資金，不少業(yè)務(wù)不能正常開展。各級政府為了規(guī)范合作社的發(fā)展、提高資金的使用效率以及增強典型合作社的輻射帶動作用，在財政項目扶持中往往采取“扶強不扶弱”的原則，使得那些無法獲得扶持的弱小合作社更是處于邊緣化狀態(tài)。在蘇南地區(qū)，合作社在發(fā)展到一定階段后，面臨著“繼續(xù)擴大規(guī)模進行橫向擴張”和“延伸產(chǎn)業(yè)鏈條縱向一體化發(fā)展”的選擇。在追求經(jīng)濟效益最大化的目標驅(qū)使下，合作社往往是沿著產(chǎn)業(yè)鏈的“微笑曲線”，進行縱向拓展，把經(jīng)營擴大到產(chǎn)后粗加工、運輸、包裝、營銷等不同領(lǐng)域。而這種戰(zhàn)略對資本的依賴性更大，需要有大量資本的注入才能展現(xiàn)組織活力，在銀行貸款通道不暢的金融約束下，合作社將尋求外部投資，以有限責任的方式進行合作，利潤分配以資本為主導(dǎo)。這樣一來，合作社逐步滑向股份制，經(jīng)營方式公司化。這是蘇南地區(qū)部分合作社“名實分離”的一個重要因素。

另一方面，人才短缺也成為部分中小型合作社發(fā)展的主要制約因素。突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是經(jīng)營管理人才匱乏，尤其是經(jīng)濟薄弱地區(qū)的合作社，很難吸引精英人才；二是專業(yè)人才短缺，尤其是財會人員、信息化人員和文秘人員的缺少使得合作社運作難以規(guī)范化；三是有文化、有技術(shù)、有市場開拓能力的復(fù)合型人才匱乏[4]；四是生產(chǎn)人員素質(zhì)偏低，年齡偏大，對新技術(shù)、新品種的接受能力差。

4 江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社的培育路徑分析

江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社在發(fā)展中出現(xiàn)了一些問題，甚至出現(xiàn)了“假合作社”“空殼合作社”“套牌合作社”“休眠合作社”等現(xiàn)象。需要對這些問題產(chǎn)生的根源、背后的邏輯、時代背景有客觀清醒地認識，才能更好地解決問題，制定出合理的合作社培育路徑。對于當前合作社出現(xiàn)的名實不符或者“價值滑坡”等現(xiàn)象，要認識到合作社發(fā)展的制度環(huán)境、治理環(huán)境以及社會結(jié)構(gòu)的獨特性，在堅守基本的公正、參與、民主等價值原則的基礎(chǔ)上，給合作社創(chuàng)造更為寬松的自我創(chuàng)新空間和發(fā)展空間；要認識到提升合作社的運行質(zhì)量是一個循序漸進的過程，妥善處理規(guī)范性和包容性的關(guān)系；要考慮到合作社面臨的嚴峻市場競爭環(huán)境，尋求經(jīng)濟效益和社會效益的平衡；要充分肯定精英在合作社發(fā)展中的帶頭作用，在精英領(lǐng)辦主導(dǎo)和社員民主參與之間尋找良好的治理結(jié)構(gòu)。在辯證理解問題的基礎(chǔ)上，立足現(xiàn)實，面向未來，課題組從改善外部環(huán)境、優(yōu)化內(nèi)部治理機制和激發(fā)發(fā)展動能3 個方面提出江蘇省農(nóng)民專業(yè)合作社的培育路徑。

4.1 改善合作社發(fā)展的外部環(huán)境

4.1.1 創(chuàng)新扶持方式，解決合作社資金瓶頸目前政府的財政資助模式是按照標準發(fā)放，不需要償還，缺少有效的激勵和約束機制，致使一些虛假注冊的合作社偽造材料進行政策性套利，而真正需要幫扶的合作社無法解決資金問題。政府可以在融資過程中發(fā)揮擔保、降息、整合資金等作用，將部分財政資助通過政府的杠桿放大，解決合作社發(fā)展的資金需求；可以將財政撥款改為具有約束性和激勵性的貸款，政府對有需求的合作社進行貼息支持和擔保費支持，即利用市場化的方式解決合作社的資金需求；可以建立資金互助的機制，把社員的資金進行有效整合，以滿足社員的小額資金需求；擴大信用社對客戶的信譽擔保范圍，提高貸款額度，建立適合農(nóng)民專業(yè)合作社特點的信貸抵押擔保。

4.1.2 加強對合作社人才的培訓(xùn)和輸入領(lǐng)辦人和普通社員素質(zhì)的提升是合作社發(fā)展的核心要素，應(yīng)通過“內(nèi)培”“外引”雙管齊下，解決人才缺乏問題。一方面要依托各級黨校、農(nóng)技部門、農(nóng)業(yè)職業(yè)院校等采取學(xué)歷教育、培訓(xùn)教育等方式，加強對領(lǐng)辦人和能人的教育培養(yǎng)，組織合作社負責人外出考察，學(xué)習經(jīng)驗，開闊視野；另一方面，要通過媒體宣傳、送教下鄉(xiāng)等方式提升普通社員的農(nóng)業(yè)科技水平；此外，還要通過各種活動有針對性地培育農(nóng)民的合作意識。除了自身人才的培育外，還可通過激勵政策，創(chuàng)造條件，鼓勵大學(xué)畢業(yè)生、農(nóng)技人員和返鄉(xiāng)農(nóng)民參與農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，增強合作社的人才實力。

4.1.3 強化監(jiān)管與考核，規(guī)范合作社發(fā)展由于領(lǐng)頭人在合作社發(fā)展中的特殊作用，一些合作社的人心靠領(lǐng)頭人的個人權(quán)威來凝聚，難以形成科學(xué)合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，組織機構(gòu)和規(guī)章制度形同虛設(shè)，缺乏對理事會和領(lǐng)頭人的有效監(jiān)督。要進一步細化合作社的長效外部監(jiān)督機制，聯(lián)合審計、工商年檢、質(zhì)檢等主管部門，加強檢查力度，實行年度報告制度；在專項清理“空殼社”后，要對合作社進行常態(tài)化的監(jiān)管，定期督導(dǎo)、整頓、清理，規(guī)范合作社發(fā)展；要引入有資質(zhì)的第三方進行審計監(jiān)督，對合作社資產(chǎn)進行評估管理，對合作社取得的財政補助資金依法審計監(jiān)督。

4.2 優(yōu)化合作社的內(nèi)部治理機制

4.2.1 建立能人治社與民主管理相協(xié)調(diào)的治理機制能人是合作社中的精英分子，有知識、懂技術(shù)，視野開闊，態(tài)度積極熱情。合作社的發(fā)展，需要充分發(fā)揮政府和民間組織的作用，協(xié)力塑造一個具有共同組織理念的關(guān)鍵群體，并培養(yǎng)這個群體的企業(yè)家精神[5]，發(fā)揮其在合作社發(fā)展中的引領(lǐng)作用。同時，必須堅持普通社員的民主管理，如此才能避免精英“寡頭化”，確保合作社的宗旨與性質(zhì)不變，把更多的利益留給普通社員。在合作社的日常管理中，可以發(fā)揮理事會的決策作用，充分調(diào)動能人的積極性、主動性；在重大決策上，能人要與普通社員進行充分溝通，讓社員對合作社的重大問題有充分了解，并廣泛聽取社員的意見，通過社員大會一人一票的表決形成最終決議。

4.2.2 增強發(fā)展中的包容性，設(shè)置合作社內(nèi)部治理底線由于發(fā)展時間晚、速度快，合作社在成長過程中出現(xiàn)了內(nèi)部制度不健全、運行管理不規(guī)范等現(xiàn)象，而“農(nóng)戶間異質(zhì)性和現(xiàn)行的政策環(huán)境”[6]更是使得部分合作社偏離了初衷。要用包容性的眼光看待這些問題，認識到合作社的發(fā)展是一個循序漸進的過程，不以“理想主義色彩”的合作社理念來評價或者判斷實踐中的、豐富的、多元化的合作社的真或偽[7]，要采取“適度規(guī)范，促其發(fā)展”的原則處理發(fā)展中的問題。可以從5 個方面設(shè)置合作社內(nèi)部治理的底線：（1）合作社的注冊登記是否真實，是否符合相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定；（2）社員是否有通過會議和協(xié)商表達意見的權(quán)利；（3）社員的權(quán)利是否有規(guī)范的程序和制度予以保障；（4）社員的資格是否明確，是否可進退自由；（5）是否建立起了合理的、惠及普通社員的盈余分配和積累機制。江蘇合作社的治理應(yīng)該在這些底線的基礎(chǔ)上逐步提升完善。

4.2.3 優(yōu)化內(nèi)部股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立健全合作社與小農(nóng)戶利益聯(lián)結(jié)機制針對運行中出現(xiàn)的少數(shù)人控股與合作社民主以及按資本分配與按交易量（額）分配的矛盾，合作社要堅持“資本聯(lián)合必須從屬于勞動聯(lián)合”的原則，以利益聯(lián)結(jié)機制為核心，提高農(nóng)民專業(yè)合作社的經(jīng)濟效益。要促進產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由集中型向分散型轉(zhuǎn)變，鼓勵普通社員按照交易和經(jīng)營規(guī)模入股，或者以技術(shù)、土地、勞動力等方式折算入股，設(shè)置單個社員的持股份額上限，以實現(xiàn)社員的平等；要通過雇傭、托管、租賃等方式建立社員與合作社之間的互利共贏聯(lián)結(jié)，培養(yǎng)社員的共同體意識，提高小農(nóng)戶作為合作社資源貢獻主體的意愿[8]。

4.3 激發(fā)合作社發(fā)展的動能

4.3.1 拓展合作社服務(wù)范圍，提升農(nóng)產(chǎn)品品牌意識鼓勵合作社擴大服務(wù)地域和范圍，進行跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)的合作，為社員提供各種產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后服務(wù)。另外，部分具備條件的合作社應(yīng)當深入推進一二三產(chǎn)融合，拉長農(nóng)民專業(yè)合作社產(chǎn)業(yè)鏈。要指導(dǎo)和支持農(nóng)民專業(yè)合作社在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、品牌創(chuàng)建、產(chǎn)品倉儲、深加工、運輸?shù)确矫孢M行拓展和合作，提高合作社整體市場競爭力和抵御市場風險的能力。同時，要形成品牌意識，不但要提高注冊商標的合作社數(shù)量，而且要開展農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認證和農(nóng)產(chǎn)品溯源制度，打造優(yōu)質(zhì)品牌，做精做強特色農(nóng)業(yè)。

4.3.2 改進扶持針對性，增強農(nóng)戶市場競爭力正確處理政府扶持與合作社內(nèi)生發(fā)展之間的關(guān)系是合作社可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在[9]。針對個別地方出現(xiàn)的“扶強不扶弱”“扶公司領(lǐng)辦不扶真正農(nóng)民領(lǐng)辦”的問題，要改變錯誤的政績觀，正確認識財政支持的目的是幫助農(nóng)戶弱勢群體改善不利的市場地位，為農(nóng)戶弱勢群體與公司強勢集團公平競爭創(chuàng)造環(huán)境，而不是強化公司為代表的強勢集團的利益。因此，在制度設(shè)計上要做到政府財政支持向農(nóng)民領(lǐng)辦的合作社傾斜。此外，財政扶持要重點關(guān)注合作社之間的聯(lián)合與合作?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼、金融中介服務(wù)和保險中介服務(wù)等要優(yōu)先向帶動普通社員更多的聯(lián)社傾斜，進而提升農(nóng)戶的市場競爭力。