旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式的應(yīng)用與分析

甄武警，陳爽

（中通服咨詢設(shè)計研究院有限公司）

1 引言

隨著人民生活水平的提高，旅游越來越成為促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，也是促進鄉(xiāng)村振興的重要特色方向，而旅游產(chǎn)業(yè)的PPP 模式越來越成為我國旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)營和發(fā)展的重要手段，旅游產(chǎn)業(yè)的PPP 項目在消費領(lǐng)域基本公共項目服務(wù)中占比越來越大。但是由于旅游產(chǎn)業(yè)的特殊性、旅游PPP項目自身的特點以及不合理的激勵措施等導(dǎo)致旅游PPP 項目落地實施難、旅游資源不能更好地為公共服務(wù)等問題。因此，結(jié)合旅游產(chǎn)業(yè)自身的特性以及PPP模式的項目特點，考慮PPP模式更好地與旅游產(chǎn)業(yè)進行結(jié)合，推廣運用旅游產(chǎn)業(yè)的PPP模式，調(diào)動民間社會資本參與社會公共服務(wù)建設(shè)投資的積極性，不僅能夠降低公共部門和景區(qū)的財政負擔(dān)，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，而且還能提升旅游資源投資的有效性和旅游資源的使用效率，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務(wù)的需要。

2 旅游PPP案例介紹

四川省綿竹市全域旅游PPP 項目通過政府頂層規(guī)劃+社會資本專業(yè)運營的方式在綿竹市旅游產(chǎn)業(yè)引進PPP 項目模式[1]，綿竹市政府部門負責(zé)頂層規(guī)劃，建立相關(guān)組織體系、出臺政策文件、建立工作聯(lián)席會議制度；社會資本方通過加強基礎(chǔ)配套工程，提升招商能力、提供專業(yè)化的運營管理服務(wù)，促進綿竹市鄉(xiāng)村振興和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、旅游、社會事業(yè)的發(fā)展。該項目采用常規(guī)地公開招投標(biāo)方式，由于有政府的信用背書，引來多家社會資本參加并聯(lián)合中標(biāo)，最終由綿竹市政府指定了出資機構(gòu)與社會資本按照一定地比例共同出資，成立專門的項目公司，對整個旅游PPP項目進行融資、建設(shè)和運營等一系列工作，并對參與該項目的社會資本方提供符合法定標(biāo)準(zhǔn)的回報機制，從成果來看，形成了具有地方特色品牌的鄉(xiāng)村旅游綜合體。

3 旅游PPP模式分析

通過案例介紹可以了解到旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式具有一定的產(chǎn)業(yè)特殊性，而且具有季節(jié)性、臨時性、排特性等特點，民間社會資本參與方通過景區(qū)公共部門采取的回報機制回收項目的建設(shè)和運營成本，并獲得合理的經(jīng)濟效益?，F(xiàn)實生活中，由于旅游產(chǎn)業(yè)PPP項目大多具有公益性質(zhì)，景區(qū)公共部門（或政府）通常采取財政補貼等優(yōu)惠機制方能運轉(zhuǎn)，同時，景區(qū)公共部門（或政府）還根據(jù)地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的差異性制定符合發(fā)展實際的規(guī)劃，考慮給予社會資本方回報機制的建設(shè)等等；社會資本參與方在項目中也將發(fā)揮自己在運營、管理、招商投資等方面的優(yōu)勢作用。因此，旅游PPP模式是指將PPP項目模式優(yōu)勢與旅游產(chǎn)業(yè)特點進行有效結(jié)合，在旅游產(chǎn)業(yè)中引入民間社會資本，減輕景區(qū)開發(fā)遇到的資金困難和管理、技術(shù)難題。與傳統(tǒng)的PPP項目模式類似，公共部門依托自身的旅游資源等與社會資本合作成立項目公司（SPV），社會資本為其提供資金、技術(shù)等投入，景區(qū)公共部門為社會資本提供相應(yīng)激勵，為了分析旅游PPP項目模式，本文將旅游PPP 模式簡化如圖1[2]。

圖1 旅游PPP模式圖

4 旅游PPP項目建設(shè)建議

4.1 夯實合作基礎(chǔ)，強化制度保障

旅游PPP 項目模式是公共部門和社會資本合作的一種形式，社會資本方在合作中投入的資本和管理運營等專業(yè)技術(shù)是項目建設(shè)成功的重要因素。完善的制度和政策能夠調(diào)動社會資本參與景區(qū)開發(fā)與建設(shè)的積極性，景區(qū)公共部門（政府）需要確立合理、完善、利于旅游產(chǎn)業(yè)PPP模式推廣運營的制度和激勵性政策，順應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展、響應(yīng)國家政策，利用推廣運用旅游產(chǎn)業(yè)的PPP 模式加強與社會資本方在項目中的合作，積極承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，建立“風(fēng)險共擔(dān)，盈利共享”的合作機制、構(gòu)建符合社會資本參與方市場化收益的回報機制，增強社會資本在旅游PPP項目各項投入的積極性，提高項目的社會效益，從而促進景區(qū)和旅游經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展[3]。

4.2 做好項目考核，加強項目管理

在旅游PPP 項目中做好項目考核是保證項目高質(zhì)量完成的重要手段，同時也是促進社會資本參與方在項目中積極投入的重要因素。財政部在2020 年印發(fā)了《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金[2020]13 號），為PPP項目的績效考核提供了方法和指引，但是旅游PPP 項目的考核不僅僅是項目績效考核，更包括中期考核和項目進度考核。通過考核能夠督促社會資本在項目中準(zhǔn)時完成項目進度。項目中期考核也是對社會資本參與方能力、技術(shù)等的進一步確認，是保障項目高質(zhì)量完成的重要手段。

4.3 制定項目規(guī)劃，因地制宜發(fā)展

通過上述分析可知，旅游PPP項目具有季節(jié)性、臨時性、排特性和區(qū)域性等特點，在與社會資本方合作建設(shè)旅游PPP項目時，景區(qū)公共部門（政府）要提前根據(jù)本區(qū)域旅游資源的特點和特色科學(xué)編制旅游PPP 項目規(guī)劃，結(jié)合生態(tài)環(huán)保、旅游資源開發(fā)、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等系列子規(guī)劃，通過旅游PPP項目推進旅游產(chǎn)業(yè)的業(yè)態(tài)、文態(tài)、生態(tài)有機融合發(fā)展，讓旅游產(chǎn)業(yè)PPP項目成為助推區(qū)域旅游經(jīng)濟發(fā)展、旅游產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。

4.4 健全法律法規(guī)，注重風(fēng)險防范

旅游PPP 項目也同樣容易出現(xiàn)落地難、政府承擔(dān)風(fēng)險大、對社會資本風(fēng)險管控疏漏、社會資本在項目中的投入努力程度不高導(dǎo)致項目中斷或者失敗等等。而健全的法律法規(guī)是降低旅游PPP 項目風(fēng)險發(fā)生的重要手段，在簽訂項目合同時，不僅要明確好雙方的法律責(zé)任和法律義務(wù)，同時要根據(jù)行業(yè)內(nèi)以往的項目經(jīng)驗制定完善的法律法規(guī)，防范項目風(fēng)險發(fā)生。除此之外，在項目招投標(biāo)階段，景區(qū)公共部門（政府）要注重選擇專業(yè)程度高、運營能力強的社會資本方，不能有形式主義，既要保證有競爭，又要吸引多數(shù)行業(yè)重要參與者的參加；在項目實施階段，景區(qū)公共部門（政府）要積極履行好監(jiān)督、監(jiān)管的職責(zé)，并為社會資本方提供必要的支持；在項目收尾階段，景區(qū)公共部門（政府）要做到科學(xué)有效地驗收，不徇私枉法，科學(xué)公證保障項目完成，努力把風(fēng)險防范落實到過程中。

5 結(jié)語

本文以旅游產(chǎn)業(yè)PPP 項目在消費領(lǐng)域基本公共服務(wù)中的迅速發(fā)展為背景，分析PPP模式在旅游產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用，在旅游行業(yè)引入PPP模式，不僅能降低公共部門和景區(qū)的財政負擔(dān)，發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，而且還能提升旅游資源投資的有效性和旅游資源的使用效率，同時能夠發(fā)揮旅游資源優(yōu)勢，推動整個旅游鏈上下游聯(lián)動機制，創(chuàng)新基本公共服務(wù)多元化供給方式，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務(wù)的需要，為社會帶來更優(yōu)質(zhì)的旅游服務(wù)資源，保障旅游景區(qū)的長效可持續(xù)發(fā)展，促進我國旅游產(chǎn)業(yè)朝著更長效健康的方向發(fā)展。