農(nóng)村社區(qū)干部協(xié)同治理困境研究
---基于對(duì)J社區(qū)的調(diào)研

闞晨雨 呂青

(江南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 無(wú)錫 214122)

1 問(wèn)題的提出

2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》指出，以習(xí)近平總書記關(guān)于“三農(nóng)”工作的重要論述為指導(dǎo)，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化[1]。

社會(huì)治理的核心是基層社區(qū)治理，黨團(tuán)結(jié)和組織居民最基礎(chǔ)的平臺(tái)也是社區(qū)。在農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理能力方面，國(guó)內(nèi)很多學(xué)者進(jìn)行了大量研究。關(guān)靜雯認(rèn)為，協(xié)同治理理論憑借其滿足治理需求、提高治理效率，優(yōu)化治理效果等方面的優(yōu)勢(shì)，契合農(nóng)村社會(huì)治理發(fā)展的需要，成為農(nóng)村社會(huì)治理未來(lái)的發(fā)展方向[3]。在協(xié)同治理體系方面，李增元認(rèn)為，構(gòu)建多元主體參與的協(xié)同治理體系，是社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[4]。在協(xié)同治理主體方面，尹廣文認(rèn)為，社區(qū)生活本質(zhì)上是各利益相關(guān)主體之間的互動(dòng)和博弈。多元治理主體的關(guān)系建構(gòu)與合作互助狀態(tài)是真正契合當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新的可行性模式[5]。筆者通過(guò)對(duì)J社區(qū)(農(nóng)村社區(qū))的調(diào)研與訪談，進(jìn)一步了解治理現(xiàn)狀，探究治理問(wèn)題，力求從單一治理走向多元治理，為實(shí)現(xiàn)社區(qū)干部協(xié)同治理能力的現(xiàn)代化提供可行路徑。

2 J社區(qū)協(xié)同治理概況

2.1 J社區(qū)協(xié)同治理主體

研究社區(qū)干部協(xié)同治理能力離不開(kāi)對(duì)各治理主體的分析，只有當(dāng)治理主體之間共同協(xié)作，有序配合，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，最終才有可能達(dá)到更加理想的治理效果。筆者經(jīng)過(guò)研究總結(jié)出協(xié)同治理主體主要有以下4種，社區(qū)黨組織既是基層黨組織，也是社區(qū)干部協(xié)同治理得以順利進(jìn)行的重要保障；地方政府，主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與街道辦事處，其主要是通過(guò)將政策向下傳達(dá)來(lái)發(fā)揮宏觀層面的監(jiān)督與檢查作用；居民委員會(huì)在農(nóng)村社區(qū)治理過(guò)程中扮演重要角色，J社區(qū)居民委員會(huì)下設(shè)14個(gè)居民小組，每個(gè)小組設(shè)立1名組長(zhǎng)和1名副組長(zhǎng)進(jìn)行統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，協(xié)助居委會(huì)開(kāi)展工作；社區(qū)居民是社區(qū)不可分割的一部分，其既扮演著社區(qū)治理主體的角色，也扮演著受益人的角色。

2.2 J社區(qū)協(xié)同治理成效

一種由多個(gè)主體共同參與，從上到下互動(dòng)有序的治理新格局，就是社區(qū)協(xié)同治理。為夯實(shí)協(xié)同治理基礎(chǔ)，J社區(qū)主動(dòng)作為、積極謀劃，在以下方面采取協(xié)同治理行動(dòng)。

J社區(qū)與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)同，充分發(fā)揮大田優(yōu)勢(shì)資源，由政府主導(dǎo)并在政府幫助下實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，將流轉(zhuǎn)出來(lái)的土地承包給龍頭企業(yè)進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)和大棚蔬菜的種植。在貫徹鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出來(lái)的推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理的理念上，J社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子集思廣益，協(xié)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道在社區(qū)設(shè)立6個(gè)智能垃圾分類回收點(diǎn)，建立垃圾分類責(zé)任網(wǎng)格圖，通過(guò)明確劃分各方的職責(zé)來(lái)優(yōu)化管理模式。

J社區(qū)每年年終社區(qū)都會(huì)組織黨員群眾代表對(duì)本社區(qū)黨支部工作室的開(kāi)展情況進(jìn)行評(píng)議，定期入戶走訪，定期組織老年人進(jìn)行免費(fèi)體檢，逢年過(guò)節(jié)給老人發(fā)放禮品，每季度都有一次孤寡老人慰問(wèn)活動(dòng)。這一協(xié)同社區(qū)居民積極參與的方式充分體現(xiàn)了J社區(qū)的人情味與民主形象，有助于促進(jìn)社區(qū)和諧，拉近干群關(guān)系。

3 J社區(qū)干部協(xié)同治理困境及成因分析

J社區(qū)干部在協(xié)同治理中取得了一定成效，但是這種成效并不都具有長(zhǎng)期性，還會(huì)受到一些因素的影響，通過(guò)對(duì)訪談?dòng)涗涍M(jìn)行分類規(guī)整，梳理出J社區(qū)干部協(xié)同治理存在的問(wèn)題以及產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1 干部與居民雙重內(nèi)生動(dòng)力不足

現(xiàn)行的條塊治理體制下，由于社會(huì)治理的重心逐漸向基層轉(zhuǎn)移，上級(jí)政府將各項(xiàng)工作下派給街道，街道又將任務(wù)直接轉(zhuǎn)交給社區(qū)，基層社區(qū)不僅需要及時(shí)接收上級(jí)政府制定的各項(xiàng)政策，而且需要管理各種事務(wù)。這種壓力在一定程度上也會(huì)挫傷干部在社區(qū)工作的積極性。導(dǎo)致J社區(qū)干部?jī)?nèi)生動(dòng)力不足的原因主要是人才外流使基層干部隊(duì)伍缺少新鮮血液，循環(huán)往復(fù)的瑣碎工作導(dǎo)致整個(gè)社區(qū)干部隊(duì)伍缺少活力。

隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進(jìn)，過(guò)去的自然村經(jīng)歷拆遷變成現(xiàn)在的整合性社區(qū)，傳統(tǒng)的熟人村落變成了現(xiàn)在的半熟人甚至是陌生人社區(qū)。流動(dòng)人口與本地居民的融合度不高，社區(qū)居民之間的交往頻率正在不斷下降，社區(qū)進(jìn)入一種原子化和陌生人“怪圈”。年輕人人口數(shù)量下降，年長(zhǎng)人口增加導(dǎo)致老年人口比例相應(yīng)增長(zhǎng)，農(nóng)村老人成為主體人群。

3.2 權(quán)利意識(shí)與參與熱情步調(diào)不一

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)變好，居民權(quán)利意識(shí)也在不斷增強(qiáng)，其利益需求也從普通的物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向精神需求和民主權(quán)利。如，J社區(qū)副書記認(rèn)為，與原來(lái)不同的是，現(xiàn)今居民對(duì)各種政策以及法律法規(guī)的熟悉度較高。雖然社區(qū)干部嚴(yán)格按照上級(jí)的政策，但是居民自私狹隘的思想沒(méi)有得到轉(zhuǎn)變，關(guān)注自身利益，一味追求自身利益最大化，這就使得社區(qū)干部和居民之間經(jīng)常因?yàn)檎邌?wèn)題而產(chǎn)生矛盾。

群眾參與熱情不高與權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)給社區(qū)干部協(xié)同治理帶來(lái)了難題和困擾，影響了社區(qū)干部協(xié)同治理水平的發(fā)展。究其原因就是傳統(tǒng)思想根深蒂固。盡管有的自然村村民經(jīng)歷拆遷搬入安置小區(qū)，但其行為習(xí)慣和傳統(tǒng)的思想思維方式不是一朝一夕就能轉(zhuǎn)變的。J社區(qū)老年人還抱有傳統(tǒng)的落后思想，沒(méi)辦法與時(shí)俱進(jìn)，年輕人不關(guān)心社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不能很好地理解與配合村干部的工作，導(dǎo)致集體行動(dòng)困難。村民共識(shí)的削弱、思維方式的傳統(tǒng)，將會(huì)使農(nóng)村社區(qū)干部面臨一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的治理環(huán)境。

3.3 平臺(tái)單一與政策斷層雙重不利

社區(qū)基層干部通過(guò)建立多個(gè)平臺(tái)來(lái)發(fā)揮作用是非常有必要的。J社區(qū)外來(lái)人口多，租戶也多，來(lái)自各個(gè)地方的租戶給社區(qū)干部協(xié)同治理帶來(lái)了不小的困難。人工智能時(shí)代的到來(lái)，很多事情都是要通過(guò)電腦和手機(jī)來(lái)進(jìn)行操作的，但是J社區(qū)黨組織委員說(shuō)，社區(qū)中絕大多數(shù)老人沒(méi)有智能手機(jī)，疫情時(shí)期的電子通行碼對(duì)老年人來(lái)說(shuō)就是一個(gè)非常大的難題，子女不在身邊，老年居民只有到社區(qū)反映這一個(gè)途徑和平臺(tái)，群眾對(duì)社區(qū)的依賴進(jìn)一步加強(qiáng)。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因是社區(qū)居民認(rèn)為搬遷到新社區(qū)后就會(huì)過(guò)上美好生活，居民的欲望得不到滿足、理想與現(xiàn)實(shí)之間存在較大差距等問(wèn)題的出現(xiàn)引起居民的焦慮、不滿與失落，逐漸形成惡性循環(huán)。社區(qū)居民不愿繳納物業(yè)費(fèi)，但其卻想要享受好的物業(yè)管理效果，社區(qū)居民權(quán)利與義務(wù)不匹配從而使社區(qū)干部與物業(yè)公司和居民之間沒(méi)辦法建立一個(gè)有效的反饋平臺(tái)。

將傳統(tǒng)村落重塑為社區(qū)之后，社區(qū)居民相互之間、社區(qū)居民與外來(lái)流動(dòng)人口之間的矛盾問(wèn)題層出不窮。居民的意識(shí)形態(tài)和生活習(xí)慣的轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過(guò)程，而社區(qū)基層干部希望可以一步到位實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變，拆遷前后的政策沒(méi)有得到很好銜接，于是這兩者便形成了矛盾沖突。其原因是，搬遷之后其身份由村民過(guò)渡到居民，既然身份發(fā)生了變化，那么也應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的政策讓村民適應(yīng)并遵循，但是正是因?yàn)闆](méi)有針對(duì)具體問(wèn)題和特殊情況設(shè)立科學(xué)有效的新政策來(lái)滿足新需求和新變化，讓居民在潛移默化中了解和接受政策，才會(huì)出現(xiàn)政策斷層現(xiàn)象。

4 社區(qū)干部協(xié)同治理水平提升路徑

通過(guò)對(duì)J社區(qū)干部協(xié)同治理困境的分析可知其原因是多方面的，想要真正提升社區(qū)干部協(xié)同治理能力，還需要社區(qū)干部與多個(gè)治理主體之間相互合作、相互協(xié)調(diào)，發(fā)揮居民內(nèi)在動(dòng)力，才能真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)協(xié)同治理新格局，促進(jìn)社區(qū)的有序、和諧、可持續(xù)發(fā)展。

4.1 黨建引領(lǐng)——提高協(xié)同治理積極性

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出要加強(qiáng)以黨組織為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)，以農(nóng)村基層黨組織建設(shè)為主線，加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理能力。J社區(qū)干部作為協(xié)同治理的核心力量，在面對(duì)其內(nèi)部動(dòng)力不足時(shí)，可以協(xié)同社區(qū)黨組織發(fā)揮作用，選拔年輕且有能力的青年知識(shí)骨干加入到社區(qū)干部團(tuán)隊(duì)，通過(guò)培訓(xùn)與開(kāi)設(shè)論壇等方式提高其專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備，通過(guò)實(shí)踐活動(dòng)鍛煉其能力，最大限度地激發(fā)其潛力與熱情。同時(shí)還要借鑒其它走在發(fā)展前列的社區(qū)作為范本進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)自身不足。

J社區(qū)干部作為居民表達(dá)訴求的直接對(duì)象，當(dāng)社區(qū)內(nèi)部與居民自身動(dòng)力不足時(shí)，可以協(xié)同社區(qū)內(nèi)黨組織力量籌建一批能力較強(qiáng)的“積極分子”作為帶頭人，以社區(qū)居民的興趣愛(ài)好和需求為導(dǎo)向，組建滿足一定數(shù)量的人員、有完善的內(nèi)部規(guī)范以及多種多樣活動(dòng)形式的團(tuán)隊(duì)，最大限度激發(fā)社區(qū)活力。針對(duì)J社區(qū)老年居民較多的現(xiàn)狀，J社區(qū)干部可以協(xié)同老年代表組建舞蹈隊(duì)、歌唱隊(duì)、棋牌社等社團(tuán)來(lái)豐富其業(yè)余生活，也可以向下延伸到居民團(tuán)體中形成黨小組，通過(guò)協(xié)同團(tuán)隊(duì)帶頭人來(lái)組織一部分社區(qū)居民，協(xié)同本社區(qū)居民和外來(lái)流動(dòng)人口共同參與到社區(qū)治理中，發(fā)揮居民團(tuán)體中黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用和居民自身的自治作用，加強(qiáng)居民之間的交往與融合，破解居民內(nèi)生動(dòng)力不足的現(xiàn)狀，提高其內(nèi)在積極性。

4.2 資源優(yōu)配——提高協(xié)同治理效率

十九大報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)社會(huì)多元主體與每一個(gè)社區(qū)居民的作用，社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)發(fā)揮各類主體的作用，最大限度激發(fā)社區(qū)活力。推進(jìn)多元治理的同時(shí)要兼顧每一類主體的訴求，進(jìn)行資源的置換與優(yōu)化，達(dá)到協(xié)同配合。針對(duì)J社區(qū)居民不交物業(yè)費(fèi)的情況，社區(qū)干部可以協(xié)同街道辦，為社區(qū)干部治理提供資金保障。將人財(cái)物3方面的資源進(jìn)行優(yōu)化配置，既有利于緩解居民與社區(qū)干部之間因?yàn)槲飿I(yè)管理費(fèi)的問(wèn)題發(fā)生沖突，也有利于社區(qū)居民接受并愿意繳納物業(yè)管理費(fèi)，最終達(dá)到提高協(xié)同治理效率的目標(biāo)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出，應(yīng)充分發(fā)揮自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約在農(nóng)村基層治理中的獨(dú)特功能。農(nóng)村社區(qū)能否形成最終方案還需要一定的制度保障，在與J社區(qū)副主任的訪談過(guò)程中了解到，鄉(xiāng)規(guī)民約作為一種軟制度保障在社區(qū)的認(rèn)可度比較高，所以社區(qū)干部可以協(xié)同居民自治組織約束居民行為，根據(jù)民事民議、民事民定的原則，通過(guò)協(xié)商共議制定適用于本社區(qū)的鄉(xiāng)規(guī)民約，通過(guò)宣傳墻和宣傳手冊(cè)來(lái)提高鄉(xiāng)規(guī)民約的效力與認(rèn)可度。在遇到困難時(shí)，社區(qū)干部要善于協(xié)同居民做好調(diào)解工作，盡量讓居民認(rèn)識(shí)到自己也是協(xié)同治理這一環(huán)節(jié)的重要參與者，了解到基層干部協(xié)同治理的必要性與重要性，在協(xié)同治理行為與方法上與居民達(dá)成一致，激發(fā)其參與熱情。

4.3 協(xié)商共建——滿足協(xié)同治理多元化

十九大強(qiáng)調(diào)社區(qū)治理不是社區(qū)干部的一元治理，而是多元主體的合作共治，但并非各治理主體都處于一樣的地位，而是各有側(cè)重，不能缺位或者錯(cuò)位。居委會(huì)是公民參與社區(qū)治理、反應(yīng)民意的重要渠道。J社區(qū)干部可以協(xié)同居民委員會(huì)來(lái)加強(qiáng)基層自治組織建設(shè)，通過(guò)基層信息公開(kāi)，選出大家擁護(hù)并有說(shuō)服力、有威信的人作為代表，讓代表們把在社區(qū)討論的結(jié)果傳達(dá)下去，再讓自然村村民和小區(qū)住戶把其建議、想法通過(guò)代表帶給社區(qū)干部，并及時(shí)對(duì)反映的問(wèn)題進(jìn)行梳理匯總，盡快給予解釋答復(fù)。通過(guò)協(xié)商議事收集社情民意，把體恤民情與重視群眾反饋相結(jié)合，協(xié)同發(fā)揮居民主體地位。

J社區(qū)干部還可以協(xié)同新媒體網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)來(lái)協(xié)同社區(qū)居民進(jìn)行互動(dòng)，促進(jìn)民主議事新形式。繼續(xù)完善民主協(xié)商制度，搭建協(xié)商議事平臺(tái)，拓寬基層群眾參與協(xié)商議事的渠道，提高社區(qū)居民的協(xié)商意識(shí)。J社區(qū)干部要想居民所想，替居民著想，針對(duì)部分年輕人外出工作的情況，J社區(qū)干部可以利用微信APP及時(shí)發(fā)布和收集信息，有利好政策也能及時(shí)在群里做好通知公告。也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)會(huì)議的方式進(jìn)行協(xié)商，有效整合資源，及時(shí)獲取反饋。

提升社區(qū)干部協(xié)同治理水平，建立健全社區(qū)干部協(xié)同治理體系需要提高各治理主體的積極性；優(yōu)化資源配置，提升治理效率；強(qiáng)調(diào)協(xié)商共建，滿足協(xié)同治理多元化。社區(qū)干部協(xié)同治理水平的提升，必須要以加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)為根基來(lái)維護(hù)基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位。構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理新體系，強(qiáng)調(diào)政府、自治組織和居民等主體共同參與治理，堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治，完善基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)各方利益。通過(guò)互動(dòng)、協(xié)商、合作等各種治理機(jī)制，增進(jìn)認(rèn)同感與歸屬感，最終凝聚強(qiáng)大合力，實(shí)現(xiàn)提升農(nóng)村社區(qū)干部協(xié)同治理能力這一目標(biāo)。