對(duì)航班時(shí)刻資源市場化配置有關(guān)問題的研究

□ 唐曉毅 陳 鳴 胡海濤／文

航班時(shí)刻配置問題是全球民航業(yè)共同面臨的一個(gè)難題。當(dāng)前，運(yùn)輸規(guī)模持續(xù)增長與資源保障能力不足的矛盾是我國民航業(yè)發(fā)展面臨的主要矛盾，其中航班時(shí)刻是一個(gè)重要制約因素。探索推進(jìn)航班時(shí)刻市場化配置具有重要意義，是深化產(chǎn)權(quán)制度改革和要素市場化配置改革在民航領(lǐng)域的生動(dòng)實(shí)踐；是推進(jìn)民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，將豐富行業(yè)宏觀調(diào)控手段，促進(jìn)行業(yè)治理從依賴行政手段向更多借助經(jīng)濟(jì)和法律手段轉(zhuǎn)變；航班時(shí)刻資源配置、使用效率的提升，能夠有效帶動(dòng)行業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升，為民航業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入新動(dòng)力。

航班時(shí)刻的基礎(chǔ)理論研究

理清航班時(shí)刻的概念內(nèi)涵、屬性特征以及法律權(quán)屬，是進(jìn)一步探討航班時(shí)刻資源配置管理政策的基礎(chǔ)和前提。

（一）航班時(shí)刻的概念內(nèi)涵

目前，法律規(guī)定和學(xué)術(shù)探討，都存在將航班時(shí)刻與航班時(shí)刻使用權(quán)相混淆的現(xiàn)象。國內(nèi)外民航界對(duì)航班時(shí)刻的定義并不統(tǒng)一，但通過對(duì)航班時(shí)刻各種定義及實(shí)踐應(yīng)用的分析，可將航班時(shí)刻的定義分為兩類：一類是將“航班時(shí)刻”作為一種“物”或“資源”，另一類是將“航班時(shí)刻”作為一種“權(quán)利”或“許可”。因此，討論航班時(shí)刻資源配置管理應(yīng)理清兩個(gè)概念，即：航班時(shí)刻資源和航班時(shí)刻使用權(quán)，兩者內(nèi)涵存在本質(zhì)區(qū)別，其中后者（航班時(shí)刻使用權(quán)）是在前者（航班時(shí)刻資源）基礎(chǔ)上派生出來的一種權(quán)利。

（二）航班時(shí)刻的屬性特征

從航班時(shí)刻的構(gòu)成要素看，航班時(shí)刻是時(shí)間、空間與物質(zhì)統(tǒng)一體。其中，土地、空域是空間的表現(xiàn)；機(jī)場設(shè)施、空管設(shè)施、航空器等構(gòu)成物質(zhì)存在；特定時(shí)間段的限制體現(xiàn)了時(shí)間要素。時(shí)間、空間、物質(zhì)的差異化決定了航班時(shí)刻的價(jià)值，即不同時(shí)段、不同區(qū)域的航班時(shí)刻具有不同的價(jià)值。

從資源經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，航班時(shí)刻資源是一種特殊的自然資源。按照資源經(jīng)濟(jì)學(xué)定義，資源是指一切可以被人類開發(fā)和利用的物質(zhì)、能力和信息的總稱，資源又可分為自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源、技術(shù)資源，通稱為人類社會(huì)的三大類資源。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將自然資源定義為：在一定的時(shí)間和技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，以提高人類當(dāng)前和未來福利的自然因素和條件。航班時(shí)刻作為一種特殊的資源，是在綜合了時(shí)間、空域等資源的基礎(chǔ)上，借助或經(jīng)過機(jī)場地面服務(wù)設(shè)施、空中導(dǎo)航設(shè)施以及航空器等人類技術(shù)加工，從而具備使用價(jià)值、能夠用于創(chuàng)造價(jià)值的資源，滿足自然資源的基本特征，同時(shí)又具有特殊的自然和社會(huì)屬性，因此屬于一種特殊的自然資源。

從公共物品理論的角度看，航班時(shí)刻資源是一種特殊的公共資源。經(jīng)濟(jì)學(xué)從排他性和競爭性兩個(gè)方面，對(duì)公共物品和私人物品進(jìn)行研究。其中，凡具有排他性和競爭性的物品則為私人物品；若具有非排他性和非競爭性，則該物品為公共物品。依據(jù)公共物品理論分析，航班時(shí)刻資源作為一種生產(chǎn)資料，所有航空公司都具有平等使用這些資源的權(quán)利，即具有非排他性；但一旦某家航空公司獲得了某一時(shí)刻，也就減少了其他航空公司對(duì)該航班時(shí)刻的使用，即具有競爭性。因此，航班時(shí)刻資源應(yīng)屬于一種特殊的公共資源。

從資源稀缺理論的角度看，航班時(shí)刻資源是一種稀缺資源。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為資源的稀缺性會(huì)導(dǎo)致競爭，而良性的競爭會(huì)引起資源的優(yōu)化配置，以彌補(bǔ)資源稀缺帶來的限制。資源的稀缺性要求國家必須對(duì)資源進(jìn)行合理配置，以保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。目前，我國有32 個(gè)繁忙機(jī)場處于超負(fù)荷運(yùn)行狀態(tài)，集中體現(xiàn)為時(shí)刻資源的供給與需求不匹配。繁忙機(jī)場的時(shí)刻資源更是極度稀缺，通過市場良性競爭，對(duì)其使用權(quán)進(jìn)行出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)益轉(zhuǎn)移的過程能夠彰顯其價(jià)值，有利于促進(jìn)時(shí)刻資源的優(yōu)化配置和高效使用。

（三）航班時(shí)刻的法律權(quán)屬

航班時(shí)刻的權(quán)屬，是指航班時(shí)刻所有權(quán)和使用權(quán)在權(quán)利主體上的歸屬狀態(tài)，決定著航班時(shí)刻的一系列理論和實(shí)踐問題，是探討航班時(shí)刻資源配置管理的核心和基礎(chǔ)。

航班時(shí)刻的所有權(quán)歸誰？目前，圍繞該問題，各利益相關(guān)方存在較大爭議，有的認(rèn)為航班時(shí)刻產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸航空公司，有的認(rèn)為應(yīng)歸機(jī)場，有的認(rèn)為應(yīng)歸國家，學(xué)術(shù)領(lǐng)域也普遍認(rèn)為航班時(shí)刻缺乏明確產(chǎn)權(quán)?；谇拔膶?duì)航班時(shí)刻屬性特征的分析，航班時(shí)刻資源作為一種特殊的自然資源、公共資源，從法學(xué)邏輯上判斷，航班時(shí)刻資源同土地、礦藏以及無線電頻譜等資源類似，其所有權(quán)應(yīng)歸國家。且從國際民航界以及國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的法律實(shí)踐來看，也支持航班時(shí)刻的國家所有權(quán)。目前我國法律上對(duì)土地、礦產(chǎn)以及無線電頻譜等資源的權(quán)屬都有明確規(guī)定，但缺乏對(duì)航班時(shí)刻資源所有權(quán)的法律界定，因此，有必要從法律層面對(duì)航班時(shí)刻資源的權(quán)屬予以明確。建議通過修改完善相關(guān)法律條款或通過法律解釋等渠道，予以解決，特別是應(yīng)抓住《民航法》修訂的契機(jī)，參照《土地管理法》、《無線電管理?xiàng)l例》等對(duì)有關(guān)資源的國家所有權(quán)、資源有償使用、資源管理授權(quán)等相關(guān)規(guī)定，從法律層面明確航班時(shí)刻資源的國家所有權(quán)、航班時(shí)刻資源的有償使用原則以及行業(yè)主管部門對(duì)航班時(shí)刻資源的配置管理授權(quán)等等。從法律上明確航班時(shí)刻資源的所有權(quán)屬性，將為航班時(shí)刻資源的市場化配置、收益分配等掃清障礙，并消除對(duì)政府主導(dǎo)航班時(shí)刻資源配置管理是否具有法律授權(quán)的質(zhì)疑，可謂一舉多得。

航班時(shí)刻使用權(quán)屬于一種什么權(quán)利？學(xué)術(shù)界對(duì)此也頗有爭議，有的認(rèn)為屬于優(yōu)先權(quán)、有的認(rèn)為屬于行政許可，有的認(rèn)為屬于一種特殊的用益物權(quán)。其中，用益物權(quán)是指以一定范圍內(nèi)的使用、收益為目的而在他人之物上設(shè)立的定限物權(quán)。如土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、居住權(quán)、自然資源使用權(quán)等。根據(jù)法理分析，航班時(shí)刻的使用權(quán)是一種就他人之物，即基于國家所有的航班時(shí)刻資源而成立的獨(dú)立物權(quán)，該權(quán)利以對(duì)航班時(shí)刻的占有為前提，以使用、受益為目的，無論是從權(quán)利內(nèi)容還是從權(quán)利特征上來看，都具備用益物權(quán)的基本特征，因此，航班時(shí)刻的使用權(quán)可視為一種用益物權(quán)，屬于一種與土地使用權(quán)、海域使用權(quán)等用益物權(quán)相并列、獨(dú)立、典型的用益物權(quán)?！睹穹ǖ洹返谌俣龡l規(guī)定：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！币虼?，航空公司依法獲得航班時(shí)刻使用權(quán)，就具備了時(shí)刻資源用益物權(quán)人的權(quán)利，這也對(duì)航空公司參與時(shí)刻資源市場化配置交易，并獲得一定收益提供了法律支持。

國內(nèi)外航班時(shí)刻配置管理政策與機(jī)制的對(duì)比分析

目前，航班時(shí)刻的分配協(xié)調(diào)規(guī)范可分為國際和國家兩個(gè)層面，其中，國際層面，主要是國際航協(xié)（IATA）制定的《國際航班協(xié)調(diào)指南》；國家層面，主要是各個(gè)國家或地區(qū)所制定的航班時(shí)刻分配協(xié)調(diào)指南或管理規(guī)則。但兩者存在較大差異。在實(shí)踐中，全球民航界采取的航班時(shí)刻分配機(jī)制主要為行政配置和混合管理兩種模式。行政配置模式，又稱國際航協(xié)模式，該模式以《國際航班協(xié)調(diào)指南》為基礎(chǔ)，通過行政手段對(duì)航班時(shí)刻資源進(jìn)行配置，有兩個(gè)基本原則，即 “祖父權(quán)利原則”和“不用即失原則”?；旌瞎芾砟Ｊ剑捎眯姓峙渑c市場化配置手段相結(jié)合的模式，對(duì)航班時(shí)刻資源進(jìn)行配置管理，主要特點(diǎn)是允許航班時(shí)刻在航空公司間進(jìn)行交易或交換。

（一）歐美民航業(yè)的航班時(shí)刻資源配置管理政策與機(jī)制

先看美國。20 世紀(jì)60 年代之前，美國各機(jī)場普遍采用“先來先服務(wù)”的原則；進(jìn)入60 年代，噴氣飛機(jī)的投入使用，航空運(yùn)輸迎來全面發(fā)展，機(jī)場擁堵和空域堵塞問題日益突出，對(duì)繁忙機(jī)場的航班時(shí)刻實(shí)施管理成為現(xiàn)實(shí)需求。根據(jù)美國航班時(shí)刻分配管理政策演變歷程，基本可劃分為三個(gè)階段，即第一階段（1968 ～1985 年）：完全行政分配階段，該階段的主要特征是“完全管制性行政分配＋航班時(shí)刻委員會(huì)全票表決”；第二階段（1986 ～1999 年）：引入二級(jí)市場交易階段，該階段的主要特征是“強(qiáng)調(diào)效率的行政性抽簽分配＋二級(jí)市場交易”；第三階段（2000年至今）：一級(jí)市場交易探索實(shí)踐階段，該階段的主要特征是“完善抽簽分配＋一級(jí)市場探索實(shí)踐＋組建二級(jí)轉(zhuǎn)讓盲人市場”。

再看歐洲。1993 年，歐盟基于國際航協(xié)（IATA）的時(shí)刻資源配置體系，建立了歐盟第一個(gè)時(shí)刻資源配置規(guī)則——《關(guān)于共同體機(jī)場航班時(shí)刻分配共同規(guī)則的理事會(huì)條例（EEC）第95/93 號(hào)規(guī)章》，該規(guī)則承認(rèn)“祖父權(quán)利”原則、“不用即失”法則，雖然維持了航空公司運(yùn)營的穩(wěn)定性，有利于航空公司的長期規(guī)劃，但導(dǎo)致新進(jìn)入航空公司很難獲得繁忙機(jī)場時(shí)刻，阻礙了市場有效競爭，造成了市場競爭壁壘、時(shí)刻資源虛耗、航司競相爭奪高峰航班時(shí)刻等問題。2004年，歐盟在對(duì)《95/93 號(hào)規(guī)章》修訂的基礎(chǔ)上，形成了《793/2004 號(hào)條例》，新規(guī)章更加強(qiáng)調(diào)航班時(shí)刻協(xié)調(diào)人的獨(dú)立性，并賦予其對(duì)航班時(shí)刻使用情況監(jiān)管的權(quán)力，加強(qiáng)了對(duì)時(shí)刻資源浪費(fèi)的懲罰性措施，但根本原則沒有變化。為進(jìn)一步解決航班時(shí)刻行政配置的低效問題，歐盟同步探索構(gòu)建航班時(shí)刻初始交易和二次交易機(jī)制，其中初始交易由政府主導(dǎo)，并提出了收取航班時(shí)刻使用費(fèi)的思路；二次交易由航空公司之間進(jìn)行交易，但將交換限定為“只允許在沒有貨幣補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上發(fā)生”。2012 年12 月份，歐洲議會(huì)正式通過了允許歐盟成員國航企之間開展航班時(shí)刻市場化交易的提案，其中，英國機(jī)場協(xié)調(diào)有限公司（ACL）是典型代表。

（二）中國航班時(shí)刻資源配置管理政策與機(jī)制

我國的航班時(shí)刻管理主要實(shí)行政府主導(dǎo)的行政分配機(jī)制。2015 年，民航局制定《航班時(shí)刻資源市場配置改革試點(diǎn)方案》，在初級(jí)市場和次級(jí)市場，同時(shí)實(shí)施航班時(shí)刻市場配置改革試點(diǎn)，為推進(jìn)我國航班時(shí)刻市場配置進(jìn)行了有益探索。2018 年，為適應(yīng)新時(shí)期航班時(shí)刻管理的需要，民航局出臺(tái)了新版《民航航班時(shí)刻管理辦法》，航班時(shí)刻配置實(shí)現(xiàn)從定性管理向定量管理的重大轉(zhuǎn)變，同時(shí)對(duì)航班時(shí)刻次級(jí)市場的互換、代碼共享、共同經(jīng)營、轉(zhuǎn)讓、主動(dòng)歸還、撤銷等作了明確規(guī)定?！笆濉逼陂g，通過嚴(yán)控航班時(shí)刻主協(xié)調(diào)機(jī)場航班增量、實(shí)施高密度機(jī)場容量精細(xì)化管理、開展濫用航班時(shí)刻專項(xiàng)整治等措施，我國高密度機(jī)場放行正點(diǎn)率大幅提升，22 個(gè)時(shí)刻協(xié)調(diào)機(jī)場的時(shí)刻執(zhí)行率提升至96%，遠(yuǎn)高于全球平均水平，單個(gè)航班時(shí)刻的可利用座公里數(shù)、平均客座率不斷上升。

縱觀全球民航業(yè)航班時(shí)刻資源配置管理模式的變革趨勢，市場化的航班時(shí)刻資源配置模式已是大勢所趨。

航班時(shí)刻資源市場化配置需要關(guān)注的幾個(gè)問題

通過對(duì)國內(nèi)外航班時(shí)刻資源配置改革等相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，進(jìn)一步推進(jìn)探索我國的航班時(shí)刻資源市場化配置，需要對(duì)以下幾個(gè)問題予以重點(diǎn)研究關(guān)注：

（一）法律授權(quán)問題

主要指誰有權(quán)力主導(dǎo)航班時(shí)刻資源配置的問題。在我國全面依法治國進(jìn)入新時(shí)代的大背景下，實(shí)施航班時(shí)刻配置管理，無論是采取行政配置模式還是市場化配置模式，都需獲得法律明確授權(quán)。但目前，我國《民航航班時(shí)刻管理辦法》僅是部門紅頭文件，法律授權(quán)的層級(jí)和效力都有待提高。建議通過對(duì)《憲法》、《民法典》、《民用航空法》相關(guān)條款進(jìn)行修訂或法律解釋，明確民航行政部門對(duì)機(jī)場容量調(diào)整、航班時(shí)刻配置管理等的法律授權(quán)。

（二）時(shí)刻定價(jià)問題

主要指航班時(shí)刻的定價(jià)主體、定價(jià)方式、定價(jià)手段等問題。2020 年3 月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》指出，要堅(jiān)持充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，推動(dòng)要素配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化；加快要素價(jià)格市場化改革，著力完善主要由市場決定要素價(jià)格機(jī)制；加強(qiáng)要素價(jià)格管理和監(jiān)督，推動(dòng)政府定價(jià)機(jī)制由制定具體價(jià)格水平向制定定價(jià)規(guī)則轉(zhuǎn)變；健全生產(chǎn)要素由市場評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)的機(jī)制。我國《價(jià)格法》規(guī)定，國家實(shí)行并逐步完善宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控下主要由市場形成價(jià)格的機(jī)制。同時(shí)，參考國內(nèi)外土地招拍掛、無線電頻譜資源拍賣等相關(guān)政策機(jī)制及實(shí)踐探索，建議對(duì)航班時(shí)刻市場化交易采取拍賣定價(jià)方式。

（三）市場壟斷問題

主要指航班時(shí)刻的交易主體憑借自身特殊優(yōu)勢地位，通過采取不公平競爭行為，導(dǎo)致航班時(shí)刻資源的市場壟斷問題。根據(jù)國內(nèi)外航班時(shí)刻市場化配置相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，確實(shí)存在類似情況，如我國2015 年開展的航班時(shí)刻拍賣改革試點(diǎn)，確實(shí)存在航班時(shí)刻被少數(shù)大型航空公司壟斷的現(xiàn)象。美國在探索航班時(shí)刻二級(jí)市場交易的初期，也曾發(fā)生類似現(xiàn)象，但通過創(chuàng)建“盲人二級(jí)市場”機(jī)制，有效規(guī)避了航空公司的上述不公平競爭行為。這表明市場化交易并不必然導(dǎo)致市場壟斷，關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)科學(xué)合理的市場化交易機(jī)制。例如可通過對(duì)航班時(shí)刻分類交易，保證實(shí)力相當(dāng)?shù)暮娇展局g形成有效競爭；通過對(duì)航空公司在某一機(jī)場壟斷地位的判定，限制其繼續(xù)從市場獲得增量航班時(shí)刻等機(jī)制，可有效規(guī)避航班時(shí)刻資源的市場壟斷。

（四）違規(guī)套利問題

主要指航空公司對(duì)獲取的航空時(shí)刻資源，不以航空運(yùn)輸經(jīng)營為目的，而是以賺取差價(jià)套利為目的的行為。主要有兩種情形：一種是市場主體通過市場交易手段獲取航班時(shí)刻資源，再通過次級(jí)市場轉(zhuǎn)讓以獲取價(jià)差的情況。對(duì)這種行為，可參考股票市場關(guān)于限售股封閉期、土地市場的閑置收回或征收土地閑置費(fèi)等制度設(shè)計(jì)，對(duì)航班時(shí)刻設(shè)置限制交易期、對(duì)航班時(shí)刻使用情況進(jìn)行考核，不符合相關(guān)要求的禁止參與市場交易甚至無償收回相關(guān)時(shí)刻資源。另一種是市場主體通過行政配置無償獲取的航班時(shí)刻，又通過次級(jí)市場交易獲得“純利”的情況。對(duì)于這種情況，除可采取上述限制措施外，還可參照土地轉(zhuǎn)讓增值相關(guān)政策設(shè)計(jì)，對(duì)市場主體從航班時(shí)刻次級(jí)市場交易獲取的增值收入征收一定比例“稅費(fèi)”，既尊重了航班時(shí)刻“祖父權(quán)利”原則，適當(dāng)照顧航班時(shí)刻持有人的利益，又促進(jìn)了時(shí)刻資源的流通、使用，并有效規(guī)制違規(guī)套利行為。

（五）公益保障問題

主要指航空公司出于對(duì)航班時(shí)刻資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的考量，將原本用于基本航空服務(wù)或支持偏遠(yuǎn)地區(qū)航空出行，但經(jīng)濟(jì)效益不好的航班時(shí)刻，用于經(jīng)濟(jì)效益較好的航空市場，導(dǎo)致社會(huì)公益受損的問題。這一現(xiàn)象在美國航空運(yùn)輸業(yè)放松管制初期也曾發(fā)生，可通過對(duì)航班時(shí)刻分類管理、給予特殊補(bǔ)貼等方式予以解決。如將基本航空服務(wù)的航班時(shí)刻單獨(dú)劃分，通過行政手段無償配置給航空公司，該類時(shí)刻不允許參與市場交易，并對(duì)執(zhí)行基本航空運(yùn)輸服務(wù)等公益類航線給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼資金可從航班時(shí)刻市場化交易的收益中列支。如此，開展航班時(shí)刻資源市場配置不僅不會(huì)有損社會(huì)公益，反而能夠增強(qiáng)社會(huì)公益的保障水平。

（六）利益分配問題

主要指通過航班時(shí)刻市場化交易所產(chǎn)生的收益歸誰所有，如何進(jìn)行利益切分的問題。探索推進(jìn)航班時(shí)刻市場化配置，必須堅(jiān)持利益相關(guān)方共贏的原則，才能更好地發(fā)揮航班時(shí)刻資源的價(jià)值，這也是我國從2015 年航班時(shí)刻市場化改革試點(diǎn)中總結(jié)的教訓(xùn)。對(duì)于初級(jí)市場的航班時(shí)刻市場化配置所得收益，應(yīng)歸政府所有，相關(guān)收益可納入民航發(fā)展基金，專項(xiàng)用于支持民航事業(yè)發(fā)展；對(duì)于次級(jí)市場的航班時(shí)刻市場化配置所得收益，可參照土地轉(zhuǎn)讓增值等相關(guān)政策設(shè)計(jì)，將增值收益在政府、航空公司、機(jī)場、空管等利益相關(guān)方之間進(jìn)行劃分，重點(diǎn)照顧時(shí)刻出讓方利益，其中機(jī)場、空管的利益可通過納入民航發(fā)展基金再返還的方式實(shí)現(xiàn)，以實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有相關(guān)政策機(jī)制的融合。

航班時(shí)刻市場化配置所涉及的相關(guān)問題遠(yuǎn)不止以上幾個(gè)問題，但這六個(gè)問題能否得到有效解決，將很大程度上決定航班時(shí)刻市場化配置政策的成敗，且解決這些問題大都需在法律、規(guī)章層面予以明確規(guī)范，建議在航班時(shí)刻市場化配置政策的研究制定過程中應(yīng)予以重點(diǎn)關(guān)注。

基于拍賣的航班時(shí)刻資源市場化配置機(jī)制研究

探索航班時(shí)刻資源市場化配置的一個(gè)核心任務(wù)，就是構(gòu)建航班時(shí)刻資源的價(jià)格形成機(jī)制。拍賣作為一種配置資源和價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，在信息不對(duì)稱或不完整的情況下，能夠較好解決資源配置中的效率和公平問題，在稀缺資源，特別是復(fù)雜公共資源配置領(lǐng)域得到日益廣泛應(yīng)用。

（一）拍賣的主要形式

經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常將拍賣作為市場化資源配置機(jī)制的代表，拍賣理論的最大現(xiàn)實(shí)意義，就是在信息不對(duì)稱或不完全的條件下，一個(gè)賣方面對(duì)多個(gè)異質(zhì)性的買方，如何把資源配置到對(duì)資源使用價(jià)值更為知曉、更加珍惜的需求方手里，不至于出現(xiàn)讓買賣雙方后悔而最終退出市場的資源錯(cuò)配格局。拍賣的形式很多，目前應(yīng)用較多的有三種：第一種是英格蘭式拍賣，又稱增價(jià)拍賣，在拍賣業(yè)采用的最為廣泛；第二種是荷蘭式拍賣，又稱減價(jià)拍賣，大宗鮮花交易大都采用這種方式；第三種是密封遞價(jià)拍賣，又稱投標(biāo)拍賣，是指由拍賣人事先公布拍賣標(biāo)的的具體情況和拍賣條件，然后競買人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將密封的標(biāo)書遞交拍賣人，由拍賣人在事先確定的時(shí)間公開開啟，經(jīng)比較后選擇出價(jià)最高者成交。國內(nèi)的“招投標(biāo)”多屬于該類拍賣。此外，根據(jù)最終支付的價(jià)格，密封遞價(jià)拍賣又可分為第一價(jià)格密封拍賣和第二價(jià)格密封拍賣。目前，在公共資源拍賣中，第二價(jià)格密封拍賣被廣泛應(yīng)用，我國2015 年開展的航班時(shí)刻拍賣試點(diǎn)既采用該方式。

（二）相關(guān)拍賣案例對(duì)設(shè)計(jì)航班時(shí)刻拍賣機(jī)制的啟示

通過對(duì)國內(nèi)外相關(guān)拍賣案例的研究，對(duì)探索設(shè)計(jì)與我國民航業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的航班時(shí)刻資源拍賣機(jī)制，形成三點(diǎn)啟示：

一是堅(jiān)持有效市場和有為政府和諧共振。有效市場意味著要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高資源配置效率；有為政府意味著政府要轉(zhuǎn)變職能，不過度干擾市場，但在市場失靈時(shí)，政府要適時(shí)干預(yù)，注重政策干預(yù)的精準(zhǔn)度，既要避免“越位”“錯(cuò)位”，也要避免“缺位”和“無為”。無論是歐美國家無線電頻譜資源拍賣、航班時(shí)刻市場化配置探索，還是我國的土地出讓“招拍掛”機(jī)制、汽車牌照拍賣實(shí)踐，都體現(xiàn)了政府和市場的協(xié)同作用和優(yōu)勢互補(bǔ)。探索航班時(shí)刻資源市場化配置，既要充分發(fā)揮市場效率優(yōu)勢，但政府在規(guī)則制定、市場行為監(jiān)管以及出現(xiàn)損害國家和社會(huì)公眾利益情況時(shí)的救濟(jì)干預(yù)上，也要發(fā)揮關(guān)鍵作用，實(shí)現(xiàn)有效市場與有為政府的協(xié)調(diào)。

二是大膽探索創(chuàng)新市場化配置手段方式。在對(duì)2015 年航班時(shí)刻資源市場配置改革試點(diǎn)進(jìn)行總結(jié)評(píng)估時(shí)，有人提出拍賣本身不能解決時(shí)刻資源緊缺的矛盾，拍賣導(dǎo)致時(shí)刻資源被少數(shù)大型航企壟斷，不符合鼓勵(lì)充分競爭的初衷，極易造成時(shí)刻資源需求在繁忙機(jī)場的過度集中，因此提出航班時(shí)刻資源配置不易采取拍賣模式。根據(jù)拍賣核心理論，拍賣本身確實(shí)不解決時(shí)刻資源緊缺的矛盾，而是用于解決資源有效配置以及防止資源錯(cuò)配導(dǎo)致資源不能被充分使用的問題。解決改革試點(diǎn)中出現(xiàn)的壟斷現(xiàn)象和不公平競爭行為，應(yīng)該從優(yōu)化拍賣規(guī)則入手，美國的航班時(shí)刻次級(jí)市場交易規(guī)則、頻譜資源拍賣規(guī)則等，也都是在持續(xù)探索中不斷完善，不應(yīng)因改革探索中出現(xiàn)一些問題，就對(duì)某一改革方向進(jìn)行全盤否定。應(yīng)鼓勵(lì)大膽探索創(chuàng)新，針對(duì)出現(xiàn)的問題研究相應(yīng)解決策略，才能不斷完善航班時(shí)刻資源市場化配置機(jī)制。

三是借鑒相關(guān)拍賣案例的優(yōu)點(diǎn)為我所用。應(yīng)結(jié)合我國航班時(shí)刻資源配置實(shí)際和特點(diǎn)，充分借鑒國內(nèi)外公共資源拍賣案例相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，融入我國航班時(shí)刻拍賣機(jī)制設(shè)計(jì)。如，同步多輪加價(jià)拍賣機(jī)制，適用于具有潛在相互依存價(jià)值的多個(gè)標(biāo)的物的拍賣設(shè)計(jì)，同頻譜資源存在相互替代和互補(bǔ)的關(guān)系類似，航班時(shí)刻也有類似特點(diǎn)，航班時(shí)刻需要成對(duì)組合才有使用價(jià)值，且不同的航班時(shí)刻組合具有不同的價(jià)值，同一航班時(shí)刻組合對(duì)不同的航空公司也具有不同的價(jià)值。這啟示我們，在設(shè)計(jì)航班時(shí)刻拍賣規(guī)則時(shí)，不一定非要采用基于單一機(jī)場的、起降時(shí)刻成對(duì)的傳統(tǒng)組合作為拍賣標(biāo)的物，可探索將多個(gè)機(jī)場的多個(gè)時(shí)刻進(jìn)行同步拍賣，時(shí)刻組合可由競拍人根據(jù)自身需求自由組合。在2015 年的航班時(shí)刻拍賣試點(diǎn)中，拍賣最高成交價(jià)超過9 千多萬，普遍認(rèn)為成交價(jià)格嚴(yán)重偏離航班時(shí)刻的實(shí)際價(jià)值。上海的汽車牌照拍賣制度，采取有底價(jià)、不公開的拍賣政策，既實(shí)現(xiàn)了拍賣的高效率，也有效避免了出現(xiàn)“天價(jià)”車牌，拍賣政策實(shí)施近20 年來，上海的汽車牌照價(jià)格保持總體穩(wěn)定，這對(duì)設(shè)計(jì)航班時(shí)刻拍賣機(jī)制很有借鑒意義。此外，在設(shè)計(jì)航班時(shí)刻拍賣規(guī)則時(shí)，將繁忙機(jī)場的“黃金時(shí)刻”與偏遠(yuǎn)支線機(jī)場的“公益時(shí)刻”相組合，實(shí)現(xiàn)航班時(shí)刻“肥瘦搭配”，對(duì)平抑航班時(shí)刻的拍賣價(jià)格、兼顧社會(huì)公平與效率等也會(huì)產(chǎn)生一些作用，可在實(shí)踐中探索完善。還可將《民航航班時(shí)刻管理辦法》中的量化規(guī)則理念引入拍賣規(guī)則設(shè)計(jì)，將國家的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向、社會(huì)公益考量、航空公司自身經(jīng)營質(zhì)量等因素，一并納入拍賣規(guī)則設(shè)計(jì)，同價(jià)格因素共同作用，實(shí)現(xiàn)航班時(shí)刻資源在配置效率、使用效率、社會(huì)公益、國家戰(zhàn)略等方面的綜合效益最大化。

總之，航班時(shí)刻資源市場配置已是大勢所趨，提高航班時(shí)刻資源的配置使用效率，對(duì)推進(jìn)民航高質(zhì)量發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義，創(chuàng)新航班時(shí)刻資源配置管理符合民航強(qiáng)國建設(shè)內(nèi)在要求。構(gòu)建航班時(shí)刻資源市場化配置機(jī)制，需要以完善的要素市場運(yùn)行機(jī)制和平臺(tái)為支撐。根據(jù)國內(nèi)公共資源交易平臺(tái)的發(fā)展經(jīng)歷，建議航班時(shí)刻資源市場化交易平臺(tái)建設(shè)走市場化、專業(yè)化的發(fā)展路徑，鼓勵(lì)第三方競爭參與平臺(tái)建設(shè)，以充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢、服務(wù)優(yōu)勢，政府重點(diǎn)做好交易平臺(tái)的運(yùn)行規(guī)則、行為規(guī)范、服務(wù)質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的監(jiān)督管理。