我國城市立面綠化法律法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀與問題研究

林梓博，周宇煊，劉添琦，李麗麗，劉美辰，劉 婕

（1 中南林業(yè)科技大學(xué)班戈學(xué)院，湖南長沙 410004；2 中南林業(yè)科技大學(xué)土木工程學(xué)院；3 中南林業(yè)科技大學(xué)風(fēng)景園林學(xué)院）

隨著城市化的快速發(fā)展，人們在享受城市便利的同時，還受到空氣污染、土地資源短缺和城市熱島效應(yīng)等生態(tài)和環(huán)境問題的影響。為了改善居民的居住環(huán)境和城市的外觀，我國正在努力尋找合適的解決方案。作為解決城市問題的一項新措施，立面綠化得到了我國的高度重視。立面綠化是提高城市空間利用率，改善生態(tài)環(huán)境，為城市創(chuàng)造更多經(jīng)濟(jì)效益的新途徑。近年來，國家出臺了相關(guān)的國家政策和地方法規(guī)，以鼓勵所有地區(qū)積極建設(shè)新的生態(tài)城市，掀起綠色立面發(fā)展的新潮流。盡管我國有積極發(fā)展外墻綠化的良好趨勢，但是我國的綠化建設(shè)仍處于發(fā)展初期，有關(guān)國家政策缺乏一定的系統(tǒng)性。大多數(shù)法規(guī)仍處于鼓勵水平，支持力度不夠。法律依據(jù)還不夠完善，很少有城市將立面綠化納入強制性政策。如果我國的外墻綠化需要穩(wěn)步發(fā)展，與相關(guān)法律的不斷跟進(jìn)和完善是分不開的。在法律層面，仍然有許多問題需要解決。

1 我國立面綠化法律法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

近年來，我國有關(guān)法律不斷更新和完善：在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上提出了將生態(tài)文明納入現(xiàn)代化全過程的新要求，并明確闡明未來生態(tài)城市建設(shè)的方向。在《國家園林城市評價標(biāo)準(zhǔn)》中，園林城市指標(biāo)體系包括“三維綠化促進(jìn)”，明確要求國家園林城市應(yīng)制定相關(guān)的鼓勵政策、技術(shù)措施和實施方案，以促進(jìn)三維綠化。《綠化條例》還規(guī)定了三維綠化的建設(shè)責(zé)任、義務(wù)和權(quán)力，并將三維綠化提升到與地面綠化相同的重視程度，為中長期幕墻綠化的多元化發(fā)展帶來了更多的可能性，并進(jìn)行中長期的水平和垂直綠化，與此同時，全面保證法律法規(guī)的與時俱進(jìn)。

在我國的地方政策中，通常有2 種典型的政策類型：其一是強制性政策，其二是鼓勵性措施。前者通常采用政府命令的形式，勒令地方政府對特定建筑物實施規(guī)定水平的立面綠化。此外，強制性政策還設(shè)有處罰機制，制定了明確的處罰規(guī)定，并對不符合規(guī)定或不符合要求的建筑物處以一定的罰款。我國北京、廣州、成都和上海等城市已經(jīng)建立了少量的強制性要求。例如，北京市人民政府規(guī)定不符合要求的項目，在地下綠化面積達(dá)標(biāo)水平?jīng)]有超過標(biāo)準(zhǔn)的1/2 時，則該建筑項目需要在立面和屋頂上進(jìn)行立面墻體綠化以及打造屋頂花園。同時，對于屬于公共機構(gòu)的建筑物，其層數(shù)小于12 層且高度小于40m 的非傾斜屋頂，新建和改建建筑物以及屋頂坡度小于15°的現(xiàn)有建筑物在20 年內(nèi)，必須遵守安全法規(guī)進(jìn)行屋頂綠化，而且成都也有類似要求。而作為第一個完成強制性屋頂立法的城市——上海，還通過完善立法不斷推動發(fā)展綠色建筑的建設(shè)。

而鼓勵性措施則是指政府為促進(jìn)公眾對立面綠化的意識與發(fā)展采取的一系列非強制性措施，包括將屋頂綠化面積按折扣轉(zhuǎn)換為建筑物附屬綠化面積、地積比率獎勵、直接財政補貼以及社會贊譽等。政府的明確支持可以使立面綠化的發(fā)展道路更加堅定和清晰，北京在這方面就起到了很好的引導(dǎo)作用，提供了許多支持政策，例如配售抵扣一定比例的綠化屋頂面積，對合格綠化項目提供財政補貼以及防洪減災(zāi)的相關(guān)費用優(yōu)惠。成都和上海也都出臺了類似的鼓勵政策，上海市靜安區(qū)實行“誰用，誰建，誰管理”的長期良性管理制度，來保證對綠化效果的有效管理和維護(hù)。

2 我國立面綠化法律法規(guī)建設(shè)存在的問題

在國家各方面的宣傳、支持下，從國家層面到企業(yè)再到個人，綠化意識都有了很大的提高與升華。但是，根據(jù)我國相關(guān)法律的現(xiàn)狀和比較研究，我國正處于立面綠化發(fā)展的初期。不僅法律法規(guī)相關(guān)的制定政策與條例在地區(qū)分布上發(fā)展不均，大多數(shù)法律法規(guī)集中在發(fā)達(dá)城市并進(jìn)行試運行，而欠發(fā)達(dá)城市只有簡單的激勵措施；同時，政府法律法規(guī)不夠系統(tǒng)化，行業(yè)規(guī)范還不夠清晰；而且政府的強制性不足且激勵力度尚缺，在法規(guī)的具體內(nèi)容上，是否可以按標(biāo)準(zhǔn)方式實施以及如何有效實施等問題仍然值得研究；除此之外，鼓勵的政策、措施也不夠明確，且其措施有效實施力度不夠，個人的自發(fā)自費的三維綠化行為并未及時得到應(yīng)有的鼓勵、表彰和支持，從而導(dǎo)致人們?nèi)狈σ龑?dǎo)，在本來就對立面綠化的相關(guān)技術(shù)以及費用不了解的情況下，大部分民眾并沒有看到自發(fā)綠化的好處，進(jìn)而引起對立面綠化的困惑，而綠化知識缺乏會更進(jìn)一步阻礙立體綠化的發(fā)展，最終走入惡性循環(huán)。

2.1 相關(guān)法律缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性

與其他國家相比，我國外墻綠化的發(fā)展相對較晚。缺乏具體的法律法規(guī)，是其具體制度制定不到位、不規(guī)范的原因。作為城市綠化的基本法律——《城市綠化條例》，缺乏對建筑立體綠化的具體解釋和支持。其主要問題體現(xiàn)在屋頂?shù)膬蓚€權(quán)上——所有權(quán)和專用使用權(quán)。

2.1.1 屋頂露臺的所有權(quán)問題。屋頂露臺是具有包封結(jié)構(gòu)但沒有屋頂臺面，通常是一樓的地面或露天屋頂。它在讓人們自由活動的基礎(chǔ)上，具有防風(fēng)防雨、保溫隔熱的功能，還會要有排水、排雪的相關(guān)設(shè)備，同時它在密集的城市環(huán)境中可以接收足夠的光線，因此適合在其中進(jìn)行綠化建設(shè)。然而，由于與屋頂綠化相關(guān)的法律基礎(chǔ)薄弱，其所有權(quán)問題一直存在爭議。根據(jù)建設(shè)部的《商品房買賣面積計算和公共建筑面積分配規(guī)則》和我國的《房地產(chǎn)管理法》，可知屋頂露臺不屬于建筑面積，并且沒有法律上的實質(zhì)所有權(quán)。在建設(shè)部發(fā)布的文件中，沒有關(guān)于屋頂所有權(quán)的規(guī)范性文件。許多房地產(chǎn)公司利用此法律漏洞將屋頂露臺當(dāng)作自己的露臺并從中獲得更多收入。但是，考慮到私法和公法之間的界限，屋頂露臺在出售房屋之前屬于開發(fā)商，而出售房屋之后的所有權(quán)則屬于所有者共同擁有。但是因為其指定并沒有明確，所以所有者即普通民眾不懂法也不會用法來保障自己的權(quán)益，使屋頂綠化的推進(jìn)受到了一定的阻礙。

2.1.2 屋頂露臺的專用使用權(quán)問題。專用使用權(quán)，也稱為專用權(quán)，是指當(dāng)事方就建筑物特定公共部分的使用達(dá)成的協(xié)議，由特定所有者或第三方享有。屋頂露臺屬于公共部分，原則上屬于專有權(quán)的對象。但是，我國同樣沒有在法律上闡明使用屋頂平臺的權(quán)利。

在高密度城市化和土地資源稀缺的環(huán)境中，可以作綠化用處的建筑屋頂面積相當(dāng)多，而其因為法律的不完善而未能被充分利用起來，這對城市的空間資源造成了巨大的浪費。

由于缺乏法律方面的規(guī)定，所以大部分公眾沒有接受過標(biāo)準(zhǔn)化相關(guān)法律的學(xué)習(xí)和引導(dǎo)，而且他們對綠化的認(rèn)識也有所偏差。許多人沒有清楚地意識到綠化外墻的好處，不愿意花額外的錢通過綠化外墻來改善生活環(huán)境，而另一部分人因為沒有統(tǒng)一的自愿綠化標(biāo)準(zhǔn)與意愿，現(xiàn)在居民改善屋頂綠化已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，但是由于屋頂所有權(quán)、屋頂維護(hù)和管理問題，導(dǎo)致與居民之間發(fā)生鄰里糾紛，這一切都?xì)w咎于缺乏相關(guān)的法律法規(guī)。

就企業(yè)而言，許多公司在綠化施工過程中沒有具體的行為準(zhǔn)則指導(dǎo)。他們大多數(shù)遵循建設(shè)部的要求。在缺乏嚴(yán)格和規(guī)范的監(jiān)督的情況下，經(jīng)常會出現(xiàn)材料選擇不當(dāng)和施工方法不當(dāng)?shù)那闆r。在某些情況下，指標(biāo)無法達(dá)到預(yù)期效果甚至還會有未知的安全隱患。

2.2 相關(guān)法律不夠充分

在我國外墻綠化的法律構(gòu)成中，鼓勵措施是主要措施，強制性措施為次要措施，并僅僅在特定城市試行時才會宣布。但是，我國在立體綠化上投入的社會人力資源、資金不夠，無法高效利用激勵政策，極大地降低了其有效性。因此，激勵政策的不完善造成其仍然有一定的局限性。同時，大多數(shù)激勵政策主要著眼于新的公共設(shè)施，對現(xiàn)有的住宅建筑和公共建筑并沒有合理的激勵措施，盡管部分地區(qū)的政策可以提供補貼給建造了綠色立面建筑的企業(yè)，但因要求苛刻、補貼范圍有限，致使企業(yè)得不到應(yīng)有的獎勵補貼待遇，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)不會重視這種“費力不討好”的鼓勵政策。

3 完善城市立面綠化法律法規(guī)的建議

3.1 政府應(yīng)增加對城市綠化發(fā)展項目的資金投入

加大對鼓勵性政策的支持，優(yōu)化立面綠化獎勵渠道，充分利用有限的資金，最大限度地提高資源轉(zhuǎn)化率。多樣化的激勵措施可以最大程度地提高公眾的熱情，例如直接財政補貼，對建筑公司的減稅和免稅，對最美麗的綠色城市建筑的定期評估以及給予獲得評估優(yōu)秀的公司社會贊譽與表彰。

3.2 屋頂露臺應(yīng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢，實現(xiàn)其使用價值

根據(jù)共同財產(chǎn)利用理論，我國屋頂平臺的使用權(quán)可由所有人或第三人獲得，并可轉(zhuǎn)讓。通過制定法律來處理屋頂露臺的專有使用權(quán)并規(guī)定其專用于綠化，屋頂露臺的使用權(quán)、管理權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是分開的。賦予愿意進(jìn)行綠化的人使用和管理的權(quán)利，并在適當(dāng)?shù)姆杀O(jiān)督下充分發(fā)揮其使用價值。這不僅以標(biāo)準(zhǔn)化的法律形式解決了所有權(quán)問題，而且調(diào)動了公眾對自發(fā)綠化的熱情，并將引入更多的社會資源以激發(fā)立面綠化產(chǎn)業(yè)的活力。

3.3 政府堅持不斷完善與立面綠化有關(guān)的法律法規(guī)，明確行業(yè)規(guī)范，發(fā)揮示范帶頭作用

加快立面綠化法制建設(shè)，是立面綠化產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的保證。同時，可以借鑒較為成熟的國外法律法規(guī)體系結(jié)構(gòu)，找到具有中國特色的系統(tǒng)法規(guī)。在發(fā)展過程中，不要著急于實質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)利益。相反，應(yīng)以穩(wěn)定生態(tài)環(huán)境的外部利益作為主要目標(biāo)來穩(wěn)步推進(jìn)。