涉林行政案件執(zhí)行中的問題與對(duì)策
---以“復(fù)綠補(bǔ)種”現(xiàn)狀為例

唐浩杰

(黑龍江大學(xué)法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150000)

隨著森林資源價(jià)值的日益凸顯,涉林行政案件的類型與數(shù)量不斷增多,傳統(tǒng)行政實(shí)踐下單一的罰款已無法有效解決涉林違法中森林資源保護(hù)問題。

森林資源天生具有可生態(tài)修復(fù)性特點(diǎn),通過建立一套以森林資源生態(tài)修復(fù)性為主的機(jī)制,將很有可能實(shí)現(xiàn)違法懲治與森林資源保護(hù)的有機(jī)統(tǒng)一。新修訂的《森林法》已于2020年7月開始實(shí)施，此次修訂不僅意味著某些法律條文的更改，更彰顯了立法機(jī)關(guān)理念的變遷，從原來的利用資源、服務(wù)經(jīng)濟(jì)到現(xiàn)今的保護(hù)生態(tài)、修復(fù)林地，對(duì)于法律責(zé)任的條文也不再局限于以懲罰為目的，而是更加注重對(duì)森林生態(tài)價(jià)值的維護(hù)。

同時(shí)，新《森林法》的出臺(tái)也為行政機(jī)關(guān)處理涉林案件指明了新的方向，特別是其中對(duì)舊法“復(fù)綠補(bǔ)種”相關(guān)規(guī)定的更新?！皬?fù)綠補(bǔ)種”包括恢復(fù)植被與補(bǔ)種樹木，其目的在于既能處罰違法相對(duì)人，又能讓森林資源得到補(bǔ)救性的修復(fù)，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。該種責(zé)任負(fù)擔(dān)方式因符合現(xiàn)今環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)理念，得到林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的廣泛認(rèn)可，從而被頻繁運(yùn)用于涉林行政案件中。但由于此種方式存續(xù)時(shí)間不長，而新舊森林法對(duì)“復(fù)綠補(bǔ)種”執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定又較為模糊且實(shí)際操作性不強(qiáng)，以及違法相對(duì)人自身原因等問題的存在，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在實(shí)際執(zhí)行“復(fù)綠補(bǔ)種”時(shí)存在困難。本文將對(duì)“復(fù)綠補(bǔ)種”的執(zhí)行現(xiàn)狀與依據(jù)進(jìn)行分析，找尋執(zhí)行過程中存在的問題及原因，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策，以期能對(duì)行政機(jī)關(guān)在今后執(zhí)行“復(fù)綠補(bǔ)種”時(shí)有所助益。

1 “復(fù)綠補(bǔ)種”概述

要探究涉林案件中行政機(jī)關(guān)執(zhí)行“復(fù)綠補(bǔ)種”存在的問題，從本源出發(fā)，對(duì)“復(fù)綠補(bǔ)種”概念與其必要性進(jìn)行分析研究，將更有利于問題的解決。

1.1 何為“復(fù)綠補(bǔ)種”

“復(fù)綠補(bǔ)種”是行政執(zhí)法機(jī)制中貫徹生態(tài)環(huán)境修復(fù)理念的重要體現(xiàn)，在具體執(zhí)行中分為恢復(fù)植被與補(bǔ)種樹木?；謴?fù)植被是指，林業(yè)行政機(jī)關(guān)要求擅自改變林地用途的違法相對(duì)人，在一定期限內(nèi)恢復(fù)原有的林業(yè)生態(tài)環(huán)境和生產(chǎn)條件；補(bǔ)種樹木則是對(duì)實(shí)施毀壞或盜伐林木行為的違法人員，讓其在被破壞的原地或其它異地補(bǔ)種一定數(shù)量的林木[1]。同時(shí)，對(duì)違法相對(duì)人本應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任也要進(jìn)行處罰。

1.2 “復(fù)綠補(bǔ)種”的必要性

1.2.1 及時(shí)修復(fù)森林生態(tài)環(huán)境

行政責(zé)任除了懲治違法行為外，也應(yīng)更多關(guān)注違法后果的補(bǔ)救，不能簡單以對(duì)相對(duì)人實(shí)施處罰為終點(diǎn)，在涉林生態(tài)環(huán)境違法更是如此。對(duì)于違法后造成的森林生態(tài)破壞后果，不能視而不見,應(yīng)最大限度地發(fā)揮補(bǔ)救或消除違法后果持續(xù)性危害的作用。有學(xué)者認(rèn)為，《森林法》的保護(hù)對(duì)象就是森林生態(tài)環(huán)境，對(duì)于生態(tài)違法在適用處罰措施的同時(shí)，再輔之或獨(dú)立適用以對(duì)生態(tài)環(huán)境具有恢復(fù)、補(bǔ)救功能的措施，肯定更有利于生態(tài)犯罪立法目的實(shí)現(xiàn)。因此，處罰生態(tài)違法時(shí)，只要該違法行為所造成的危害具有恢復(fù)、補(bǔ)救的現(xiàn)實(shí)可能性，就應(yīng)在對(duì)其進(jìn)行處罰的同時(shí)，并處“復(fù)綠補(bǔ)種”等具有生態(tài)修復(fù)作用的補(bǔ)救性的行政懲罰方式，使森林生態(tài)環(huán)境能夠得到及時(shí)修復(fù)[2]。

1.2.2 預(yù)防違法行為的發(fā)生

人的本性是“趨利避害”，在行政違法領(lǐng)域同樣如此。每個(gè)人在內(nèi)心深處都對(duì)違法后果有一定的認(rèn)識(shí)和感觸，當(dāng)違法成本低，而收益高于處罰帶給的痛苦時(shí)，人們可能就會(huì)選擇實(shí)施違法行為；反之，人們則會(huì)因?yàn)槲窇诌`法成本過高進(jìn)而放棄。森林資源自身價(jià)值巨大，相對(duì)人通過盜伐、濫伐等可以獲取較大的經(jīng)濟(jì)利益，更為嚴(yán)重的是會(huì)對(duì)森林資源造成極大破壞,且受損狀態(tài)持續(xù)時(shí)間長。僅處以一定數(shù)量的罰款，難以對(duì)相對(duì)人起到震懾效果，并且森林生態(tài)環(huán)境一但遭到破壞，對(duì)其進(jìn)行修復(fù)所需的成本較高、持續(xù)時(shí)間長，對(duì)違法相對(duì)人采取“復(fù)綠補(bǔ)種”的責(zé)任負(fù)擔(dān)方式，讓其在恢復(fù)植被與補(bǔ)種樹木的漫長過程中，親身體驗(yàn)到森林資源形成的不易，對(duì)其思想進(jìn)行轉(zhuǎn)變，據(jù)此可以一定程度上讓相對(duì)人“趨利避害”，畏于違法成本放棄；同時(shí)也可以在社會(huì)上引領(lǐng)保護(hù)森林資源新風(fēng)尚，進(jìn)一步提高人民群眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境意識(shí)。

2 “復(fù)綠補(bǔ)種”執(zhí)行現(xiàn)狀

要對(duì)涉林案件中“復(fù)綠補(bǔ)種”執(zhí)行現(xiàn)狀展開分析，行政機(jī)關(guān)在具體執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)無疑具有重要地位，以下將對(duì)相關(guān)的法律規(guī)定進(jìn)行簡要闡述。

2.1 相關(guān)法律規(guī)定

2018年修訂的《森林法實(shí)施條例》第38條規(guī)定盜伐林木的需補(bǔ)種盜伐株數(shù)10倍的樹木；第39條規(guī)定濫伐林木的需補(bǔ)種濫伐株數(shù)5倍的樹木；第41規(guī)定實(shí)施毀林行為的補(bǔ)種毀壞株數(shù)1～3倍的樹木，以及擅自開墾導(dǎo)致毀林的需限期恢復(fù)原狀。新《森林法》第73條規(guī)定擅自更改林地用途的，限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件；第74條規(guī)定違法進(jìn)行其他活動(dòng)導(dǎo)致林木損毀的，補(bǔ)種毀壞株數(shù)1倍以上3倍以下的樹木且限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件；第76條規(guī)定盜伐林木的，補(bǔ)種盜伐株數(shù)1倍以上5倍以下的樹木，以及濫伐林木的，補(bǔ)種濫伐株數(shù)1倍以上3倍以下的樹木；第81條規(guī)定拒不恢復(fù)植被或恢復(fù)不符合規(guī)定，拒不補(bǔ)種樹木或補(bǔ)種不符合規(guī)定，由違法者承擔(dān)費(fèi)用林業(yè)主管部門代履行。在此需說明的是，因《森林法》為《森林法實(shí)施條例》的上位法，當(dāng)二者有沖突時(shí)應(yīng)遵循《森林法》的相關(guān)規(guī)定。

2.2 執(zhí)行現(xiàn)狀

筆者在裁判文書網(wǎng)以“行政案件”、“林業(yè)部門”、“非訴執(zhí)行審查”作為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，之所以選擇“非訴執(zhí)行審查”是因?yàn)楫?dāng)作為履行義務(wù)主體的相對(duì)人，在法定期限內(nèi)既不履行生效義務(wù)又不提起行政訴訟[3]，行政機(jī)關(guān)可向法院提出非訴執(zhí)行來對(duì)相對(duì)人采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，這能更好地體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)“復(fù)綠補(bǔ)種”的執(zhí)行現(xiàn)狀。從檢索中發(fā)現(xiàn)近三年來，林業(yè)部門申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的審查裁定書在2019年有624份，2020年有320份，2021年初—9月底有39份。以新《森林法》已經(jīng)實(shí)施的2021年現(xiàn)有39份裁定書為例，其中28起案件的違法原因是擅自毀壞林地改變其用途，其余為濫伐、盜伐林木，并且39起案件中的32起都是被并處罰款與恢復(fù)植被或補(bǔ)種樹木。

根據(jù)裁定書展現(xiàn)的“復(fù)綠補(bǔ)種”執(zhí)行現(xiàn)狀，有17份表明這些違法相對(duì)人既不繳納罰款也未恢復(fù)植被和補(bǔ)種樹木；10份顯示僅繳納了罰款未恢復(fù)植被；5份顯示僅繳納了罰款未補(bǔ)種樹木；余下7份則是僅要求繳納罰款而未繳的。根據(jù)這些非訴執(zhí)行裁定書可以看出，涉林行政案件的數(shù)量在逐年下降，這與行政機(jī)關(guān)不斷加大執(zhí)法力度和人們生態(tài)保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)有關(guān)；現(xiàn)今行政機(jī)關(guān)對(duì)涉林案件的處罰大多都以“復(fù)綠補(bǔ)種”和罰款并處，但罰款的執(zhí)行完成度要高于“復(fù)綠補(bǔ)種”，32起并罰案件中近1/2違法者都是繳納了罰款但未進(jìn)行“復(fù)綠補(bǔ)種”，而且“復(fù)綠補(bǔ)種”中補(bǔ)種樹木的執(zhí)行程度要優(yōu)于恢復(fù)植被。

綜上，通過對(duì)“復(fù)綠補(bǔ)種”執(zhí)行現(xiàn)狀的分析可以明顯看出，現(xiàn)階段行政機(jī)關(guān)執(zhí)行“復(fù)綠補(bǔ)種”的總體情況不佳，而僅靠執(zhí)行情況較好的罰款來修復(fù)已受損的森林環(huán)境資源是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為了更好地實(shí)現(xiàn)“復(fù)綠補(bǔ)種”維護(hù)生態(tài)價(jià)值的目的，尋找執(zhí)行中存在的問題和解決路徑刻不容緩。

3 “復(fù)綠補(bǔ)種”執(zhí)行中的問題及成因

3.1 相對(duì)人客觀不能或主觀抗拒履行

在林業(yè)行政機(jī)關(guān)處理涉林案件的過程中，違法相對(duì)人不履行針對(duì)其作出的處罰決定，造成“復(fù)綠補(bǔ)種”執(zhí)行困難的原因主要有2種。相對(duì)人客觀不能履行，在涉林案件中，有相當(dāng)數(shù)量的違法相對(duì)人本就是從事林業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員[4]。特別是在“濫伐林木”與“擅自改變林地用途”等類型的案件中，相對(duì)人多為林地承包者，這類人的共同特點(diǎn)為文化程度不高且經(jīng)濟(jì)狀況較差，多是因法律意識(shí)淡薄為補(bǔ)貼家用而實(shí)施的違法行為[5]，雖然這部分相對(duì)人主觀惡性較小，但客觀上并無經(jīng)濟(jì)能力對(duì)其造成的生態(tài)受損后果進(jìn)行修復(fù)。如，在前述39起案件中，近半數(shù)的是既不繳納罰款也未進(jìn)行“復(fù)綠補(bǔ)種”，還有7起案件僅是罰款一項(xiàng)處罰也未完成，并且其中80%的相對(duì)人以“經(jīng)濟(jì)卻有困難”向林業(yè)部門申請(qǐng)減輕處罰。

相對(duì)人不履行“復(fù)綠補(bǔ)種”的另一主要原因則是主觀上抗拒履行，在涉林案件中一些違法相對(duì)人雖然實(shí)際上具有履行“復(fù)綠補(bǔ)種”的經(jīng)濟(jì)能力，但當(dāng)其被行政機(jī)關(guān)并處罰款后產(chǎn)生了不平衡心理，認(rèn)為其繳納的罰款已對(duì)被破壞的林地資源進(jìn)行了補(bǔ)償，再承擔(dān)修復(fù)義務(wù)無疑是處罰過重，于是對(duì)履行“復(fù)綠補(bǔ)種”往往采取消極的態(tài)度，僅前述32起并處案件中就有15起只繳納罰款而未履行“復(fù)綠補(bǔ)種”。這不僅導(dǎo)致林業(yè)行政機(jī)關(guān)難以讓相對(duì)人履行其處罰決定，而且向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行后也無法保證“復(fù)綠補(bǔ)種”能得到有效履行。

當(dāng)相對(duì)人因客觀不能或主觀抗拒致使“復(fù)綠補(bǔ)種”難以執(zhí)行時(shí)，林業(yè)行政機(jī)關(guān)就會(huì)考慮是否先代為履行，并且有時(shí)在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行后法院也會(huì)裁定讓其進(jìn)行代履行，而行政機(jī)關(guān)實(shí)施代履行同樣有其難處。

3.2 行政機(jī)關(guān)代為履行困難

新《森林法》第81條已規(guī)定，對(duì)于相對(duì)人拒不恢復(fù)植被或補(bǔ)種樹木，林業(yè)主管部門可直接代為履行，該條文設(shè)定的本意是在生態(tài)環(huán)境已然遭到破壞后，及時(shí)修復(fù)要優(yōu)先于具體追責(zé)，但根據(jù)當(dāng)前“復(fù)綠補(bǔ)種”的執(zhí)行結(jié)果可以看出，代履行制度并沒有被行政機(jī)關(guān)普遍高效地適用，而造成實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)代履行困難的原因主要有2點(diǎn)。

代履行費(fèi)用難以追回。由于林業(yè)行政機(jī)關(guān)并非專業(yè)技術(shù)部門，在代履行“復(fù)綠補(bǔ)種”的過程中，能實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)目標(biāo)已屬不易，成本更是難以控制，所以代履行所需的費(fèi)用通常較高[6]。而大部分相對(duì)人不履行“復(fù)綠補(bǔ)種”的原因就是經(jīng)濟(jì)能力有限，雖然《森林法》與《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定“代履行費(fèi)用由違法相對(duì)人承擔(dān)”，但對(duì)于相對(duì)人拒絕或不能承擔(dān)該費(fèi)用時(shí)如何處理，相關(guān)法規(guī)缺乏進(jìn)一步的明確規(guī)定，使代履行費(fèi)用由違法相對(duì)人承擔(dān)的規(guī)定流于形式，導(dǎo)致實(shí)際追繳代履行費(fèi)用困難，多由行政機(jī)關(guān)自身負(fù)擔(dān)。并且大部分林業(yè)行政機(jī)關(guān)能動(dòng)用的經(jīng)費(fèi)有限，難以將相對(duì)有限的執(zhí)法資源運(yùn)用到代履行“復(fù)綠補(bǔ)種”之中。行政機(jī)關(guān)難以保證“復(fù)綠補(bǔ)種”履行質(zhì)量?！皬?fù)綠補(bǔ)種”是一個(gè)動(dòng)態(tài)的工程，初步完成樹木的補(bǔ)種或植被的種植并不意味著已經(jīng)成功，需要有一定時(shí)間對(duì)修復(fù)狀況進(jìn)行觀察來確保履行的質(zhì)量。而行政機(jī)關(guān)本就業(yè)務(wù)繁忙，從時(shí)間上顯然無法勝任此項(xiàng)工作，如果只是追求效率而不注重“復(fù)綠補(bǔ)種”的履行質(zhì)量，則完全違背了代履行“復(fù)綠補(bǔ)種”的原意。

因?yàn)樯鲜鲈驅(qū)е滦姓C(jī)關(guān)直接代為履行“復(fù)綠補(bǔ)種”確有困難，因此，在相對(duì)人經(jīng)催告后仍不履行義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)多會(huì)選擇向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行而排斥直接代履行“復(fù)綠補(bǔ)種”。但經(jīng)過催告、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行、法院最終裁定等程序后，被破壞的森林生態(tài)環(huán)境長時(shí)間得不到修復(fù)，致使環(huán)境利益持續(xù)受到損害，即使最終完成了“復(fù)綠補(bǔ)種”也會(huì)與期望的效果大相徑庭。

3.3 恢復(fù)植被標(biāo)準(zhǔn)不明

由于林地上的植被被毀壞后重新生長需要很長時(shí)間，而涉林案件中的違法相對(duì)人或多或少都會(huì)破壞原有的林地生態(tài)環(huán)境，如在前述38起案件中70%都是因擅自毀壞林地改變其用途被要求恢復(fù)植被，但是為何在其余案中因?yàn)E伐、盜伐樹木而被要求補(bǔ)種樹木的執(zhí)行程度卻要優(yōu)于恢復(fù)植被，這是因?yàn)楝F(xiàn)有法律法律對(duì)補(bǔ)種樹木的標(biāo)準(zhǔn)已有較為明確的規(guī)定，如前文中提到的《森林法實(shí)施條例》第38條、第39條與第41條，以及新《森林法》第74條與第76條。但針對(duì)恢復(fù)植被僅僅規(guī)定了由林業(yè)行政機(jī)關(guān)責(zé)令違法相對(duì)人限期完成，而對(duì)于恢復(fù)植被的標(biāo)準(zhǔn)是什么、違法相對(duì)人具體如何履行、行政機(jī)關(guān)怎樣判定相對(duì)人已履行完畢等問題都沒有明確的規(guī)定。

當(dāng)某一相對(duì)人破壞了林地中原存的植被，將其用于耕種，林業(yè)行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行處罰，并處罰款和責(zé)令其限期恢復(fù)植被，行政機(jī)關(guān)該如何判定相對(duì)人已履行恢復(fù)植被的義務(wù)，是要求恢復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)要達(dá)到與原有植被數(shù)量相同，還是只要求被破壞地區(qū)重新覆蓋植被即可。此外，對(duì)植被進(jìn)行恢復(fù)，是僅要求種植上植被的幼苗，還是要等待其長成到與被破壞前同樣的狀態(tài)。當(dāng)這些問題缺乏統(tǒng)一且科學(xué)合理的標(biāo)準(zhǔn)來判斷，就會(huì)造成行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人下達(dá)處罰后，不僅相對(duì)人履行恢復(fù)植被義務(wù)困難，行政機(jī)關(guān)自身也難以有效地對(duì)恢復(fù)植被進(jìn)行督促與管理，而且因標(biāo)準(zhǔn)不明代為履行同樣也難以實(shí)施，最終導(dǎo)致“復(fù)綠補(bǔ)種”執(zhí)行困難。

4 解決對(duì)策

根據(jù)上述行政機(jī)關(guān)在涉林案件中執(zhí)行“復(fù)綠補(bǔ)種”存在的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面來應(yīng)對(duì)、推動(dòng)“復(fù)綠補(bǔ)種”的執(zhí)行工作更好、更快地完成，從而有效保障森林資源在被破壞后能得到及時(shí)的修復(fù)。

4.1 針對(duì)相對(duì)人自身不履行

由于相對(duì)人不履行“復(fù)綠補(bǔ)種”多是因?yàn)榭陀^不能或主觀抗拒，林業(yè)行政機(jī)關(guān)可在查清真實(shí)情況后分別處理。

4.1.1 創(chuàng)立替代性處罰模式

在涉林行政案件中，針對(duì)主觀惡性不大，愿意履行處罰決定，但確因經(jīng)濟(jì)困難導(dǎo)致難以負(fù)擔(dān)“復(fù)綠補(bǔ)種”費(fèi)用的違法相對(duì)人，可創(chuàng)立一種替代性的處罰模式來實(shí)現(xiàn)“復(fù)綠補(bǔ)種”維護(hù)森林生態(tài)價(jià)值的目的。行政機(jī)關(guān)可讓此類相對(duì)人對(duì)已被修復(fù)或未遭破壞的林地進(jìn)行日常巡查和防護(hù)，使其承擔(dān)一定區(qū)域的護(hù)林工作，以實(shí)際的勞動(dòng)來替代“復(fù)綠補(bǔ)種”。相對(duì)人通過親身參與日常的護(hù)林工作，不僅可以增強(qiáng)保護(hù)森林生態(tài)的意識(shí)，也讓能其知曉林業(yè)行政機(jī)關(guān)日常工作的不易，行政機(jī)關(guān)也可以借此進(jìn)行普法宣傳，向社會(huì)大眾普及維護(hù)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)處罰所具有的“教育”功能。創(chuàng)立此種替代性處罰模式，在體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)人性執(zhí)法的同時(shí)，也能讓“復(fù)綠補(bǔ)種”得到切實(shí)處理。

4.1.2 引入擔(dān)保制度

對(duì)于實(shí)際具有一定經(jīng)濟(jì)能力但主觀上抗拒履行“復(fù)綠補(bǔ)種”的違法相對(duì)人，行政機(jī)關(guān)可引入擔(dān)保制度。讓主觀不愿的相對(duì)人繳納履行保證金或提供保證人，當(dāng)相對(duì)人在期限內(nèi)不履行“復(fù)綠補(bǔ)種”，行政機(jī)關(guān)可以沒收保證金或責(zé)令保證人履行其應(yīng)負(fù)的保證義務(wù)。保證金的數(shù)額要能夠支付實(shí)施“復(fù)綠補(bǔ)種”所需的費(fèi)用，應(yīng)以專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估為依據(jù)來具體確定。而案外人在同意擔(dān)任保證人時(shí)，要知悉當(dāng)相對(duì)人不履行“復(fù)綠補(bǔ)種”其要承擔(dān)的責(zé)任，行政機(jī)關(guān)也需對(duì)保證人進(jìn)行一定的資格審查，確定其有承擔(dān)保證責(zé)任的能力，如果僅讓相對(duì)人任意提供，會(huì)使擔(dān)保制度流于形式，失去其設(shè)立的意義。合理地引入擔(dān)保制度能督促相對(duì)人在期限內(nèi)履行“復(fù)綠補(bǔ)種”，使生態(tài)環(huán)境得到及時(shí)修復(fù)。

4.2 針對(duì)行政機(jī)關(guān)代履行難

4.2.1 設(shè)立代履行專項(xiàng)資金

林業(yè)行政機(jī)關(guān)可以設(shè)立代履行“復(fù)綠補(bǔ)種”等生態(tài)修復(fù)措施的專項(xiàng)資金，來解決代履行費(fèi)用難的問題。資金的來源包括行政機(jī)關(guān)在涉林案件中查處違法行為所收繳的罰款；前述違法相對(duì)人繳納的履行保證金；上級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)撥款。同時(shí)需要建立配套的專項(xiàng)資金管理與使用機(jī)制，由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理與調(diào)度使用，以提高其使用效益。行政機(jī)關(guān)也需將專項(xiàng)資金的使用情況及時(shí)向社會(huì)大眾公布，確保該項(xiàng)資金用于修復(fù)被違法相對(duì)人所損壞的生態(tài)環(huán)境。代履行實(shí)施后，行政機(jī)關(guān)可再通過法定方式向違法相對(duì)人收取其代付的履行費(fèi)用來補(bǔ)充專項(xiàng)資金。

4.2.2 實(shí)現(xiàn)第三人代履行常態(tài)化

根據(jù)《森林法》與《行政強(qiáng)制法》相關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)代履行作為違法相對(duì)人不履行“復(fù)綠補(bǔ)種”修復(fù)義務(wù)時(shí)的主要行政救濟(jì)方式，行政機(jī)關(guān)既可自身直接實(shí)施代履行，也可委托無利害關(guān)系第三人作為代履行的主體來實(shí)現(xiàn)修復(fù)生態(tài)環(huán)境的目的，并且此時(shí)作為行政強(qiáng)制的一種不需得到其它法律法規(guī)的特別授權(quán)[7]。為了保證“復(fù)綠補(bǔ)種”的履行質(zhì)量和節(jié)約履行成本，解決行政機(jī)關(guān)自身代履行難的問題，可將第三人代履行常態(tài)化。

行政機(jī)關(guān)可長期委托具有相應(yīng)資質(zhì)、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、業(yè)內(nèi)聲譽(yù)好的專業(yè)單位作為代履行“復(fù)綠補(bǔ)種”的實(shí)施主體，如專業(yè)綠化公司、園林企業(yè)等，這些代履行單位的選擇，可通過招投標(biāo)的方式來公平、公開地確定。由于這些專業(yè)單位長期從事與“復(fù)綠補(bǔ)種”類似的工作，在此過程中對(duì)如何提高效率和控制成本已積累了不少經(jīng)驗(yàn)，讓其代履行“復(fù)綠補(bǔ)種”耗時(shí)短、成本低、效果更加理想。同時(shí)，代履行制度在第三人的參與下會(huì)處于中立環(huán)境之中，實(shí)施代履的第三人和行政機(jī)關(guān)可以相互進(jìn)行監(jiān)督，這既可以提高“復(fù)綠補(bǔ)種”的執(zhí)行效率，也可以使其質(zhì)量得到保證。至于代履行費(fèi)用，實(shí)施“復(fù)綠補(bǔ)種”的單位應(yīng)堅(jiān)持誠信原則，按照市場定價(jià)公平合理地確定代履行的實(shí)際花費(fèi)，行政機(jī)關(guān)可用前述代履行專項(xiàng)資金進(jìn)行支付。由于第三人代履行“復(fù)綠補(bǔ)種”的成本與行政機(jī)關(guān)相比較低，相對(duì)人更愿意接受，所以在“復(fù)綠補(bǔ)種”執(zhí)行完畢且已向第三人支付費(fèi)用后，行政機(jī)關(guān)將更容易向相對(duì)人追繳。

綜上，設(shè)立代履行專項(xiàng)資金與實(shí)現(xiàn)第三人代履行常態(tài)化，既能讓“復(fù)綠補(bǔ)種”得到及時(shí)執(zhí)行，也能使環(huán)境公共利益和行政效率同時(shí)得到保障，實(shí)現(xiàn)“復(fù)綠補(bǔ)種”修復(fù)生態(tài)環(huán)境與保護(hù)森林資源的目標(biāo)。

4.3 針對(duì)恢復(fù)植被標(biāo)準(zhǔn)不明

4.3.1 正確理解恢復(fù)植被

由于目前相關(guān)法規(guī)對(duì)恢復(fù)植被的標(biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在涉林案件中執(zhí)行“復(fù)綠補(bǔ)種”仍較困難。為了有效解決該問題，應(yīng)當(dāng)明晰的是，行政機(jī)關(guān)不能機(jī)械的將恢復(fù)植被認(rèn)定為要將受損區(qū)域恢復(fù)到與被破壞前完全或基本相同的狀態(tài)，一但林地上的植被因擅自改變用途等原因而遭到損害，受損的不僅是某個(gè)區(qū)域，而且也會(huì)給整個(gè)林地生態(tài)帶來消極影響，并且這種影響是不可逆的，要將被破壞的植被完全恢復(fù)原狀難以實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)將恢復(fù)植被理解為一種修復(fù)性措施，即對(duì)受損區(qū)域進(jìn)行修復(fù)，將被破壞的植被恢復(fù)到符合當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)和具有為此區(qū)域提供林業(yè)生產(chǎn)條件的功能。

4.3.2 因地制宜確立恢復(fù)植被標(biāo)準(zhǔn)

由于我國地大物博，各地氣候、地質(zhì)、水文等自然環(huán)境要素以及生產(chǎn)技術(shù)條件存在差異，且恢復(fù)植被短時(shí)間難以達(dá)成，導(dǎo)致不同地域植被恢復(fù)所需時(shí)間與能達(dá)到的狀態(tài)也不盡相同。因此，各地林業(yè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)在正確理解恢復(fù)植被的前提下，聯(lián)合相關(guān)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，因地制宜地確立適宜當(dāng)?shù)氐幕謴?fù)植被標(biāo)準(zhǔn)，讓違法相對(duì)人知曉如何具體履行恢復(fù)植被。同時(shí)，也要合理制定行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人是否已履行恢復(fù)植被義務(wù)的判定標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)恢復(fù)植被進(jìn)行督促與管理的過程中，對(duì)于主觀上愿意履行恢復(fù)植被義務(wù)，但在實(shí)踐中由于受氣候、季節(jié)、地質(zhì)等客觀因素限制而不具備施工條件，難以在規(guī)定期限內(nèi)履行完畢的，行政機(jī)關(guān)不能一律認(rèn)定其未履行，應(yīng)考慮這些客觀因素對(duì)恢復(fù)植被的影響，再給予相對(duì)人一些履行時(shí)間，讓“復(fù)綠補(bǔ)種”能夠執(zhí)行到位。因此，正確理解恢復(fù)植被與因地制宜確立恢復(fù)植被標(biāo)準(zhǔn)能使“復(fù)綠補(bǔ)種”得到更科學(xué)合理的執(zhí)行。

5 結(jié)語

“復(fù)綠補(bǔ)種”作為一種修復(fù)性責(zé)任負(fù)擔(dān)方式在行政執(zhí)法與生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域日益得到重視，在新《森林法》出臺(tái)的背景下也將被更廣泛地運(yùn)用于涉林行政案件之中。在處理涉林案件過程中因相對(duì)人自身原因、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不明等問題造成的“復(fù)綠補(bǔ)種”執(zhí)行困難，在堅(jiān)持懲處違法行為與修復(fù)生態(tài)環(huán)境并重的前提下，隨著法律法規(guī)的日趨完善和相關(guān)學(xué)者、執(zhí)法工作人員不斷探索與創(chuàng)新工作方法，這些問題終將得到解決?！皬?fù)綠補(bǔ)種”制度也將會(huì)更加具體而完善，從而真正意義上實(shí)現(xiàn)用制度來保護(hù)環(huán)境。