政策績效是如何弱化的:多主體互動(dòng)均衡下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行研究

李曉丹 李蓉蓉

摘 要：政策執(zhí)行是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的必經(jīng)之路。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行的好壞優(yōu)劣直接影響政策績效，關(guān)切農(nóng)民福祉，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行又涉及多元主體的互動(dòng)均衡邏輯，因而從多元主體互動(dòng)均衡的視角剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行如何導(dǎo)致了政策績效弱化具有一定的新穎性和獨(dú)特性。以一項(xiàng)全國性的退耕還林政策為例，借助相關(guān)主體的口述回憶，在多主體互動(dòng)均衡視角下通過長時(shí)段的考察揭示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行導(dǎo)致政策績效弱化的機(jī)理。政策績效隨時(shí)間推移不斷弱化的原因在于政策初期私利邏輯與公益邏輯所達(dá)成的互動(dòng)均衡是短暫的表面均衡，后期私利邏輯弊病的敗露及退耕還林政策與其他農(nóng)業(yè)政策的疊加比較，導(dǎo)致農(nóng)民產(chǎn)生相對剝奪感，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委的消極態(tài)度進(jìn)一步加劇了農(nóng)民邊際損失與政府回應(yīng)缺位之間的張力，造成了多主體互動(dòng)困頓。唯有在滿足個(gè)體基本生存需求的基礎(chǔ)上，謀求國家宏觀制度政策背景下的自主合作治理，達(dá)成各主體長期自主動(dòng)態(tài)均衡，才有可能實(shí)現(xiàn)良好持久的政策績效。

關(guān)鍵詞：公共政策;政策執(zhí)行;政策績效;退耕還林

中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7168（2021）06-0021-12

一、引言

公共政策執(zhí)行是國家政策落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是體現(xiàn)國家政策績效的根本保障。一般而言，政策執(zhí)行好，政策績效就會得到強(qiáng)化;政策執(zhí)行差，政策績效可能就會被弱化。各級地方政府均擔(dān)當(dāng)著政策執(zhí)行的職能，而鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在中國行政層級的獨(dú)特地位，其政策執(zhí)行顯得尤為重要。這是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行直接接觸農(nóng)村社會，關(guān)切農(nóng)民利益，同時(shí)又處于公共政策執(zhí)行的末端，其政策執(zhí)行的好與壞直接關(guān)系到黨和國家政策目標(biāo)的貫徹與落實(shí)。

然而，近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行卻頗受質(zhì)疑，“共謀現(xiàn)象”[1]“策略主義”[2]“選擇性執(zhí)行”[3]等均是對其的形象描述，這說明，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行仍存在諸多問題，其導(dǎo)致的直接結(jié)果之一就是弱化了政策績效。而學(xué)界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行與政策績效關(guān)系的研究主要有“靜動(dòng)”之分，靜態(tài)研究主要關(guān)注政策執(zhí)行主體與執(zhí)行環(huán)境對政策績效的影響[4][5]，動(dòng)態(tài)研究則更多關(guān)注政策執(zhí)行過程中主體間的互動(dòng)與溝通對政策績效的影響[6][7]。雖然動(dòng)態(tài)研究一定程度彌補(bǔ)了靜態(tài)研究的不足，但在現(xiàn)實(shí)中，多主體互動(dòng)與良好的政策績效之間存在著更為復(fù)雜的互動(dòng)機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行過程中，各個(gè)利益主體基于個(gè)體私利的相互作用、相互博弈可能導(dǎo)致后期的互動(dòng)失衡，弱化政策績效。因此，有必要從多主體互動(dòng)均衡的動(dòng)態(tài)視角分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行中政策績效弱化的發(fā)生過程和一般邏輯。

由于退耕還林政策是一項(xiàng)惠及124億農(nóng)民的重大民生工程，執(zhí)行周期長達(dá)16年之久，又兼具生態(tài)與民生雙重目標(biāo)，相較于其他農(nóng)村公共政策，選擇這一政策進(jìn)行績效弱化分析更具代表性。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)于退耕還林政策的執(zhí)行處于政策后期，國家規(guī)定的生態(tài)目標(biāo)勉強(qiáng)完成，但民生問題卻層出不窮。在各方主體相互博弈與消磨中，政策績效逐漸弱化。由于退耕還林政策時(shí)間跨度大，其中的是非緣由只有通過當(dāng)事人的回憶描述才能基本還原，因此，本文通過相關(guān)主體的口述回憶，再現(xiàn)這一過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其相關(guān)部門、村兩委干部以及農(nóng)民各自的所思所想，力求深度剖析退耕還林政策執(zhí)行中的“是非曲直”，刻畫出政策績效弱化的基本路徑，從而達(dá)到理論完善與現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變的作用。

二、政策執(zhí)行與政策績效的基本概念及其內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的文獻(xiàn)梳理

（一）基本概念界定

政策執(zhí)行的概念最早源于普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基（Jeffrey L. Pressman &Aaron B.Widavsky）[8]等掀起的“政策執(zhí)行運(yùn)動(dòng)”，他們將政策執(zhí)行看作是政策目標(biāo)確立與取得目標(biāo)的行動(dòng)之間相互作用的過程。我國學(xué)者陳慶云[9]（p.553）也進(jìn)一步提出政策執(zhí)行是將政策理想轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)、政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為效益的唯一途徑。由此可見，政策執(zhí)行是由一系列活動(dòng)組成的一種將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的動(dòng)態(tài)過程。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過解讀上級政策，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w實(shí)際，聯(lián)合村委，創(chuàng)新具體措施，確保中央政策得以順利實(shí)施的動(dòng)態(tài)過程。在這個(gè)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府看似是政策執(zhí)行的主體，其實(shí)村委和農(nóng)民都不可能不參與其中。

何謂政策績效？本文認(rèn)為政策績效是對政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的綜合考量，既包括“績”這一量上的考量，又包括“效”這一質(zhì)上的考察;既包括短期效益，也包括長期成效。具體到退耕還林政策，從共時(shí)性維度來看，政策績效主要考量政策本身的目標(biāo)與政策所附帶的民生目標(biāo)，其中“績”更多體現(xiàn)在對退耕還林政策雙重目標(biāo)量化完成度的考量，“效”則重在考察農(nóng)民的滿意度[10]。從歷時(shí)性維度來看，政策績效既要考量階段性結(jié)果，更應(yīng)關(guān)注長期動(dòng)態(tài)的績效結(jié)果，政策后期的遺留問題與農(nóng)民訴求的相對變遷均不容忽視。總括而言，政策績效考核應(yīng)對長期動(dòng)態(tài)的績效結(jié)果與農(nóng)民滿意度給予更多關(guān)注。

（二）政策執(zhí)行與政策績效內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的文獻(xiàn)梳理

在公共政策研究中，人們習(xí)慣上認(rèn)為政策過程包括政策出臺、執(zhí)行和評估三個(gè)相互獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)的階段[9]，雖然政策文本對政策績效也有一定影響，但政策執(zhí)行對政策績效的影響相較于政策文本更為突出。有學(xué)者指出，如果政策執(zhí)行水平低下，政策文本水平再高也無濟(jì)于事，甚至?xí)m得其反[11]。也有研究表明，農(nóng)地流轉(zhuǎn)[12]、“一事一議”財(cái)政補(bǔ)貼[13]、精準(zhǔn)扶貧[14]等農(nóng)村公共政策在執(zhí)行過程中均因不同程度的偏差而弱化了政策績效，這充分說明，政策執(zhí)行對政策績效影響顯著。

那么，政策執(zhí)行又如何影響政策績效呢？從動(dòng)態(tài)層面來看，政策執(zhí)行過程中的模式轉(zhuǎn)變[15][16] 、策略組合[17]、主體間的互動(dòng)溝通[18][19][20]等均會影響政策績效結(jié)果，其中以執(zhí)行者為主導(dǎo)的單向政策執(zhí)行是導(dǎo)致政策績效弱化的深層原因[21]。任何政策執(zhí)行均無法繞開相關(guān)主體間的互動(dòng)與溝通，對于執(zhí)行周期較長的公共政策，主體間不同時(shí)期的互動(dòng)機(jī)理對于政策績效的影響也更為突出。學(xué)界關(guān)于政策執(zhí)行過程中主體間的互動(dòng)溝通對政策績效的影響研究，主要經(jīng)歷了從強(qiáng)調(diào)雙方互動(dòng)溝通到強(qiáng)調(diào)多主體互動(dòng)溝通的過程。強(qiáng)調(diào)雙方互動(dòng)溝通的學(xué)者多是基于麥克·拉夫林（Mclaughlin M）[22]的“互動(dòng)理論模型”，強(qiáng)調(diào)執(zhí)行者與受影響者的調(diào)適程度對政策績效的影響。其中，王詩宗、楊帆[23]強(qiáng)調(diào)基層政策執(zhí)行者應(yīng)根據(jù)政策績效需要對受影響者進(jìn)行調(diào)適性動(dòng)員。但是，政策執(zhí)行并非簡單的二元主體互動(dòng)，往往涉及眾多參與主體。正如學(xué)者愛爾莫爾（Richard F. Elmore）[24]強(qiáng)調(diào)的那樣，政策有效執(zhí)行是多元主體復(fù)雜互動(dòng)的結(jié)果;約恩與波特（Hjern B & Porter D O）[25]也多次強(qiáng)調(diào)“多元組織集群”對政策有效執(zhí)行的決定影響;部分國內(nèi)學(xué)者在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步將政策績效弱化歸因于多重制度邏輯下的主體間互動(dòng)失敗[26][27];也有學(xué)者運(yùn)用政策外部性理論，提出信息不對稱阻礙了主體間的有效互動(dòng)，弱化了政策績效[28]。這就說明，政策執(zhí)行無法回避不同政策主體間的互動(dòng)，研究政策執(zhí)行就不得不考量各主體間的互動(dòng)關(guān)系。這一取向的研究，盡管強(qiáng)調(diào)了政策執(zhí)行過程中多主體溝通與互動(dòng)的重要性，卻忽略了多主體溝通與互動(dòng)的結(jié)果究竟如何導(dǎo)致了良好政策績效弱化這一關(guān)鍵命題。且對良好的政策績效而言，互動(dòng)可能只是充分條件，通過互動(dòng)達(dá)到長期穩(wěn)定的均衡狀態(tài)才是必要條件。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共政策執(zhí)行領(lǐng)域的“均衡”也并非經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“納什均衡”，即一種個(gè)人最優(yōu)的非合作博弈均衡狀態(tài)[29]，而是一種集體最優(yōu)的均衡狀態(tài)，即在經(jīng)濟(jì)學(xué)“理性人”假設(shè)的基礎(chǔ)上，增加了一定的公共性，意圖使各主體在國家公共生態(tài)利益背景下，達(dá)到一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的合作博弈均衡。因此，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行而言，各主體的互動(dòng)、溝通只是其基礎(chǔ)，均衡才是目的。

然而，互動(dòng)均衡狀態(tài)的達(dá)成也僅是良好政策績效的基礎(chǔ)，但它并不必然創(chuàng)造良好政策績效，這是因?yàn)樵诙唐趦?nèi)形成的所謂利益均衡，很可能只是表面的均衡，不能說明政策績效良好。如果從一個(gè)長時(shí)段看，政策執(zhí)行或許難以形成長期的利益均衡。因?yàn)槭芙?jīng)濟(jì)理性思維[30]影響，各主體多是基于個(gè)人或組織私利進(jìn)行的互動(dòng)，短暫的互動(dòng)均衡可能僅代表主體間就短期利益分配達(dá)成了暫時(shí)統(tǒng)一，但這種均衡極不穩(wěn)固，稍有一方違背承諾或個(gè)體利益訴求發(fā)生變遷，這種均衡就可能破滅。尤其對于執(zhí)行周期較長的公共政策而言，執(zhí)行過程中面臨的變數(shù)難以估量。那么，基于個(gè)體私利達(dá)成的互動(dòng)均衡是否能夠持續(xù)發(fā)揮效用？主體間不同時(shí)期的互動(dòng)策略又如何引致了政策績效弱化呢？下述個(gè)案或許能為我們提供一些答案。

三、個(gè)案呈現(xiàn)：X村的退耕還林政策執(zhí)行過程

本文選擇的D鎮(zhèn)位于一山一河之間，大部分土地是坡度大于25度的丘陵地，該鎮(zhèn)是我國第一輪退耕還林政策的試點(diǎn)鎮(zhèn)，有專門的林業(yè)站負(fù)責(zé)退耕還林相關(guān)事宜。X村緊鄰縣城西部，是一個(gè)城郊村，也是D鎮(zhèn)退耕還林面積最廣的村莊，全村370多戶，人口約1600多人，實(shí)際駐村2000多人（包括外來人口），退耕后，全村林地13000畝（包括經(jīng)濟(jì)林300多畝），耕地只有百余畝;農(nóng)民基本屬于退耕戶，退耕前無固定收入，靠天吃飯，人均年收入約3000元左右，退耕后，現(xiàn)人均年收入1萬元左右，收入來源主要是房屋出租與退耕收益，其中退耕補(bǔ)貼與經(jīng)濟(jì)林發(fā)包收益占比約15%①。

X村的退耕還林主要經(jīng)歷了兩個(gè)階段。第一階段始于2003年，是國家第一批坡度大于25度的山地退耕（后文稱之為“大退耕”）。我國《退耕還林條例》（國發(fā)〔2002〕第 367號）規(guī)定，“退耕土地還林后，由縣級以上人民政府按有關(guān)規(guī)定發(fā)放林權(quán)屬證書，確認(rèn)所有權(quán)和使用權(quán)”;《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發(fā)〔2002〕第10號）規(guī)定，“黃河流域及北方地區(qū)每畝每年補(bǔ)助160元，還生態(tài)林暫補(bǔ)助8年”。在上述利好政策的作用下，退耕還林政策執(zhí)行初期，農(nóng)民配合程度相對較高。政策中后期，隨著土地確權(quán)政策全面推廣，農(nóng)村土地基本都已完成確權(quán)工作，X村部分農(nóng)民的林地卻并未確權(quán)?！秶鴦?wù)院關(guān)于完善退耕還林政策的通知》（國發(fā)〔2007〕第25號）規(guī)定，“退耕農(nóng)戶糧食及生活補(bǔ)助期滿后，繼續(xù)對退耕農(nóng)戶給予適當(dāng)現(xiàn)金補(bǔ)助，北方地區(qū)每畝每年補(bǔ)助90元，還生態(tài)林補(bǔ)助8年”。根據(jù)該規(guī)定，X村第一階段的退耕還林補(bǔ)貼于2018年期滿，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，也有部分農(nóng)民未如期如數(shù)收到國家退耕補(bǔ)貼，這說明地方政策執(zhí)行存在偏差。第二階段始于2006年縣政府為修建森林公園進(jìn)行的水地退耕（后文稱之為“小退耕”），退耕補(bǔ)貼至2021年。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該村同樣存在補(bǔ)貼未到和未確權(quán)現(xiàn)象。因“小退耕”依托于國家退耕還林的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行，且時(shí)間上相差不遠(yuǎn)，所以，后文主要以國家退耕還林的時(shí)間軸為主線進(jìn)行描述。

（一）互動(dòng)均衡的表象：退耕還林政策初期各主體的記憶與行為選擇

在X村退耕還林政策執(zhí)行初期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委與農(nóng)民分別是這一政策執(zhí)行的主體、協(xié)助者和目標(biāo)群體，他們均參與到這一政策的落實(shí)過程中，但各主體對國家退耕還林政策目標(biāo)的理解及其參與動(dòng)機(jī)卻大為不同，具體表現(xiàn)如下。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于我國行政層級的末梢位置，直接接觸農(nóng)村社會，是國家退耕還林政策的主要執(zhí)行主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)工作人員是如何理解國家退耕還林政策的？其積極推動(dòng)退耕還林政策背后的動(dòng)機(jī)是什么？據(jù)一位年長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員回憶，“當(dāng)時(shí)大家干勁很足，其實(shí)林業(yè)站運(yùn)輸樹苗都得地方財(cái)政支出。積極是因?yàn)楫?dāng)時(shí)國家大力抓這個(gè)事，地方領(lǐng)導(dǎo)積極，干得好可能很快就升上去了，縣里也有相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，關(guān)鍵農(nóng)民都想退耕，這個(gè)事情開展起來也比其他工作容易多了”（訪談?dòng)涗?0200513szlxd02）。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部從中無直接經(jīng)濟(jì)利益可圖，但上級政府的晉升錦標(biāo)賽[31]對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部形成了強(qiáng)激勵(lì)，其積極性依然很高。而對于還林質(zhì)量的監(jiān)管，其中一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部明確指出：“當(dāng)時(shí)種苗成活率的確不高，后來地方財(cái)政也貼補(bǔ)了很多資金。”（訪談?dòng)涗?0190724szlxd01）這就說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在政策執(zhí)行初期具有一定的盲目性，與國家政策目標(biāo)存在一定偏差，這可能會提高后期的執(zhí)行與維護(hù)成本。

村委是國家退耕還林政策的直接落實(shí)者也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要協(xié)助主體，既要完成上級政策目標(biāo)，又要維護(hù)村莊社會關(guān)系。面對“上下”之間的壓力，村委又如何運(yùn)用非正式權(quán)力實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)？X村書記這樣回憶：“我們村2003年退第一批，2006年第二批，共退地4000余畝，涉及全村150多戶，第一批是坡度大于25度的山地退耕，丘陵地收成不好，老百姓都愿意退。第二批退了水澆地建設(shè)森林公園，加了半畝補(bǔ)貼費(fèi)，老百姓也勉強(qiáng)退了，好說話的喇叭通知一下就可以了，不好說話的都去家里挨個(gè)兒做工作?！保ㄔL談?dòng)涗?0190712xcqt01）②不難發(fā)現(xiàn)，對于“大退耕”的坡地退耕，政策利好使得農(nóng)民經(jīng)濟(jì)需求得到滿足，加之村委會的宣傳，農(nóng)民配合程度較高。村委也在完成國家退耕任務(wù)的基礎(chǔ)上，滿足了維護(hù)社會關(guān)系的需求。水澆地退耕則給村委會的工作增加了很大難度，但村委會迫于上級壓力，依然通過各種方式完成了政府目標(biāo)。此外，X村前任村主任也坦言：“當(dāng)時(shí)還林績效考核不是很嚴(yán)，我們更注重退沒退，想的種上了就行，也不懂這方面的技術(shù)?！保ㄔL談?dòng)涗?0200512xclxd02）這也進(jìn)一步證實(shí)，政策初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委在政策落實(shí)過程中主要以短期退耕目標(biāo)為導(dǎo)向，對于執(zhí)行質(zhì)量的把控與監(jiān)管不足，政策初期所達(dá)成的政策績效很可能只停留在“績”的層面，尚未達(dá)到“效”的標(biāo)準(zhǔn)。

作為退耕還林政策的主要目標(biāo)群體和評價(jià)主體，農(nóng)民對該政策的理解和態(tài)度又是怎樣的？農(nóng)民關(guān)于兩階段退耕還林的描述與村書記基本一致，“第一次退的坡地本來就都是旱地，收成的錢還不如國家給的多，國家又給錢又給糧，都搶著退”（訪談?dòng)涗?0200510xclxd01）。由此可見，因退耕收益遠(yuǎn)大于耕種收益，對于國家第一輪退耕還林政策，農(nóng)民多比較配合。而對于2006年縣政府組織的“小退耕”，農(nóng)民則反映，“當(dāng)時(shí)我們就不愿意退，下面的地比上面好，拖了好久人們都不想退，后來干部們多次做工作，補(bǔ)貼也說補(bǔ)的比‘大退耕多一些，那沒辦法只能退了”（訪談?dòng)涗?0200510xclxd01）?？梢姡m然村委和農(nóng)民達(dá)成了短暫的均衡，但是對于縣政府組織的第二次退耕，農(nóng)民既不支持也不情愿，損害私利基礎(chǔ)上的退耕還林開始顯現(xiàn)。具體到種樹的過程，不少農(nóng)民也表示了惋惜，“當(dāng)時(shí)種的樹，現(xiàn)在沒人管，種樹和種地不一樣，農(nóng)民都是瞎種，死了好多”（訪談?dòng)涗?0190712xcmwj03）。這說明政策初期，由于大部分農(nóng)民缺乏種植經(jīng)驗(yàn)，還林績效并不佳。

從不同主體對退耕還林政策初期執(zhí)行過程的描述可以看出，主體間的利益共贏和個(gè)體私利與國家公共生態(tài)利益的恰適，促成了政策初期的表面均衡，國家退耕任務(wù)得以完成，政策績效良好。但是，各主體均更為關(guān)注個(gè)體私利，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委在落實(shí)過程中均存在不同程度的偏差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為國家政權(quán)代理人，積極貫徹國家指令的同時(shí)也在維穩(wěn)基礎(chǔ)上不斷謀求組織及自身利益，為追求短期政績，盲目甚至超額完成國家退耕目標(biāo)，導(dǎo)致還林質(zhì)量堪憂。村委迫于上級政府的壓力，接到退耕任務(wù)后，一方面給予農(nóng)民各種承諾，甚至夸大政策優(yōu)勢，設(shè)法確保政策順利實(shí)施，另一方面利用自己有限的自由裁量權(quán)，一定程度也維護(hù)了村莊人情關(guān)系，而后期部分承諾的落空也直接導(dǎo)致了政策績效弱化。政策初期，退耕收益遠(yuǎn)大于耕種收益，所以大部分農(nóng)民為滿足短期經(jīng)濟(jì)利益，選擇配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委完成國家規(guī)劃。因此，各主體在國家宏觀政策背景下的利益共贏成為政策初期互動(dòng)均衡的表象，但這種短暫的均衡不一定表明政策績效良好，表面的短暫均衡可能導(dǎo)致長期失衡。

（二）互動(dòng)失衡之發(fā)軔：土地確權(quán)后各主體的記憶與行為選擇

《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（中發(fā)〔2004〕第1號）規(guī)定，“對農(nóng)民購置和更新大型農(nóng)機(jī)具給予一定補(bǔ)貼，對種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼”;《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（國發(fā)〔2013〕第5號）規(guī)定，“用5年時(shí)間全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。而退耕還林地不在土地確權(quán)范圍，退耕農(nóng)戶亦無法享受糧食直補(bǔ)。那么這一時(shí)期，在其他農(nóng)業(yè)政策疊加的背景下，各主體的互動(dòng)策略發(fā)生了何種轉(zhuǎn)變？下列描述對此進(jìn)行了回答。

退耕還林政策進(jìn)行到中后期，尤其是2017年全國大面積開展土地確權(quán)工作后，退耕農(nóng)戶最關(guān)心的另一個(gè)問題就是林地的確權(quán)。但現(xiàn)實(shí)卻是“林地一直不給確權(quán)，農(nóng)業(yè)早就確了權(quán)，聽說有地方林地確權(quán)了，我們這里就沒有”（訪談?dòng)涗?0190712xclhf01），所以大部分農(nóng)民對此表示不滿。而早在2003年，國家《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)退耕還林林權(quán)登記發(fā)證工作的通知》就明確要求，“退耕還林工程的驗(yàn)收內(nèi)容要有林權(quán)建檔、登記、發(fā)證的內(nèi)容和考核指標(biāo)”。這說明林地確權(quán)是國家政策要求使然。與此同時(shí)，隨著農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)、土地確權(quán)等工作的開展，退耕農(nóng)戶的心理落差也逐漸凸顯?！胺郎持嗡拇_發(fā)揮了很大作用，但對老百姓來說，沒有自己的土地就不好，農(nóng)民還是覺得種地好，身份就是這個(gè)。”（訪談?dòng)涗?0190712xcdwj02）可見，其他農(nóng)業(yè)政策的出臺相當(dāng)于一劑催化劑，使退耕農(nóng)戶意識到自己現(xiàn)如今成為了“無地的農(nóng)民”。一方面，其他農(nóng)業(yè)利好政策的出臺使農(nóng)民希望繼續(xù)以農(nóng)業(yè)為生;另一方面，林地確權(quán)杳無音信，農(nóng)民對地方政府也產(chǎn)生了質(zhì)疑，各主體政策初期的互動(dòng)均衡面臨威脅。

那么X村的林地為何遲遲沒有確權(quán)？前任村主任談到，“有一部分很難確，農(nóng)民之間，農(nóng)民和集體之間的歷史產(chǎn)權(quán)糾紛是一方面。為趕在前面，當(dāng)時(shí)確有一些不太符合國家標(biāo)準(zhǔn)的地，一些貧困的、關(guān)系好點(diǎn)的基本都給退了，后來國家查下來，這些地肯定補(bǔ)貼不了，也確不了權(quán)。那農(nóng)民肯定不干，就要找你要個(gè)說法，村干部也沒轍”（訪談?dòng)涗?0200512xclxd02）。這說明X村確實(shí)存在林地未確權(quán)的現(xiàn)象，而該村前任村主任將林地?zé)o法確權(quán)的原因歸咎于政策初期的超額退耕與歷史產(chǎn)權(quán)糾紛，同時(shí)表明，“尤其‘小退耕，現(xiàn)在農(nóng)民愿不愿意的確也是一個(gè)問題，因?yàn)楝F(xiàn)在看來種地確實(shí)比種樹強(qiáng)”（訪談?dòng)涗?0200512xclxd02），這說明農(nóng)民自身也存在不愿意確權(quán)的傾向。而關(guān)于農(nóng)民因糧食直補(bǔ)、土地確權(quán)等政策疊加帶來的心理落差，村兩委則表示，“地已經(jīng)退了，上面沒有辦法我們更沒轍，只能想其他辦法幫助農(nóng)民”（訪談?dòng)涗?0190712xcdwj02）。雖然村委的解釋一定程度說明了林地未確權(quán)的是非緣由，但顯然村委選擇了責(zé)任上移，并未積極回應(yīng)農(nóng)民訴求，農(nóng)民與村委之間的失衡開始顯現(xiàn)。

正如前文所述，林地確權(quán)也是退耕還林政策績效的一部分，地方政府理應(yīng)積極推動(dòng)林地確權(quán)工作，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)為何遲遲不推動(dòng)確權(quán)工作呢？其中一位工作人員表示：“‘大退耕補(bǔ)貼滿了可以去縣里申請領(lǐng)取，‘小退耕很多農(nóng)民不愿意領(lǐng)，還想要土地，拿補(bǔ)貼的時(shí)候又想拿錢。這邊很多地方都沒確，還有一些產(chǎn)權(quán)糾紛導(dǎo)致這個(gè)事情比較難開展，上面催得也不是很緊?！保ㄔL談?dòng)涗?0200513szlxd02）這一定程度也證實(shí)了前任村主任關(guān)于農(nóng)民不愿確權(quán)的描述，但這一觀點(diǎn)顯然與農(nóng)民的描述存在一定差別，這種分歧也使主體間的互動(dòng)失衡初現(xiàn)端倪。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對待退耕還林地確權(quán)工作的消極態(tài)度也說明，壓力型體制下[32]上級政府的施壓程度是影響政策落實(shí)的一個(gè)重要因素。一方面，隨著政策后期責(zé)任稀釋與考核松動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對退耕還林政策關(guān)注不足;另一方面，農(nóng)民對林地確權(quán)的徘徊態(tài)度、產(chǎn)權(quán)遺留問題與政策初期的超額退耕等均增加了林地確權(quán)的執(zhí)行難度。上述兩方面原因使部分林地確權(quán)遲遲沒有推進(jìn)。而對于農(nóng)民的心理落差問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這樣回應(yīng)，“國家?guī)椭r(nóng)村的政策很多，我們也一直在配合解決農(nóng)民生存問題”（訪談?dòng)涗?0190724szlxd01）。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)的解釋表明了其對解決農(nóng)民問題的積極態(tài)度，但農(nóng)民的不滿也說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)在具體政策落實(shí)中有失偏頗。

從不同主體對退耕還林地確權(quán)及農(nóng)民心理落差問題的爭議可以看出，林地確權(quán)工作遲滯與農(nóng)民心理落差形成是多因素共同作用的結(jié)果，各主體均對林地確權(quán)工作有所保留，農(nóng)民對林地未確權(quán)的埋怨，也極有可能是土地確權(quán)刺激下其心理落差的宣泄方式。農(nóng)民自身文化水平的短板，窄化了其謀生渠道，退耕農(nóng)民年齡的增長，也使其外出謀生的可行性降低，在此情況下，農(nóng)民仍傾向于“日出而作日落而歸”的傳統(tǒng)農(nóng)耕生活，產(chǎn)生了重新拿回耕地的想法。而面對組織、個(gè)人利益與國家生態(tài)利益之間的沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委看似把國家生態(tài)利益放在第一位，實(shí)則仍是為了背后的組織和個(gè)人利益。因?yàn)樯鷳B(tài)利益是其任務(wù)考核中十分重要的一環(huán)，他們遂在政策初期全力推進(jìn)政策執(zhí)行。而面對政策后期的遺留問題，他們既不愿承認(rèn)曾經(jīng)的失職，同時(shí)又怕?lián)p害自身在農(nóng)民心中的形象、影響其任期，只能不斷拖延處理。但這種消極態(tài)度勢必激化農(nóng)民與政府間的矛盾，農(nóng)民對退耕還林政策的執(zhí)行產(chǎn)生質(zhì)疑，認(rèn)為個(gè)人甚至村莊整體利益受損，卻無處伸冤，這進(jìn)一步增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委與農(nóng)民之間的互動(dòng)均衡難度。這也說明，以私利為基礎(chǔ)的均衡極不穩(wěn)定，國家政策疊加及利益訴求的變遷均有可能打破這種均衡，弱化政策績效。

（三）互動(dòng)失衡再深化：補(bǔ)貼期滿后各主體的記憶與行為選擇

國家退耕還林政策兩次補(bǔ)貼期滿后，第一輪退耕農(nóng)民的主要退耕紅利基本到期，該政策對各主體的意義也發(fā)生了不同程度的轉(zhuǎn)變。那么，這一時(shí)期，各主體產(chǎn)生了怎樣的互動(dòng)困頓，最終如何走向失衡呢？

根據(jù)《中國退耕還林還草二十年（1999-2019）》白皮書可知，退耕還林使退耕農(nóng)戶相較于其他農(nóng)民而言，人均可支配收入高出18%，據(jù)村書記反映，X村人均年收入也明顯提升。但國家退耕還林政策補(bǔ)貼期滿后，大部分農(nóng)民就開始擔(dān)憂補(bǔ)貼期滿后的生存問題?！拔覀儸F(xiàn)在都不種地了，退耕還林后也沒有補(bǔ)貼了，有退休金的還能拿點(diǎn)工資，我們就只能靠國家養(yǎng)老保險(xiǎn)和幾百塊的租金生活。”（訪談?dòng)涗?0190712xcmwj01）尤其對于年齡較大的退耕戶而言，他們對土地的依賴程度更高，無法緊跟時(shí)代步伐，僅依靠國家養(yǎng)老保險(xiǎn)難以維持生存。也有部分農(nóng)民表示，“退耕還林款凍結(jié)了，全村沒有一點(diǎn)土地。我認(rèn)為地方政府花了人民的錢，一直忽悠老百姓，到后面就不管了”（訪談?dòng)涗?0190712xclxd03）。由此可見，農(nóng)民對退耕補(bǔ)貼問題的不滿主要體現(xiàn)在部分補(bǔ)貼未到和補(bǔ)貼期滿后的生存堪憂兩個(gè)方面，這種觀點(diǎn)既證實(shí)了農(nóng)民的自利性，也體現(xiàn)了農(nóng)民對地方政府的認(rèn)知固化，同時(shí)也進(jìn)一步說明政策初期的互動(dòng)均衡是一種個(gè)體利益驅(qū)使達(dá)成的表面均衡，農(nóng)民并沒有形成對地方政府的實(shí)質(zhì)認(rèn)同，后期的利益受損直接導(dǎo)致了互動(dòng)失衡。

對于補(bǔ)貼期滿后農(nóng)民生存堪憂的窘境，村書記表示：“我們知道農(nóng)民都對這個(gè)問題不滿，老百姓都沒有收入了，自然很難生存，去林業(yè)局找說法，每次都讓再等等，上面沒有政策我們也沒有辦法。”（訪談?dòng)涗?0190712xcqt01）可見，村委雖然理解農(nóng)民的苦衷，但仍將此歸咎于國家政策供給層面的缺失和地方財(cái)政不足，只能盡力而為。對于部分農(nóng)民補(bǔ)貼款遲遲沒有到位的現(xiàn)象，村書記表示：“補(bǔ)貼沒到主要是‘小退耕問題，我們一直在向上反映，關(guān)鍵還得看上面怎么解決，農(nóng)民內(nèi)部之間的矛盾也很多，誰都不愿意吃虧，我們只能從中協(xié)調(diào)，盡量保證大家都能分點(diǎn)兒。”（訪談?dòng)涗?0190712xcqt01）這說明，政策后期村委作為農(nóng)民的代理人，理應(yīng)解決農(nóng)民遇到的難題，但由于權(quán)力有限及對權(quán)威的恐懼，村委采取的更多是一種消極觀望的態(tài)度。

那么，對于補(bǔ)貼期滿后農(nóng)民未來生活堪憂的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)又如何回應(yīng)呢？“‘小退耕退的是水澆地，現(xiàn)在土地政策好了，沒補(bǔ)貼農(nóng)民肯定就不愿意了，這個(gè)可以理解，但我們也沒辦法，地已經(jīng)退了?！笸烁难a(bǔ)貼沒了，國家沒有這方面的政策，我們更沒辦法。”（訪談?dòng)涗?0190724szlxd01）顯然，對于政策的后續(xù)完善問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委表述如出一轍，都將問題歸咎于國家政策供給的缺失。而據(jù)《退耕還林條例》（國發(fā)〔2002〕第367號）規(guī)定，“地方政府要解決退耕還林者的長期口糧需求、增加農(nóng)民收入”。這說明，國家政策要求地方政府解決退耕農(nóng)戶長期的生存需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委的消極態(tài)度與國家政策要求不符。且農(nóng)民后期的生活問題只是農(nóng)民關(guān)心的一個(gè)方面，農(nóng)民的不滿更多體現(xiàn)為對政策落實(shí)的質(zhì)疑。那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否如農(nóng)民所言扣押了部分補(bǔ)貼款？對此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)工作人員表示：“國家下發(fā)的退耕補(bǔ)貼早已如數(shù)補(bǔ)貼，不合規(guī)的退耕自然補(bǔ)不了，‘小退耕我們承諾的都補(bǔ)貼了，還有部分農(nóng)民的征地款確實(shí)在協(xié)商，因?yàn)樗麄兊耐恋丶m紛沒解決，土地承包人和土地原有者都來要錢，只能把他們之間的糾紛協(xié)調(diào)好了，才能下發(fā)這部分錢，我們一直在盡力?！保ㄔL談?dòng)涗?0190724szlxd01）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的回應(yīng)說明了兩個(gè)問題：第一，“大退耕”政策初期超額退耕的部分無法補(bǔ)貼;第二，“小退耕”中部分農(nóng)民的補(bǔ)貼款確因產(chǎn)權(quán)糾紛被扣押于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這一定程度證實(shí)了農(nóng)民的猜測，但是，“小退耕”也已過去10多年，產(chǎn)權(quán)問題一直沒有解決，對于農(nóng)民的訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的回應(yīng)似乎也并不積極，三方無法繼續(xù)維持均衡狀態(tài)。

不同主體對補(bǔ)貼期滿后農(nóng)民生活現(xiàn)狀的描述與回應(yīng)及對退耕補(bǔ)貼未到問題的不同說辭進(jìn)一步說明，各互動(dòng)主體圍繞私利達(dá)成的短暫均衡極不穩(wěn)定，長期失衡在所難免。農(nóng)民的自利性使其只關(guān)注自身利益是否受損，當(dāng)其利益受損時(shí)，他們會習(xí)慣性地把原因歸咎于地方政府不作為或貪污腐敗，開始向上問責(zé);而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因政策資源撤出，無相關(guān)政績要求，無法從中獲利，且對遺留問題的處理勢必牽涉眾多權(quán)力主體，不愿在自己短期的任期中承擔(dān)太多風(fēng)險(xiǎn)，故面對農(nóng)民的問責(zé)，只能不斷推卸責(zé)任，拖延執(zhí)行;村委則緊跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)步伐，選擇消極觀望。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委的回應(yīng)缺位使農(nóng)民訴求無法得到滿足，短暫的表面均衡難以為繼。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)主要有兩方面原因：一方面，政策運(yùn)行存在結(jié)構(gòu)性偏離，激勵(lì)效應(yīng)不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更注重維穩(wěn)的政績需求，不同時(shí)期的政策執(zhí)行均存在一定偏差;另一方面，國家對于補(bǔ)貼期滿后的政策供給與相關(guān)配套措施確實(shí)也存在不足。但是，從對相關(guān)農(nóng)戶的訪談資料中可以發(fā)現(xiàn)，國家政策供給缺失并不是問題的主要方面，農(nóng)民不斷追責(zé)更多是由于基層政府在政策執(zhí)行過程中存在問題，而這引起了農(nóng)民對基層政府的質(zhì)疑與不信任。

四、政策績效弱化的基本邏輯：從“短暫均衡”到“長期失衡”

從案例分析可見，政策執(zhí)行過程中各互動(dòng)主體從“均衡”到“失衡”的動(dòng)態(tài)發(fā)展決定了政策績效的結(jié)果。具體而言，從“短暫均衡”到“長期失衡”的內(nèi)在機(jī)理是：政策初期由于退耕還林政策實(shí)施符合各主體的共同利益，私利邏輯和公益邏輯的恰適促使各主體實(shí)現(xiàn)了短暫的互動(dòng)均衡，X村的退耕任務(wù)得以完成;但是，這種短暫的表面均衡并不代表政策績效良好，政策后期農(nóng)民邊際損失與政府回應(yīng)缺位的張力，加劇了主體間的矛盾，導(dǎo)致了互動(dòng)失衡，弱化了政策績效。盡管政策績效弱化是多種因素綜合作用的結(jié)果，但依然有先后主次之分，具體表現(xiàn)如圖1所示。

（一）政策初期的互動(dòng)均衡：私利邏輯與公益邏輯的恰適

從上述案例和模型圖的描述中不難發(fā)現(xiàn)，退耕還林政策初期，各主體之間之所以能夠?qū)崿F(xiàn)短期互動(dòng)均衡，各主體私利邏輯與公益邏輯的恰適發(fā)揮了主要作用。顧名思義，私利邏輯是指各主體將謀求個(gè)人或組織自身的利益作為其行為選擇的邏輯起點(diǎn)，而公益邏輯通常用來形容社會企業(yè)從事公益行為背后的思維邏輯，該邏輯不以營利為目標(biāo)，追求社會效益最大化[33]。在退耕還林政策初期，農(nóng)民看重眼前的退耕補(bǔ)貼，鄉(xiāng)鎮(zhèn)追求短期政績目標(biāo)，村委有完成上級任務(wù)和發(fā)展村莊人情關(guān)系的需求，一時(shí)間落實(shí)退耕還林政策成為各主體的共同追求，各主體均可通過該政策的實(shí)施滿足自身的利益訴求。退耕還林本身就是一項(xiàng)利國利民的政策，它一方面保護(hù)了我國的生態(tài)環(huán)境，另一方面也可以短暫改善農(nóng)民的生活現(xiàn)狀，因此，各主體情感上對該政策也很支持，愿意配合國家政策執(zhí)行。因此，國家政策安排符合各主體的行為動(dòng)機(jī)，國家公共生態(tài)利益與各主體的私利實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極推進(jìn)政策執(zhí)行，村委全力動(dòng)員農(nóng)民配合退耕還林，甚至超額完成退耕指標(biāo)，農(nóng)民受短期經(jīng)濟(jì)利益的誘導(dǎo)也愿意配合退耕。綜合各方面因素，對于第一階段國家退耕還林政策和第二階段地方組織的退耕還林而言，政策初期各主體實(shí)現(xiàn)了表面互動(dòng)均衡，退耕還林政策的還林目標(biāo)勉強(qiáng)完成，且各主體均從中滿足了自身利益訴求，退耕還林政策取得了階段性成果，政策績效較為良好。

（二）政策后期的互動(dòng)失衡：農(nóng)民邊際損失與政府回應(yīng)缺位的張力

上述案例分析顯示，政策中后期，農(nóng)民利益受損，且沒有得到及時(shí)解決，三方無法繼續(xù)達(dá)成均衡狀態(tài)。但這僅僅只是從“均衡”到“失衡”的表象，其背后的邏輯根源是，隨時(shí)間推移，私利邏輯弊病顯露，政策執(zhí)行漏洞日漸凸顯，部分農(nóng)民利益虧損，相關(guān)政策的絡(luò)續(xù)疊加效應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民的心理失衡，塑造了農(nóng)民相對剝奪感[34]，農(nóng)民邊際損失嚴(yán)重。而由于國家第一輪退耕還林政策資源的撤出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委回應(yīng)動(dòng)力不足，他們以國家無相關(guān)政策為由，不斷拖延處理農(nóng)民訴求。農(nóng)民邊際損失與政府回應(yīng)缺位的張力致使各主體互動(dòng)失衡，具體過程如下。

1.私利邏輯弊病顯露，政策執(zhí)行漏洞凸顯

政策后期出現(xiàn)互動(dòng)困頓的根源就在于政策初期所取得的短期效益是各主體基于私利邏輯與公益邏輯恰適所達(dá)成的短暫表面均衡，但這種短暫的均衡不符合國家長久的生態(tài)和民生發(fā)展目標(biāo)。一方面，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委當(dāng)時(shí)的急功近利，超額退耕、盲目還林問題逐漸凸顯，還林績效低下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委違背了當(dāng)時(shí)的承諾，部分農(nóng)民林地?zé)o法確權(quán)，補(bǔ)貼款沒有到位。另一方面，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發(fā)〔2002〕第10號）規(guī)定，退耕還林要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，兼顧農(nóng)民吃飯、增收及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這說明退耕還林政策應(yīng)兼具生態(tài)與民生目標(biāo)，而在X村的政策執(zhí)行過程中，雖然各主體基于私利邏輯與國家公益邏輯的恰適，勉強(qiáng)完成了退耕還林政策的生態(tài)目標(biāo)，民生目標(biāo)的達(dá)成卻不盡人意，政策后期退耕農(nóng)戶反而生存堪憂。這說明，雖然主體間均衡與否構(gòu)成了政策績效完成的先決條件，但各互動(dòng)主體圍繞私利達(dá)成的短暫均衡極不穩(wěn)定，隨時(shí)間推移，私利邏輯弊病必然顯露，政策執(zhí)行初期存在的問題也逐漸凸顯，政策績效也隨之弱化。

2.雙重失衡疊加，農(nóng)民相對剝奪感增強(qiáng)

馬修斯米德（Matthews R，Meade J E）[35]在1952年就已提出政策配合之于實(shí)現(xiàn)多重政策目標(biāo)的重要性，而在X村退耕還林政策的執(zhí)行過程中，政策疊加背景下，地方政府執(zhí)行策略的轉(zhuǎn)變卻進(jìn)一步加重了農(nóng)民的相對剝奪感，弱化了政策績效。一方面，隨著我國農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、糧食直補(bǔ)與土地確權(quán)等農(nóng)業(yè)政策的絡(luò)續(xù)疊加，耕地農(nóng)民受益良多，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對國家政策資源的傳達(dá)與分配過程中，忽視了已退耕農(nóng)戶的心理。退耕農(nóng)戶認(rèn)為當(dāng)年的退耕補(bǔ)貼與現(xiàn)如今其他村有地農(nóng)民所享受的福利待遇差距顯著，內(nèi)心出現(xiàn)了橫向?qū)Ρ鹊氖Ш?。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委繪制的美好藍(lán)圖與部分農(nóng)民補(bǔ)貼款未到位、林地未確權(quán)、生活無保障的現(xiàn)實(shí)形成鮮明對比，農(nóng)業(yè)政策疊加則進(jìn)一步強(qiáng)化了縱向?qū)Ρ鹊氖Ш?。兩種失衡的沉積使農(nóng)民在今昔政策變遷中感到失落，致使農(nóng)民產(chǎn)生了相對剝奪感。已有研究證明，農(nóng)戶行為首先是一種經(jīng)濟(jì)行為，其次才是一種社會行為[36]。所以，面對個(gè)體利益的邊際損失，農(nóng)民不斷嘗試向上表達(dá)訴求，甚至不惜犧牲國家公共生態(tài)利益，要求政府給予更高的補(bǔ)貼或重新拿回耕地。

3.政府回應(yīng)動(dòng)力弱化，互動(dòng)張力加劇

各主體最終走向失衡的導(dǎo)火索則在于面對農(nóng)民的訴求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委卻選擇拖延執(zhí)行[37]與消極觀望。鄉(xiāng)鎮(zhèn)拖延行為的背后，主要是其“政績追求”與“農(nóng)民訴求”的沖突。由于退耕還林政策資源的撤出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政績需求作用力也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，該政策不再是衡量基層政府相關(guān)工作人員政績的主要指標(biāo)，加之初期政策執(zhí)行過程中難免存在不規(guī)范、貪污腐敗等問題，且隨時(shí)間推移，歷史遺留問題的責(zé)任歸屬日益模糊，現(xiàn)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既要維持穩(wěn)定又不愿在自己短期的任期內(nèi)承擔(dān)太多風(fēng)險(xiǎn)，所以，他們往往以國家后續(xù)供給的相對不完善為理由，象征性地對農(nóng)民訴求做出回應(yīng)。村委這一特殊的自治組織既要對上級政府負(fù)責(zé)，盡力完成上級分配的任務(wù)，作為農(nóng)民的代理人又要維護(hù)農(nóng)民的利益，同時(shí)維護(hù)村內(nèi)社會關(guān)系，以確保自己可以連任。所以面對“對上負(fù)責(zé)”與“對內(nèi)回應(yīng)”的沖突，村委班子出于保全自身的考慮，選擇消極觀望。村委的這種“政治背離”[38]行為，雖然表面看似兩邊都不得罪，希望以此維持短期的穩(wěn)定狀態(tài)，實(shí)則仍是以“對上負(fù)責(zé)”為主。農(nóng)民顯然不滿足于這種象征性回應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委的回應(yīng)缺位進(jìn)一步加劇了農(nóng)民的受損感，成為各主體互動(dòng)失衡的導(dǎo)火索。

綜上所述，在政策執(zhí)行過程中，各主體從“短期均衡”到“長期失衡”，政策績效不斷弱化，其原因就在于各主體是以私利邏輯為主進(jìn)行的行為選擇，有違公共政策初衷。雖然私利邏輯與公益邏輯的恰適使政策初期國家生態(tài)目標(biāo)勉強(qiáng)完成，但均衡與否只是完成政策績效的先決條件，并非必然條件。各互動(dòng)主體圍繞私利達(dá)成的短暫均衡極不穩(wěn)定，隨時(shí)間推移，私利邏輯弊病必然顯露，部分林地?zé)o法確權(quán)、補(bǔ)貼款未到位與農(nóng)民后期生存堪憂問題凸顯。其他農(nóng)業(yè)政策的絡(luò)續(xù)疊加則進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)民的受損感，而面對農(nóng)民的訴求與心理失衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委的回應(yīng)卻處于相對缺位狀態(tài)，這種張力更加劇了各主體間的矛盾，最終導(dǎo)致互動(dòng)失衡。因此，在農(nóng)村公共政策領(lǐng)域，圍繞私利邏輯達(dá)成的短暫均衡終將導(dǎo)致長期失衡。

五、結(jié)論與討論

由于退耕還林政策是一項(xiàng)全國性的農(nóng)村公共政策，目前我國第一輪退耕還林政策補(bǔ)貼期滿，且X村幾乎全部農(nóng)民都進(jìn)行了退耕還林，所以，以X村退耕還林政策為例探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行對政策績效的影響有一定借鑒意義。本文通過對X村退耕還林政策執(zhí)行過程的深描，從多主體互動(dòng)均衡的視角看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)演化，發(fā)現(xiàn)退耕還林政策初期績效較好，是因?yàn)楦髦黧w實(shí)現(xiàn)了短暫的互動(dòng)均衡，形成了實(shí)現(xiàn)政策績效的先決條件，政策績效中的“績”的目標(biāo)得以完成，但這種均衡是基于私利邏輯與公益邏輯恰適形成的短暫的表面均衡，由于退耕還林政策的執(zhí)行周期較長，執(zhí)行過程所面臨的不確定性難以估量，短暫的階段性成果和政策生態(tài)目標(biāo)的勉強(qiáng)完成不能說明政策績效良好。政策后期的互動(dòng)失衡就弱化了政策績效，而互動(dòng)失衡的根源在于執(zhí)行過程中各主體均以個(gè)體私利為主，政策后期由于私利邏輯弊病顯露和個(gè)體私利的相對變遷，農(nóng)民邊際損失嚴(yán)重，但政府回應(yīng)又處于相對缺位狀態(tài)，政策初期的表面均衡難以為繼，政策績效逐漸弱化。這說明各互動(dòng)主體圍繞私利達(dá)成的短暫均衡極不穩(wěn)定，必將演化為長期失衡，弱化政策績效。

已有政策執(zhí)行與政策績效關(guān)系的“互動(dòng)過程說”雖有一定的解釋力，但其更多強(qiáng)調(diào)的是主體間互動(dòng)與溝通對實(shí)現(xiàn)政策績效的重要性，本文則認(rèn)為互動(dòng)只是實(shí)現(xiàn)政策績效的基礎(chǔ)，達(dá)到互動(dòng)均衡才有可能真正延續(xù)政策績效。而短期的表面均衡同樣不能說明政策績效良好，從“短期均衡”到“長期失衡”的互動(dòng)機(jī)制導(dǎo)致了政策績效中“績”與“效”的脫鉤，是政策績效弱化的根本邏輯所在。盡管有關(guān)運(yùn)動(dòng)式治理悖論[39]的研究也提出了所謂長效與短效的矛盾，但運(yùn)動(dòng)式治理可以說是中國各級政府政策執(zhí)行面臨的背景性因素，是政策執(zhí)行無法擺脫的治理模式。在這樣的背景下，政策績效的差異依然存在，這說明運(yùn)動(dòng)式治理并不是造成政策績效弱化的根本原因，而直接接觸目標(biāo)群體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行作為農(nóng)村公共政策落實(shí)的最后一環(huán)，對政策績效可能具有更直接且深入的影響。此外，據(jù)亞當(dāng)·斯密[40]（p.20）“個(gè)人私利促進(jìn)社會福利”的理論可知，各主體以追求自身利益為邏輯起點(diǎn)。公共利益與個(gè)人私利的恰適，一定程度上也推進(jìn)了公共利益的實(shí)現(xiàn)，但這種實(shí)現(xiàn)卻并不像斯密所言效果良好。造成上述問題的原因主要有如下兩個(gè)方面：一方面，圍繞私利邏輯達(dá)成的均衡，缺乏足夠的公共信念支撐;另一方面，由于基層政府能力與資源有限，對上負(fù)責(zé)與對內(nèi)回應(yīng)往往存在沖突，“自下而上”的政策執(zhí)行糾錯(cuò)機(jī)制喪失功能，加之試點(diǎn)政策不完備，這種基于私利的短期互動(dòng)均衡更多是不堪一擊的泡沫均衡，不能夠說明政策績效良好，且必然導(dǎo)致后期失衡。

顯然，政策績效弱化的主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行后期各主體的互動(dòng)失衡，但解決各主體的互動(dòng)困頓問題，仍需要從制度源頭著手。政策后期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委的消極回應(yīng)，與制度層面的激勵(lì)和規(guī)制不足密不可分。這就需要建立政策執(zhí)行的長效機(jī)制，完善獎(jiǎng)懲機(jī)制、沖突解決機(jī)制，避免無處問責(zé)現(xiàn)象，同時(shí)，還要建立促進(jìn)型體制機(jī)制，鼓勵(lì)地方自主性的發(fā)揮，根據(jù)地方發(fā)展需要改革相關(guān)制度。此外，導(dǎo)致政策績效弱化的另一個(gè)主要原因在于各主體以私利為主的行為邏輯，而優(yōu)良的政策績效必須以公共利益為保障。這就需要著力提升各主體的素質(zhì)，不僅要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委相關(guān)執(zhí)行人員的素質(zhì)，以提升農(nóng)民的政策認(rèn)同，而且應(yīng)嘗試通過說服教育培養(yǎng)農(nóng)民的公共道德，糾正其公共利益認(rèn)知偏差，適當(dāng)轉(zhuǎn)變其行為的內(nèi)生動(dòng)力，謀求國家治理背景下的自主合作治理。唯有兼顧公共生態(tài)利益與個(gè)人私利達(dá)成的長期自主動(dòng)態(tài)均衡才較為持久。

最后，需要說明的是，本研究仍存在許多不足。以單個(gè)案例說明退耕還林政策執(zhí)行對政策績效弱化的影響，解釋力存在一定程度局限，但正是通過對X村這個(gè)特殊案例深入細(xì)致的描述，我們發(fā)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政策執(zhí)行影響政策績效的過程機(jī)理，在已有研究的基礎(chǔ)上，提升了相關(guān)理論。此外，在研究方法層面，由于時(shí)間久遠(yuǎn)，本文只能通過口述方法對歷時(shí)性資料進(jìn)行收集描述，資料的客觀性受到一定影響，這些均有待于進(jìn)一步提升和完善。

注釋：

①引自于2019年7月和2020年5月與X村村書記及村民進(jìn)行的訪談。

②文中所使用的文本資料來自 2019年7月和2020年5月對X村的農(nóng)民及村支書、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行的參與式觀察與深度訪談。訪談資料編碼說明：前8位數(shù)字為訪談日期，其后依次為調(diào)研地、訪員名字、訪談序號。

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[責(zé)任編輯：賈雙躍]

How Does Policy Performance Weaken：Research on the Implementation of Township Policies Under the Balance of Multi-Agent Interaction

—Taking the Policy of Returning Farmland to Forests in X Village as an Example

Li Xiaodan， Li Rongrong

（Shanxi University， Taiyuan Shanxi 030006）

Abstract：

For the implementation of policy， it is the necessary way to transform the objectives of policy into reality. The quality of township policy implementation will bring direct influence on policy performance， which is also related to farmers well-being. While in terms of the township policy implementation， it also involves the interactive and balanced logic of multiple subjects. Therefore， the analysis on how township policy implementation causes the weakening of policy performance from the perspective of balanced multi-subject interaction is novel and unique. In this thesis， it takes the national policy of returning farmland to forest as an example， which also takes the oral memories of relevant subjects as the basis. From the perspective of balanced multi-subject interaction， it reveals the mechanism of weakening policy performance caused by township policy implementation through the long-term observation. As for the reason of the weakening of policy performance with the passing of time， it lies in the fact that the interactive balance reached at the initial stage of the policy based on the appropriateness of private interest logic and public welfare logic is a short superficial balance. Then， it causes farmers to have a sense of relative deprivation with the disclosure of the disadvantages of private interest logic and its superposition and comparison with other agricultural policies. Under the negative attitude of township and village committees， it has further exacerbated the tension between farmers marginal loss and the absence of government response， which has led to the dilemma of multi-subject interaction. As a result， we can realize good and sustainable policy performance only on the basis of satisfying the basic survival needs of individuals， seeking independent and cooperative governance in the context of national macro system and policy， and reaching the long-term independent dynamic balance of each subject.

Key words：public policy， policy implementation， policy performance， return farmland to forests