新時代公務(wù)員行政倫理的意涵、構(gòu)成向度及建設(shè)路徑

周鴻雁

(湖北大學(xué) 公共管理學(xué)院， 湖北 武漢 430062)

公務(wù)員行政倫理作為公共行政領(lǐng)域中公共行政人員的倫理，是指公務(wù)員“在行使公共權(quán)力進(jìn)行公共政策制定、公共事務(wù)管理、公共服務(wù)提供的活動和過程中所應(yīng)遵循的總體倫理準(zhǔn)則和規(guī)范，以及所應(yīng)確立和堅持的道德價值取向”(1)王云萍：《公共行政倫理學(xué)論綱》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第7頁。。作為治理國家、管理社會、服務(wù)公眾的重要主體，公務(wù)員的根本屬性是公共性，承載著公共利益、公共責(zé)任和政治道德的價值要求。因此，公務(wù)員行政倫理建設(shè)對于國家治理具有重要意義。隨著我國進(jìn)入中國特色社會主義新時代，公務(wù)員行政倫理建設(shè)不僅成為國家治理現(xiàn)代化的重要推動力，而且成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。本文擬結(jié)合新時代公務(wù)員行政倫理建設(shè)的新要求以及我國公務(wù)員行政倫理的理論研究與實踐，對新時代公務(wù)員行政倫理的意涵、構(gòu)成向度進(jìn)行梳理和分析，并對我國公務(wù)員行政倫理建設(shè)路徑提出建議。

一、新時代公務(wù)員行政倫理建設(shè)的新要求

黨的十九大報告指出在中國特色社會主義新時代要著力建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊伍，并明確提出要落實“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”好干部標(biāo)準(zhǔn)(2)2013年，習(xí)近平總書記在全國組織工作會議上第一次明確提出“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”的好干部標(biāo)準(zhǔn)。，闡明了新時代干部隊伍建設(shè)堅持德才兼?zhèn)?、以德為先的核心要義和根本內(nèi)涵。公務(wù)員是我國干部隊伍的重要組成部分，更應(yīng)該成為符合新時代好干部標(biāo)準(zhǔn)的表率。在我國關(guān)于公務(wù)員的法律法規(guī)，如2018年修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》以及之后發(fā)布的一系列有關(guān)公務(wù)員范圍、錄用、登記、考核、培訓(xùn)等管理規(guī)定和辦法中，均將“建設(shè)信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化公務(wù)員隊伍”寫入總則第一條，同時在指導(dǎo)原則上都特別強(qiáng)調(diào)“以德為先”，這為我國公務(wù)員行政倫理建設(shè)確定了總體目標(biāo)和要求。具體而言，新時代公務(wù)員不僅應(yīng)當(dāng)在行為上遵紀(jì)守法行德，而且要有正確的價值觀、人生觀和權(quán)力觀，有崇高的理想信念，有高尚的人格和品質(zhì)，有對事業(yè)無限忠誠、對工作高度負(fù)責(zé)、對人民深沉熱愛的公仆精神。這些目標(biāo)和要求包含了不同的向度，而它們又是不可分離、相互促進(jìn)的。

貫徹落實黨的十九大報告關(guān)于干部隊伍建設(shè)的總體精神，建設(shè)符合新時代要求的公務(wù)員行政倫理是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要按照新時代對公務(wù)員行政倫理建設(shè)的要求從綜合的視野進(jìn)行重新構(gòu)建。新時代對公務(wù)員行政倫理建設(shè)的新要求主要體現(xiàn)在以下四個方面。

第一，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政治倫理、管理倫理以及行政倫理的交叉綜合。不同于西方傳統(tǒng)公共行政的政治與行政二分，在我國公共行政管理活動中政治和行政從來就是緊密相連、不可分割的。新中國成立以來，黨和政府不斷探索符合我國國情的社會管理模式，先后出現(xiàn)過三種不同模式：一是計劃經(jīng)濟(jì)時期的高度一元化的政府全能管制型模式，二是改革開放后黨和國家的工作重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)時期的社會自治型模式，三是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制逐步完善而產(chǎn)生的市場服務(wù)型模式。這三種社會管理模式各有其優(yōu)點和局限(3)參見章勇：《新型社會管理模式的形成及內(nèi)涵》，《重慶大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2013年第2期。。從我國的實際情況來看，采取后一種模式不是簡單地否定前一種模式，而是對前一種模式進(jìn)行揚棄，將其合理內(nèi)容融入新的模式。我國目前致力建設(shè)的服務(wù)型社會管理模式正是吸取了前兩種模式強(qiáng)調(diào)政治價值和管理效率的優(yōu)點，并在此基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)服務(wù)的理念。我國國家治理現(xiàn)代化是隨著服務(wù)型政府建設(shè)逐步推進(jìn)的。自本世紀(jì)初開始，我國提出建設(shè)服務(wù)型政府，著力提高公共服務(wù)水平，促進(jìn)全體人民共享社會改革發(fā)展成果。黨的十七大、十八大和十九大進(jìn)一步提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府這一目標(biāo)，從而開啟了服務(wù)型政府建設(shè)新的篇章。服務(wù)型政府要求堅持以人民為中心，注意加強(qiáng)公共服務(wù)職能，推動形成多方協(xié)同格局，建設(shè)法治政府，提升法治化水平，促進(jìn)治理精細(xì)化(4)郭道久：《勢所必然：國家治理現(xiàn)代化的重要推動力》，《人民日報》2018年9月9日，第5版。?？梢?，服務(wù)型政府社會治理既要體現(xiàn)政治價值的要求，又要體現(xiàn)管理效率的要求，更要體現(xiàn)服務(wù)理念的要求，這決定了我國公務(wù)員行政倫理是一種政治倫理、管理倫理以及行政倫理的交叉。

第二，應(yīng)當(dāng)回應(yīng)新時代對公務(wù)員多重角色的倫理期待。我國公務(wù)員具有相互交織的多重角色身份。首先，我國公務(wù)員分屬于不同的國家機(jī)關(guān)，有特定的組織歸屬和職位角色。按照《公務(wù)員范圍規(guī)定》，我國公務(wù)員的范圍不僅涵蓋各級行政機(jī)關(guān)工作人員，還包括中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān)、各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān)、各級監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、各級檢查機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會議各級委員機(jī)關(guān)、各民主黨派和工商聯(lián)各級機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員(5)《公務(wù)員范圍規(guī)定》，2020年3月13日，http://www.scs.gov.cn/zcfg/202003/t20200313_16203.html，2020年5月10日。。其次，在行政活動中，我國公務(wù)員既是公民個體，又是政府的代表；既是具有獨立人格的個體人，又是屬于社會的公共人；既是行政服務(wù)的主體，又是行政服務(wù)的對象。最后，從政治身份來看，我國公務(wù)員很大一部分是共產(chǎn)黨員，作為無產(chǎn)階級先鋒隊成員，他們在工作和生活中必須發(fā)揮模范帶頭作用。此外，在中國傳統(tǒng)社會，“學(xué)而優(yōu)則仕”的官員不只是一種職業(yè)，更是顯貴身份的象征，受人尊敬、令人羨慕。這種文化傳統(tǒng)一直延續(xù)至今，在社會公眾眼中，公務(wù)員同樣代表著一種特殊的社會地位，被看作社會的政治精英、公共權(quán)力的代言人。我國公務(wù)員的每一種角色身份都會被寄予相應(yīng)的倫理期待。進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這對黨和政府工作提出了許多新要求，也對公務(wù)員角色倫理提出了更高的期望。公務(wù)員的公共性要求“公務(wù)員應(yīng)當(dāng)是社會正義的維護(hù)者、公共精神的踐行者、倫理道德的垂范者，應(yīng)當(dāng)遵循公益至上、公而忘私、公道正派、嚴(yán)謹(jǐn)勤政、廉潔高效的角色道德規(guī)范”(6)陶艷華：《公務(wù)員角色扮演的倫理思考》，《道德與文明》2013年第4期。。而新時代好干部標(biāo)準(zhǔn)的提出，集中表達(dá)了黨和政府以及社會公眾對新時代公務(wù)員角色的倫理期待。公務(wù)員行政倫理建設(shè)應(yīng)該充分融合上述多重角色身份，對新時代的公務(wù)員角色倫理期待予以積極的回應(yīng)。

第三，應(yīng)當(dāng)符合新時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略目標(biāo)。黨的十八屆三中全會把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為我國全面深化改革的總目標(biāo)，這一戰(zhàn)略目標(biāo)指明了我國公共行政在今后階段的主要任務(wù)就是致力于推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是完善和發(fā)展中國特色社會主義事業(yè)的必然要求，是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，是順應(yīng)人民群眾對美好生活向往的現(xiàn)實需要，是使我們黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，使我們黨的治國理政更加科學(xué)、更加完善、更加成熟從而達(dá)到更高水平的根本大計(7)江暢等：《當(dāng)代中國主流價值文化及其構(gòu)建》，北京：科學(xué)出版社，2017年，第372頁。。習(xí)近平總書記指出：“真正實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質(zhì)干部隊伍。我們要更好發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，必須從各個領(lǐng)域推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?8)習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，2013年12月31日，http://www.xinhuanet.com/politics/2013-12/31/c_118787463.htm，2020年5月10日。國家治理現(xiàn)代化必然要求有與之相適應(yīng)的公務(wù)員行政倫理的理論支持和實踐方案。在中國特色社會主義新時代，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化對公務(wù)員行政倫理建設(shè)提出了更高的要求。這種更高的要求主要體現(xiàn)在樹牢“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護(hù)”，堅持忠誠干凈擔(dān)當(dāng)，著力培養(yǎng)選拔充滿激情、富于創(chuàng)造、勇于擔(dān)當(dāng)?shù)墓珓?wù)員。這些要求是全方位的，加強(qiáng)公務(wù)員行政倫理建設(shè)就是要堅持在實戰(zhàn)中、在壓力下不斷培養(yǎng)和建設(shè)一支符合好干部標(biāo)準(zhǔn)的高素質(zhì)干部隊伍。

第四，應(yīng)當(dāng)有助于進(jìn)一步鞏固我國德法共治的行政新格局。在中國傳統(tǒng)社會，國家治理雖然也運用法律，但主要還是運用道德以及體現(xiàn)道德的禮制?？鬃铀f的“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”(《論語·為政》)對中國傳統(tǒng)社會的國家治理產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，所以人們一般都認(rèn)為中國傳統(tǒng)社會是以德治理國家。近代以來，西方國家在現(xiàn)代化的過程中高度重視法制在國家治理中的作用，具有濃重的法治色彩。我國改革開放以來，一方面借鑒西方國家重視法制的作用，制定了“依法治國”的基本國策，另一方面又傳承中國傳統(tǒng)社會重視德治的悠久傳統(tǒng)，堅持“以德治國”，逐漸形成了德法共治的格局。進(jìn)入新時代，黨中央加大了依法治國、依憲治國的力度，同時全面從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏。在這種新的國家治理方略之下，公共行政不僅要依法行政，同時要解決執(zhí)政為民問題。使公務(wù)員的行政活動以人民為中心，一切為了人民、一切依靠人民，以人民高興不高興、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)為檢驗工作的標(biāo)準(zhǔn)，成為公務(wù)員行政倫理建設(shè)的題中之義。新時代的公務(wù)員行政倫理建設(shè)可以從宏觀和微觀兩個層面進(jìn)一步鞏固我國德法共治的新格局：在國家治理的宏觀層面，提升公務(wù)員隊伍的整體倫理道德水平，使之與法制共同支撐起國家治理的總體方略；在公務(wù)員管理的微觀層面，既要培養(yǎng)有德性的公務(wù)員，又要通過倫理制度化使公務(wù)員的倫理行為有法可依。

新時代的新要求決定了我國公務(wù)員行政倫理是一種復(fù)雜的綜合性倫理：不僅包含專業(yè)分工基礎(chǔ)上的公務(wù)員職業(yè)道德，更強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的政治道德、社會公德和家庭美德；不僅包含行政倫理規(guī)范，還包含規(guī)范背后隱含的價值、品質(zhì)、情感以及教育和修養(yǎng)等方面的要求。因此，必須根據(jù)我國新時代國家治理現(xiàn)代化和實現(xiàn)“兩個一百年”目標(biāo)的要求，在明確新時代公務(wù)員行政倫理意涵的前提下，厘清公務(wù)員行政倫理所包含的向度及其相互關(guān)系，才能在理論上完善公務(wù)員行政倫理體系的宏觀架構(gòu)，并落實可行的建設(shè)路徑，從而為新時代公務(wù)員行政倫理建設(shè)提供理論依據(jù)和學(xué)術(shù)支撐。

二、新時代公務(wù)員行政倫理的意涵

明確新時代公務(wù)員行政倫理的意涵主要可以從兩個方面考慮，一是公務(wù)員行政倫理之所指，二是中國特色社會主義新時代這一特殊的時空前提。由此，新時代公務(wù)員行政倫理至少包含以下三層基本意涵。

第一，公務(wù)員行政倫理是作為公共行政活動主體的公務(wù)員的行政倫理?！肮珓?wù)員”這個詞可以從兩個方面理解。一是作為公共行政人員的社會角色。根據(jù)新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，我國公務(wù)員是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”(9)《中華人民共和國公務(wù)員法》，2018年12月29日，http://www.npc.gov.cn/npc/c12488/201812/7a8739d2c6e146ddb3acf29b27336562.shtml，2020年5月10日。。他們是公共行政活動最基本的主體，通過公職行為來管理社會公共事務(wù)，承載著社會對公共行政人員的角色期待。二是作為一種職業(yè)。公務(wù)員是“由于社會分工而形成的具有特定專業(yè)和專門職責(zé)，并以所得收入作為生活來源的工作”(10)沈士光主編：《職業(yè)道德》，上海：上海人民出版社，2016年，第4頁。?；谝陨蟽煞N不同理解展開的公務(wù)員行政倫理內(nèi)容是有差別的。按照第一種理解，將公務(wù)員視為公共行政活動的主體，需要圍繞公務(wù)員在行政活動中的價值選擇、道德準(zhǔn)則、行為規(guī)范以及公務(wù)員的德性品質(zhì)完善和倫理失范等方面進(jìn)行研究，突出公務(wù)員作為行政主體的倫理行為及其產(chǎn)生的前提和機(jī)理。這里所指的公共行政人員不僅指公務(wù)員單個個體，亦可以指公務(wù)員整體。從這個意義上講，公務(wù)員行政倫理是與行政組織倫理相對的概念。按照第二種理解，則需要圍繞從事公務(wù)員職業(yè)所必須遵守的職業(yè)道德來展開研究，從個體出發(fā)來探究個人從事這一職業(yè)的道德準(zhǔn)則和規(guī)范要求?；谶@種理解的公務(wù)員行政倫理是與其他職業(yè)倫理相對而言的。很多學(xué)者將公務(wù)員行政倫理等同于公務(wù)員職業(yè)倫理，這是失之偏頗的。西方傳統(tǒng)的行政學(xué)在政治和行政兩分的基礎(chǔ)上要求公共行政人員保持價值中立，強(qiáng)調(diào)其作為專業(yè)技術(shù)人員的作用，將行政人員視為如醫(yī)生、律師等從業(yè)者一樣的職業(yè)人員，因而可以將公務(wù)員行政倫理作為一種職業(yè)倫理來研究。但是在我國，政治和行政是緊密聯(lián)系在一起的，“公務(wù)員”并不適合簡單地理解為一種職業(yè)。研究公務(wù)員行政倫理時，應(yīng)將公務(wù)員作“公共行政人員”這一行政行為主體理解，故公務(wù)員行政倫理應(yīng)是公共行政人員角色倫理，與行政組織倫理相對，而不是與其他職業(yè)倫理相對。

第二，公務(wù)員行政倫理是具有道德自主性的“行政人”倫理。李春成認(rèn)為行政人(他對公共行政人員的簡稱，亦即公務(wù)員)是“具有自由裁量權(quán)的責(zé)任行政者，是具有道德能動性的義務(wù)承擔(dān)者，是根本地受其自身信念與倫理約束的行動者，是以人民民主和公共利益為最高準(zhǔn)繩的價值負(fù)荷者”(11)李春成：《行政人的德性與實踐》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003年，第52頁。。在他看來，行政人是具有行為自主性的道德主體，能夠根據(jù)個人的道德價值觀念判斷公共政策的價值合理性和行政行為的倫理正當(dāng)性，并在行政活動中遵循自己的道德準(zhǔn)則，對公共事務(wù)進(jìn)行自由裁量和處置，所以行政人個體才是真正的倫理主體。他從行政人作為道德主體的角度出發(fā)，認(rèn)為行政倫理學(xué)是“分析行政人作為道德主體的可能性、必要性，探究行政人的道德品質(zhì)及其價值選擇與倫理責(zé)任的理論學(xué)說，其擴(kuò)展研究對象還包括行政組織倫理、行政制度倫理、公共政策倫理3個方面”(12)李春成：《行政人的德性與實踐》，第33頁。。從行政主體的角度來看，他認(rèn)為行政倫理就是作為道德主體的行政人倫理，行政組織倫理則作為行政人倫理的擴(kuò)展內(nèi)容被納入行政倫理學(xué)的研究范圍。但行政組織的倫理主體身份并不是源于組織自身的道德自主性，而是人們將行政組織人格化，認(rèn)為行政組織按照國家或者組織的意志或意愿對社會進(jìn)行治理，成為責(zé)任和義務(wù)的承擔(dān)者，從而在某種意義上獲得了倫理主體的身份。據(jù)此將行政組織倫理作為行政人倫理的擴(kuò)展內(nèi)容的觀點還是值得商榷的。因為行政組織畢竟只是由人組成的集體，它在某些方面的行為活動可以比擬為人的活動，卻不能代表完整的具有道德自主性的行政人的活動。行政組織在活動意愿、價值判斷和價值選擇過程、行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則等方面與“人”有很大的不同，如各級行政組織在不同層次的權(quán)力分配中的倫理問題就不是公務(wù)員行政倫理關(guān)注的內(nèi)容，公務(wù)員個體的德性和道德情感則不屬于行政組織倫理問題。肯定公務(wù)員的道德自主性和真正的倫理主體地位能夠比較清楚地將公務(wù)員行政倫理和行政組織倫理區(qū)分開來。公務(wù)員行政倫理是以公務(wù)員個體的道德自主性為核心展開的，是公共行政領(lǐng)域中具有行為道德自主性的“行政人”倫理。

第三，公務(wù)員行政倫理是新時代所要求的公務(wù)員行政倫理。繼黨的十八屆三中全會明確全面深化改革的總目標(biāo)之后，黨的十九屆四中全會將堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)確定為“到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效；到二○三五年，各方面制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；到新中國成立一百年時，全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，使中國特色社會主義制度更加鞏固、優(yōu)越性充分展現(xiàn)”(13)《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，2019年11月5日，http://www.xinhuanet.com/politics/2019-11/05/c_1125195786.htm，2020年5月10日。。黨的十九屆五中全會提出二○三五年將“基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，基本建成法治國家、法治政府、法治社會”(14)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第五次全體會議公報》，2020年10月29日，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-10/29/c_18126674147.htm，2020年12月20日。的遠(yuǎn)景目標(biāo)，進(jìn)一步明確地為國家治理現(xiàn)代化指明了方向。國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的落腳點歸根到底是人的現(xiàn)代化。公務(wù)員作為治理國家、管理社會、服務(wù)公眾的主體，是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程的內(nèi)在動力和重要保障，理應(yīng)成為完善中國特色社會主義制度、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵力量，其隊伍建設(shè)本身也是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一，因此要始終圍繞國家治理現(xiàn)代化這一時代的重大命題，按照新時代的四個新要求理解和構(gòu)建我國的公務(wù)員行政倫理。新時代為公務(wù)員行政倫理注入了新的時代內(nèi)涵，并規(guī)定著這一特定時期公務(wù)員在行使公共權(quán)力、從事公共行政活動中所應(yīng)確立和遵守的價值取向、倫理規(guī)范以及需要培養(yǎng)的德性品質(zhì)和道德情感。

三、新時代公務(wù)員行政倫理的構(gòu)成向度

公務(wù)員行政倫理作為一種應(yīng)用倫理，其構(gòu)成應(yīng)以倫理學(xué)對倫理道德的劃分為依據(jù)。倫理學(xué)將倫理道德劃分為價值、品質(zhì)、情感、規(guī)范四個基本領(lǐng)域(15)江暢：《德性論》，北京：人民出版社，2011年，第7頁。，公務(wù)員行政倫理亦應(yīng)作相應(yīng)劃分。結(jié)合新時代公務(wù)員隊伍建設(shè)總體目標(biāo)的要求以及公務(wù)員角色的特殊性，我國公務(wù)員行政倫理就主要涵蓋價值取向、倫理規(guī)范、德性品質(zhì)和道德情感等四個相互關(guān)聯(lián)、相互作用的向度，并最終在每個公務(wù)員的行政活動中以倫理勝任力的形式體現(xiàn)出來。

第一，正確的價值取向?！罢残姓诒举|(zhì)上都內(nèi)含著對價值的追求，公共行政行為都是圍繞著對公共行政價值的認(rèn)同和追求而展開的”(16)楊冬艷：《公共行政核心價值研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2019年，“前言”，第2頁。。公務(wù)員的公共行政活動具有明確的價值指向性，它首先體現(xiàn)的是社會主流價值觀，其過程就是用主流價值觀來確定公共行政的價值目標(biāo)，進(jìn)行價值判斷、價值選擇和價值評價。主流價值觀為公共行政行為提供直接的價值支撐，公務(wù)員行政倫理必須體現(xiàn)主流價值觀，將主流價值觀轉(zhuǎn)變?yōu)楣珓?wù)員的道德觀、善惡觀，轉(zhuǎn)變?yōu)槠湟磺行姓袨榈膬r值取向。對于公共行政倫理來說，價值取向問題是公共行政為了誰、依靠誰的問題，它主導(dǎo)著公共行政活動的方向。因此，價值取向問題是新時代公務(wù)員行政倫理建設(shè)必須解決的首要問題。

社會主義核心價值觀是我國國家治理現(xiàn)代化的價值動力。黨的十八大明確提出培育和踐行社會主義核心價值觀，這就是新時代中國的主流價值觀。新時代公務(wù)員行政倫理的首要意義就在于要以社會主義核心價值觀為導(dǎo)向，使全體公務(wù)員自覺踐行社會主義核心價值觀，堅持以人民為中心的價值立場，堅守人民至上的價值理念，使一切為了人民、一切依靠人民成為其行為定勢和自發(fā)動機(jī)。習(xí)近平總書記指出：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)。”(17)習(xí)近平：《人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)(2012年11月15日)》，《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第3頁。公務(wù)員作為公共行政的主體，作為人民的公仆，尤其要把人民生活更加美好作為自己的奮斗目標(biāo)：一方面，要把黨和國家的奮斗目標(biāo)轉(zhuǎn)化為自己一切行政行為的自覺追求，將人民利益置于至高無上的地位，始終把人民放在心中的最高位置，不斷增進(jìn)愛民為民情感，在踐行社會主義核心價值觀方面為全社會作出表率；另一方面，要在行政活動中貫徹全心全意為人民服務(wù)的宗旨，使社會主義核心價值觀融入國家治理和社會發(fā)展的各方面和全過程，促進(jìn)其轉(zhuǎn)化為人們的情感認(rèn)同和行為習(xí)慣。

第二，完善的倫理規(guī)范。以往一般把公務(wù)員行政倫理僅僅看作公務(wù)員行政倫理規(guī)范，這種觀點有兩個方面的局限：一是公務(wù)員行政倫理不等同于公務(wù)員行政倫理規(guī)范，還包括公務(wù)員的行政價值取向、行政德性品質(zhì)、行政道德情感，它們一起構(gòu)成公務(wù)員行政倫理的內(nèi)容；二是公務(wù)員行政倫理不等同于公務(wù)員這種社會身份的行政倫理規(guī)范，還隱含著公務(wù)員作為公民、作為人的倫理規(guī)范。不過，公務(wù)員行政倫理規(guī)范在公務(wù)員行政倫理中具有特殊的作用。公務(wù)員即使缺乏應(yīng)有的價值取向、德性品質(zhì)和道德情感，但被迫遵循行政倫理規(guī)范，也大致能夠履行公務(wù)員的道德義務(wù)和責(zé)任，其行為能夠符合行政倫理規(guī)范的要求。公務(wù)員行政倫理規(guī)范是公務(wù)員行政倫理最基本的內(nèi)容，也可以說是其底線要求。在我國目前的現(xiàn)實生活中，不少公務(wù)員無論在價值取向方面，還是在德性品質(zhì)、道德情感方面可能都達(dá)不到公務(wù)員行政倫理的要求，但他們還是會出于多種考慮(如為了職務(wù)晉升、贏得好名聲或者不至于因為道德表現(xiàn)不佳而受到處分等)嚴(yán)格遵守行政倫理規(guī)范，以達(dá)到公務(wù)員的起碼倫理要求。因此，公務(wù)員行政倫理建設(shè)尤其要高度重視行政倫理規(guī)范建設(shè)，以保障基本的行政倫理秩序。

行政倫理規(guī)范是黨和政府對公務(wù)員的底線道德要求，也是公眾對公務(wù)員的最低倫理期待。公務(wù)員行政倫理規(guī)范可以是不成文的、約定俗成的，中國傳統(tǒng)社會的行政倫理規(guī)范大多如此，如官員主要以君主的訓(xùn)誡等為行政行為規(guī)范。近代以來，隨著社會日益成為法治社會，公務(wù)員的行政倫理規(guī)范逐漸法制化。法制化的公務(wù)員行政倫理規(guī)范一般有兩個層次：一是原則性、倡導(dǎo)性的規(guī)范，其作用主要是引導(dǎo)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)怎樣。新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》中規(guī)定的“信念堅定、為民服務(wù)、勤政務(wù)實、敢于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”就是這種規(guī)范。二是底線性、操作性的規(guī)范，其主要作用是告知公務(wù)員不能怎樣?！吨腥A人民共和國公職人員政務(wù)處分法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》以及《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等則是這類規(guī)范。為了使底線性的規(guī)范得到遵守，一般都會有相配套的處分措施，因此這類規(guī)范有一定的強(qiáng)制性。行政倫理規(guī)范為公務(wù)員的行政行為劃定必須遵守的道德底線，從而起到警示、預(yù)防和懲戒公務(wù)員不道德行政行為的作用。

第三，高尚的德性品質(zhì)。品質(zhì)是人格的一個重要因素，是其他人格要素質(zhì)量的標(biāo)志。德性品質(zhì)所表達(dá)的是人格中道德的或善的品質(zhì)，與之相反的是惡的品質(zhì)。“公務(wù)員德性即有德性的公務(wù)員所具有的品質(zhì)”，“是作為一名公務(wù)員應(yīng)該有的優(yōu)秀品質(zhì)”，是政治德性、行政德性、公共德性和家庭德性及其德目的統(tǒng)一(18)秦潔：《新時代公務(wù)員德性倫理研究》，北京：人民出版社，2017年，第105頁。。德性品質(zhì)是后天獲得的，可以是自然形成，也可以是通過人為修養(yǎng)而形成，并作為行為定勢或無意識動機(jī)自發(fā)地對人的行為起作用。一個有德性的人在大致相同的情景中會自然而然地為善，因而有德性可以保證穩(wěn)定的德行。行政德性品質(zhì)是公務(wù)員行政倫理中最重要的內(nèi)容，公務(wù)員有了這種品質(zhì)就意味著他已經(jīng)把公務(wù)員行政倫理規(guī)范(倡導(dǎo)性和底線性規(guī)范)轉(zhuǎn)化為了自己的品質(zhì)，就能夠從心所欲不逾矩。作為穩(wěn)定行為傾向的德性會顯現(xiàn)出相應(yīng)的道德情感，有了德性也會使知識和能力濡化為智慧。正因如此，公務(wù)員有了行政德性品質(zhì)會有助于他形成行政道德情感和行政道德智慧。更為重要的是，按照蘇格拉底的觀點，人的德性是統(tǒng)一的，即所謂“諸德為一”(19)江暢：《西方德性思想史(古代卷)》，北京：人民出版社，2018年，第126頁。。因此，公務(wù)員的德性是其道德素質(zhì)的綜合體現(xiàn)，當(dāng)他真正形成了行政德性品質(zhì)，就不僅成為了有行政德性之人，實際上也成為了有德性之人即有德性的公務(wù)員。習(xí)近平總書記說“立政德，就要明大德、守公德、嚴(yán)私德”，指出了政德與大德、公德、私德之間的一致性。由于公共行政的特殊性和公務(wù)員的多重身份，公務(wù)員德性除了行政德性之外，還涵括關(guān)涉政治的德性、公共生活的德性、家庭的德性以及他人和自己的德性。因此，公務(wù)員的德性水平是社會道德水平的標(biāo)志，習(xí)近平總書記就形象地將黨政干部的政德比喻為“整個社會道德建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)”。公務(wù)員的行政德性品質(zhì)并不是從事行政工作就能獲得的，而必須通過自己的長期修養(yǎng)和實踐鍛煉逐漸化育，才能走向完善和高尚。

習(xí)近平總書記曾在多次講話中強(qiáng)調(diào)，新時代要“努力造就一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍”，并在2018年的全國組織工作會議上的講話中指出，貫徹新時代黨的組織路線，建設(shè)忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)干部隊伍是關(guān)鍵，要教育引導(dǎo)干部加強(qiáng)政德修養(yǎng)、打牢從政之基?？梢姟爸艺\干凈擔(dān)當(dāng)”是新時代公務(wù)員高素質(zhì)的實質(zhì)性內(nèi)涵和關(guān)鍵性內(nèi)容，這六個字是對公務(wù)員“德”的要求，集中表達(dá)了公務(wù)員行政倫理建設(shè)的重點任務(wù)，在新時代行政實踐中應(yīng)當(dāng)成為選拔、培育和考核干部的重要倫理標(biāo)準(zhǔn)。

第四，崇高的道德情感。道德情感是人經(jīng)過修養(yǎng)所形成的比較穩(wěn)定的德化情感，如良心(包括責(zé)任感、義務(wù)感、使命感、榮辱感等)、仁愛、關(guān)懷等，用孟子的話說就是“親親而仁民，仁民而愛物”(《孟子·盡心上》)。人天生就會有某些善的情感，如同情心、憐憫心等，但人不可能生來就有仁愛等道德情感，道德情感必須通過修養(yǎng)來培養(yǎng)和提升。道德情感是人堅守道德規(guī)范和提升道德素質(zhì)的重要推動力量。公務(wù)員有了行政道德情感就會不僅是出于道德規(guī)范和德性品質(zhì)行事，而且會出于對國家、人民的滿腔熱愛和心系蒼生的博大情懷，全心全意做好人民的公仆。

公務(wù)員的特殊身份決定了公務(wù)員道德情感具有豐富的內(nèi)涵。一方面，它包括普通人的道德溫情和道德激情，如愛親友、愛同胞、愛祖國的道德溫情，在危急關(guān)頭見義勇為、在大災(zāi)大難面前舍生忘死的激情。另一方面，它包括超越血緣、親疏、功利的對祖國和人民無私的大愛，如念茲在茲的憂民情懷、不負(fù)人民的擔(dān)當(dāng)情懷、我將無我的奉獻(xiàn)情懷等。有了這種崇高的道德情感，還可以使作為普通人的那種道德情感升華，成為“一個高尚的人，一個純粹的人，一個有道德的人，一個脫離了低級趣味的人，一個有益于人民的人”(20)《毛澤東選集》第2卷，北京：人民出版社，1991年，第660頁。。顯而易見，公務(wù)員有了這種為民情懷，就不僅不會感到行政倫理規(guī)范的約束，不會有任何惡性在心靈生長的土壤，而且會獲得“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”的胸襟和情懷、“不管風(fēng)吹浪打，勝似閑庭信步”的從容和自信。

四、新時代公務(wù)員行政倫理的建設(shè)路徑

我國歷來非常重視公務(wù)員行政倫理建設(shè)，尤其是在倫理規(guī)范向度中的底線性、操作性規(guī)范和公務(wù)員職業(yè)道德教育方面成效明顯。一方面，公務(wù)員行政倫理的法律制度規(guī)范越來越完備。2018年新修訂的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國公務(wù)員法》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以及2020年6月審議通過的《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》、2021年1月審議通過的新《中華人民共和國行政處罰法》等關(guān)于黨政干部的紀(jì)律和法律規(guī)范先后出臺，使對公務(wù)員的倫理約束有法可依。另一方面，注重公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)。2016年中組部、人社部、國家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工程的意見》專門就公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的要求、內(nèi)容、保障措施和組織領(lǐng)導(dǎo)提出指導(dǎo)意見，同年發(fā)布的《“十三五”行政公務(wù)員培訓(xùn)綱要》要求公務(wù)員培訓(xùn)“堅持德才兼?zhèn)?、以德為先的培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，突出理想信念教育和職業(yè)道德教育”。然而，我國公務(wù)員行政倫理在價值觀、德性以及道德情感等向度方面的建設(shè)仍然存在著不足。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是側(cè)重于被動解決公共行政中公務(wù)員倫理問題的約束懲戒性倫理制度規(guī)范建設(shè)，偏重于底線設(shè)計，缺少積極的總體構(gòu)建；二是偏重于公務(wù)員職業(yè)道德教育，而對公共行政的主流價值觀的踐行、公共精神的培育、公務(wù)員德性的培養(yǎng)和道德情感的養(yǎng)成等方面關(guān)注比較少。如果把公務(wù)員行政倫理建設(shè)的內(nèi)容分為表層的價值目標(biāo)、制度規(guī)范、德性要求與道德熱情和深層的、內(nèi)化的價值觀、責(zé)任意識、德性品質(zhì)與道德情感，那么我國的行政倫理建設(shè)在看得見的表層部分效果突出，而在看不見的深層部分還需要加強(qiáng)。

針對我國公務(wù)員行政倫理建設(shè)的短板，可以從以下四個方面加強(qiáng)新時代公務(wù)員行政倫理建設(shè)。

第一，切實踐行社會主義核心價值觀，始終堅持正確的價值取向?！吧鐣髁x核心價值觀是當(dāng)代中國精神的集中體現(xiàn)，凝結(jié)著全體人民共同的價值追求”(21)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利(2017年10月18日)》，《習(xí)近平談治國理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第33頁。。公務(wù)員是治國理政的實際執(zhí)行者，在行政過程中切實踐行社會主義核心價值觀，無論是對公務(wù)員道德素質(zhì)的提升，還是對社會主義核心價值觀在整個社會的貫徹落實，都起到著至關(guān)重要的作用。社會主義核心價值觀是公務(wù)員行政倫理的靈魂，是公務(wù)員行政行為的價值導(dǎo)向，并直接影響公務(wù)員的行為，因此必須切實踐行社會主義核心價值觀。

公務(wù)員踐行社會主義核心價值觀可以從兩個方面著手：一方面，要把核心價值貫徹到一切治國理政的活動中去，努力使之轉(zhuǎn)化為國家制度和政策，融入國家治理的各方面和全過程，貫穿于社會生活的方方面面?！耙l(fā)揮政策導(dǎo)向作用，使經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等方面的政策都有利于社會主義核心價值觀的培育。要用法律來推動核心價值觀建設(shè)。各種社會管理要承擔(dān)起社會主義核心價值觀的責(zé)任，注重在日常管理中體現(xiàn)價值導(dǎo)向，使符合核心價值觀的行為得到鼓勵、違背核心價值觀的行為受到制約”(22)楊冬艷：《公共行政核心價值研究》，第165頁。。另一方面，每位公務(wù)員都要真學(xué)、真懂、真信、真用社會主義核心價值觀，使之成為自己的矢志不渝的價值追求。公務(wù)員要身體力行、率先垂范，不僅要將社會主義核心價值觀的要求內(nèi)化于心，還要將其外化于行，在知行合一上狠下工夫，將其轉(zhuǎn)化為內(nèi)心信念和德性品質(zhì)，繼而自覺地落實到行動上。

第二，強(qiáng)化倫理責(zé)任意識，確保行政倫理規(guī)范得到遵循。庫珀(Terry L. Cooper)從倫理沖突的解決出發(fā)，認(rèn)為公共行政人員的行政責(zé)任可以分為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任，“客觀責(zé)任源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會對行政人員的角色期待，但主觀責(zé)任卻根植于我們自己對忠誠、良知、認(rèn)同的信仰”(23)特里·L·庫珀：《行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑(第五版)》，張秀琴譯，音正權(quán)校，北京：中國人民大學(xué)出版社，2019年，第84頁。。他尤其強(qiáng)調(diào)主觀行政責(zé)任的重要性，并由此架構(gòu)了一種“負(fù)責(zé)任的行政模式”。負(fù)責(zé)任的行政模式給我們的啟示是，公務(wù)員行政倫理建設(shè)既要重視法律程序和組織制度建設(shè)方面的改善，更要強(qiáng)化公務(wù)員的倫理責(zé)任意識，惟其如此，公務(wù)員才能做出基于倫理自主性的負(fù)責(zé)任行為。

黨的十八大以來，黨中央實施全面從嚴(yán)治黨的重大戰(zhàn)略部署，采取了抓思想從嚴(yán)、抓管黨從嚴(yán)、抓執(zhí)紀(jì)從嚴(yán)、抓治吏從嚴(yán)、抓作風(fēng)從嚴(yán)、抓反腐從嚴(yán)等六個方面的強(qiáng)有力措施，并取得了明顯成效。尤其是在整治腐敗方面，我國黨政干部不敢腐、不能腐、不想腐的體制機(jī)制已經(jīng)形成，絕大多數(shù)黨政干部的法紀(jì)規(guī)范意識空前增強(qiáng)。但是，這些措施大多是針對客觀倫理責(zé)任的底線規(guī)范，公務(wù)員要真正達(dá)到不想腐的要求還需要進(jìn)一步增強(qiáng)他們的倫理責(zé)任意識。只有有了強(qiáng)烈的責(zé)任意識，公務(wù)員才能夠承擔(dān)責(zé)任、善于承擔(dān)責(zé)任、勇于承擔(dān)責(zé)任。

第三，加強(qiáng)公共精神培育，促進(jìn)德性品質(zhì)不斷完善。公務(wù)員的本質(zhì)特征是“公共性”，其身份是“公共人”。盡管公務(wù)員同時也是公民個體，但由于其職業(yè)本身的公共性本質(zhì)，其私德已經(jīng)具備了公共性的特征。因此，公務(wù)員德性，無論是政德，還是公德、私德，其塑造應(yīng)該圍繞公共精神來培育?！肮簿瘛笔枪补芾碚吲c公民在公共行政領(lǐng)域內(nèi)對于公共生活中所涉及的公共事務(wù)治理、公共利益分配所形成的共同信念、價值和習(xí)慣。公共行政是公共精神的表達(dá)方式，而公共精神是公共行政的內(nèi)在精神支撐。公務(wù)員行政倫理是公共精神的重要組成部分，其建設(shè)必須體現(xiàn)公共精神?！皩ⅰ簿瘛坭T于公務(wù)員的德性建構(gòu)中，建立并不斷完善公務(wù)員必須具有的‘行政人格’，理當(dāng)成為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主體性要求和基本路徑選擇”(24)杜靈來：《國家治理視域下的公共精神與公務(wù)員德性建構(gòu)》，《河南師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2014年第5期。。因此，加強(qiáng)公共精神培育是促進(jìn)新時代公務(wù)員德性品質(zhì)形成和提升的重要途徑。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要講政德，而立政德就要明大德、守公德、嚴(yán)私德。公務(wù)員明大德就是要修好對黨忠誠的大德；公務(wù)員守公德就是要立黨為公、執(zhí)政為民，做到心底無私天地寬；公務(wù)員嚴(yán)私德就是要嚴(yán)以修身，防微杜漸，正心明道，始終保持人民公仆本色。因此，公務(wù)員必須堅持以德修身、以德從政、以德立業(yè)。中國傳統(tǒng)文化有豐富的修身養(yǎng)德的思想資源，強(qiáng)調(diào)“自天子以至于庶人，壹是皆以修身為本”(《大學(xué)》)，有一套個體通過自我學(xué)習(xí)、自我克制、自我修煉以及慎獨、自省等方式而成就德性品質(zhì)的提升機(jī)制(25)參見陳輝、王紅梅：《中國傳統(tǒng)德性管理倫理的揚棄與現(xiàn)代重構(gòu)》，《理論探討》2019年第6期。公務(wù)員要弘揚中國傳統(tǒng)文化中的修身功夫，真正做到學(xué)以養(yǎng)德、思以養(yǎng)德、行以養(yǎng)德，促進(jìn)自己的政德不斷完善。

第四，激發(fā)公務(wù)員的家國情懷，培育為民愛民的道德情感。家國情懷的前提是家國一體。在中國傳統(tǒng)社會，家是國的基礎(chǔ)，國是家的延伸，國家與家庭、社會與個人是密不可分的整體。家國一體觀念就是這種家國一體現(xiàn)實的反映。家國一體觀念由來已久，可以說中國自進(jìn)入文明社會就已經(jīng)有了這種觀念，但第一次從理論上對它加以明確表達(dá)的是孟子，他說：“人有恒言，皆曰‘天下國家’。天下之本在國，國之本在家，家之本在身?！?《孟子·離婁上》)家國情懷實際上就是對家國一體現(xiàn)實的認(rèn)同和對家國一體觀念的倡導(dǎo)。《大學(xué)》講的“三綱領(lǐng)八條目”既是從理論上對家國一體的系統(tǒng)闡述，也是對家國情懷的美好表達(dá)。由此，家國情懷就成為了中國的文化傳統(tǒng)。家國情懷的內(nèi)涵極其豐富，從公務(wù)員行政倫理的角度來看，其最重要的內(nèi)涵是“為政以德”，包括“以民為本”、“事神保民”、“愛民如子”、“與民同樂”、“為民請命”、“公正廉潔”等(26)江暢：《中國傳統(tǒng)價值觀及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)換》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2020年，第464頁。。顯然，家國情懷的這些內(nèi)涵都包含了傳統(tǒng)社會官員對待百姓要像對待自己親屬一樣的濃濃親情。孟子的“親親而仁民”所表達(dá)的即為這種愛民為民情懷。新時代加強(qiáng)公務(wù)員行政倫理建設(shè)需要弘揚傳統(tǒng)文化中的家國情懷，培養(yǎng)公務(wù)員對人民的這種深厚感情。

“國以民為本，社稷亦為民而立”，“為誰發(fā)展”的問題是治國理政的根本問題。愛民為民的行政道德情感所體現(xiàn)的是一切為了人民、一切依靠人民的人民立場和以人民為中心的價值追求。真正有了這種立場和追求，就會產(chǎn)生對國家、民族和人民發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同和熱愛。這種認(rèn)同和熱愛會衍生出許多道德情感，包括熱愛祖國、熱愛民族、熱愛人民、熱愛中國共產(chǎn)黨、熱愛社會主義制度，以及由此而來的責(zé)任感、義務(wù)感、使命感、正義感、榮辱感等等。這些道德情感是一種強(qiáng)大的激發(fā)力量，它們會促使公務(wù)員為實現(xiàn)“中國夢”而不懈奮斗，努力做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”，在各種危難時刻能挺身而出。因此，需要通過宣傳、教育和激勵等方式激發(fā)公務(wù)員的家國情懷，不斷強(qiáng)化培養(yǎng)其為民愛民的美好道德情感。