中國流域治理問題探析及《長江保護(hù)法》初探

黃雅屏，金 昊

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

作為國家的自然資源和經(jīng)濟(jì)資源，水對于生態(tài)環(huán)境起到了至關(guān)重要的作用，是基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性的存在。從維護(hù)國計(jì)民生角度來看，水資源可持續(xù)利用有利于維護(hù)中國特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)社會(huì)良好健康、持續(xù)向好發(fā)展，因此，在國家環(huán)境治理中維護(hù)水生態(tài)的健康、保障水生態(tài)的安全是很有必要的。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記圍繞系統(tǒng)治水作出一系列重要論述和重大部署，科學(xué)指引水利建設(shè)，開創(chuàng)了治水興水新局面。黨中央更是要求將生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，要求從生態(tài)文明的角度來全面理解人與自然的關(guān)系，創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享是新的發(fā)展理念要求。黨的十九屆四中全會(huì)指出，堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系、促進(jìn)人與自然和諧共生，并針對這一指示作出系統(tǒng)安排，從實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、全面建立資源高效利用制度、健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度、嚴(yán)明生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度4個(gè)方面，提出了堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系的努力方向和重點(diǎn)任務(wù)。

這些國家政策與指示全都反映出中國對于治水和流域生態(tài)環(huán)境治理的重視程度，而在中國流域管理保護(hù)與治理的進(jìn)程中依舊存在一些問題，如管理問題、執(zhí)法問題，還有最重要的法律問題。部分問題隨著時(shí)間的推移和法律的管控，正在逐步得到解決，但還有很多問題在現(xiàn)實(shí)生活中是一直存在而得不到解決。在此形勢下，中國于2021年出臺了《長江保護(hù)法》，其對于流域治理中存在的一些問題作出了回應(yīng)，但是還有一些問題仍需在實(shí)踐中進(jìn)行規(guī)范和解決。本研究通過探析中國流域治理問題和《長江保護(hù)法》具體條款規(guī)定，以期為流域管理保護(hù)與治理工作提供一定的理論參考。

1 中國流域治理中存在的問題

1.1 多頭管理現(xiàn)象突出

在中國，涉及到流域管理的部門有很多，但是每個(gè)部門的職責(zé)都不一樣，事權(quán)實(shí)際上是不清晰的。在涉及到流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題方面，職責(zé)部門不僅只有水利部門，還包括環(huán)保部、國土資源部、林業(yè)與草原局等部門。在有關(guān)水管理的某些事項(xiàng)上，由一個(gè)部門負(fù)責(zé)主要的進(jìn)程，另一個(gè)部門進(jìn)行相應(yīng)的配合，比如對水量的管理一般是由水利部門進(jìn)行統(tǒng)籌管理，而涉及到水質(zhì)的部分主要是由環(huán)保部門進(jìn)行主導(dǎo)。而從水量的具體管理角度來看，對于水資源和水環(huán)境部分的管理是通過流域管理機(jī)構(gòu)和各省、市的環(huán)保部門來領(lǐng)導(dǎo)的。但是，流域管理機(jī)構(gòu)和環(huán)保部門經(jīng)常會(huì)因?yàn)槿狈f(xié)調(diào)與溝通，致使雙方對流域的監(jiān)管觀點(diǎn)不一致，從而出現(xiàn)各自管理各自領(lǐng)域的情況，就可能會(huì)使各當(dāng)事方對流域的監(jiān)督和管理流于形式，不能達(dá)到期望的效果。除此之外，水行政主管部門與其他主管部門在水資源保護(hù)、水質(zhì)監(jiān)測和管理等方面的事權(quán)也存在交叉和沖突。

2018年，雖然中國對“九龍治水”的問題作出了相關(guān)調(diào)整，并將一些職能互相交叉或者相似的涉水機(jī)構(gòu)進(jìn)行了重組，但多頭管理的問題依然未能完全解決。比如流域的資源管理、生態(tài)環(huán)境、污染防治、水利工程建設(shè)等還是交由不同的部門進(jìn)行管理，同時(shí)存在著各個(gè)部門之間脫節(jié)或互相缺乏銜接性的問題。

1.2 執(zhí)法缺乏硬性

1.2.1 執(zhí)法隨意 在執(zhí)法實(shí)踐中，有時(shí)當(dāng)流域內(nèi)的環(huán)境污染事件剛出現(xiàn)或者發(fā)生了一段時(shí)間以后，相應(yīng)的主管機(jī)構(gòu)才會(huì)去進(jìn)行應(yīng)急性的管理。但這種管理就像污染事件一樣往往是突發(fā)性的，并不能事先預(yù)防，對于流域治理與保護(hù)是非常不利的。各地方政府有時(shí)還會(huì)為了應(yīng)對上級的任務(wù)和安排，選擇“運(yùn)動(dòng)性執(zhí)法”，為了盡快完成任務(wù)，他們經(jīng)常會(huì)成立某治理委員會(huì)、某綜合治理辦等機(jī)構(gòu)，但這些往往都是臨時(shí)成立的部門，僅在交待任務(wù)時(shí)才會(huì)出現(xiàn)，并且因?yàn)槭恰巴粨羰健背闪⒌模@些機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)不清晰，也很少經(jīng)過法律的授權(quán)，所以當(dāng)遇到真正需要處理的事情，卻發(fā)現(xiàn)這些機(jī)構(gòu)根本“力不從心”，無法“對癥下藥”。等任務(wù)過去，這些機(jī)構(gòu)就會(huì)消失，流域協(xié)調(diào)機(jī)制就更難建立起來。所以這種執(zhí)法是“治標(biāo)不治本”，起不了根本作用。

1.2.2 執(zhí)法分散 流域管理中涉水部門眾多，執(zhí)法的體制過于分散和瑣碎。在實(shí)踐中，發(fā)生一些復(fù)雜性的環(huán)境事件后，執(zhí)法機(jī)關(guān)就會(huì)過度地關(guān)注某一環(huán)境性問題，從而導(dǎo)致對流域整體性特征考慮不充足，就很有可能會(huì)出現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)對于所關(guān)注的事項(xiàng)積極去行使職權(quán)，而對于不關(guān)注或不太了解的事項(xiàng)則疏于管理。當(dāng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)對某些事項(xiàng)不注重或不太了解的情況下，就有可能出現(xiàn)相互推卸責(zé)任的做法，甚至沒有機(jī)構(gòu)去主動(dòng)管理。實(shí)際上，這種體制的分散很有可能導(dǎo)致流域治理效果甚微，與流域整體水環(huán)境的保護(hù)和流域一體化管理的要求也是相悖的［1］。

1.2.3 權(quán)力受“區(qū)塊”影響 中國在流域治理方面一直沒有明確區(qū)域和流域的劃分，自上而下的科級制管理和同一級層的不同部門管理之間是既分開又并行的，也沒有法律法規(guī)作出具體規(guī)定。比如，若某地出現(xiàn)了河流水污染的問題，則關(guān)于水量和防洪的問題可能歸于水行政主管部門進(jìn)行管理，而涉水源頭的污染排放問題則劃歸于環(huán)保部門進(jìn)行管理，如果涉及到城市污染源的排放問題，會(huì)由城市主管部門如城建局進(jìn)行管理，如果涉及到其他的問題，則可能需要其他部門進(jìn)行管理［2］。而地方政府又需要對上級政府負(fù)責(zé)，處理本轄區(qū)內(nèi)的流域污染事件，這些都會(huì)造成執(zhí)法過程中的混亂。出現(xiàn)這種問題的原因可能是因?yàn)橹袊男姓w制是“垂直管理”，即從上級到下級進(jìn)行管理，但是流域管理會(huì)涉及到多方面的各種問題，因此，僅靠行政體系的“垂直管理”去處理實(shí)際操作中面臨著的一系列問題是不適合的，如何處理和平衡流域執(zhí)法和“區(qū)塊”管理的關(guān)系是亟待解決的事情。

1.3 法律問題

1.3.1 涉及流域環(huán)境治理的法律少 目前，流域的環(huán)境污染問題比較突出，但與水環(huán)境相關(guān)的法規(guī)并不多，難以應(yīng)對復(fù)雜的流域環(huán)境問題，并且涉及流域的法律制度規(guī)定也不是很健全，對一些流域內(nèi)的違法事項(xiàng)沒有作出相應(yīng)的規(guī)定，比如偷排和瞞報(bào)這類違法事件。同時(shí)，已經(jīng)制定的各個(gè)法律規(guī)范之間也不具備很好的協(xié)調(diào)性，并且現(xiàn)行的環(huán)境立法模式是只針對問題突出的地方進(jìn)行立法。在現(xiàn)實(shí)生活中，只有問題較大程度地凸顯出來，立法才會(huì)啟動(dòng)，相關(guān)程序才會(huì)跟上，即使準(zhǔn)備立法了，也會(huì)受到立法周期和程序的限制［3］。

1.3.2 央地立法差異 2015年《中華人民共和國立法法》修改之后，關(guān)于環(huán)境保護(hù)設(shè)定的職權(quán)下放到了地方政府，地方政府有權(quán)對相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行立法。因此，地方政府如果對于自己行政區(qū)域內(nèi)的流域部分進(jìn)行立法是符合法律相關(guān)規(guī)定的，但是一個(gè)流域包括不同的行政區(qū)域，這就導(dǎo)致不同行政區(qū)域之間的立法可能會(huì)有沖突，比如某地方設(shè)定的排污標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)數(shù)值，但是在該流域的其他地方卻是另一個(gè)數(shù)值。目前，有很多企業(yè)和個(gè)人針對流域生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)對流域周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)的積極影響表示不理解，甚至還有某些省份的地方政府，認(rèn)為可以犧牲環(huán)境來避免經(jīng)濟(jì)的落后［4］，這些觀點(diǎn)也會(huì)反映在地方立法上。只有流域系統(tǒng)保持長期健康發(fā)展，流域區(qū)內(nèi)居民就會(huì)獲得更大的利益，“皮之不存，毛將焉附”，這也體現(xiàn)了習(xí)近平總書記提出的“綠水青山，就是金山銀山”理念和現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)政策。

同時(shí)，與中央層面的立法相比，地方的立法實(shí)踐中大多只會(huì)選擇從水資源的某一特征或者從某一價(jià)值角度來進(jìn)行水資源的利用、開發(fā)和保護(hù)。但是，這種立法模式并不符合流域管理的特征，不能使流域治理發(fā)揮很好的作用，因?yàn)閷τ诹饔騺碚f，環(huán)境問題的處理需要從整體性和系統(tǒng)性來進(jìn)行考量，這種立法會(huì)人為地分隔開流域環(huán)境問題之間的聯(lián)系。此外，從流域的治理具有綜合性特點(diǎn)的角度考慮，流域的治理與保護(hù)也必須進(jìn)行整體性、系統(tǒng)性考量。而且不同的區(qū)域和部門之間，也需要進(jìn)行統(tǒng)一性的管理［5］。

綜上，法律的制定需要能夠體現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性、生態(tài)和經(jīng)濟(jì)的同一性、流域治理的特殊性等特征。只有這樣，立法才能夠發(fā)揮引領(lǐng)和推動(dòng)的作用，流域的治理才能具有成效性，流域的保護(hù)才能落到實(shí)處?，F(xiàn)行的不同級別的立法中關(guān)于流域內(nèi)治理與保護(hù)的相關(guān)規(guī)定具有差異性，因此中央和地方的立法需要得到同等的重視與關(guān)注。

1.3.3 立法過于體現(xiàn)部門利益 生態(tài)環(huán)境部及其下級部門水生態(tài)環(huán)境司和土壤生態(tài)環(huán)境司等，這些機(jī)構(gòu)的意見是法律制定和修改的基礎(chǔ)，所以立法過程會(huì)經(jīng)常被部門的利益所牽絆，導(dǎo)致不同法律之間有不完全一致的規(guī)定，甚至有可能會(huì)出現(xiàn)相反的規(guī)定［6］。還有關(guān)于流域內(nèi)涉及到的生態(tài)問題立法，水利部門一般是作為主要參與者，因?yàn)樗块T以水為主，其主要關(guān)注點(diǎn)會(huì)放在有關(guān)涉水事項(xiàng)上，對于立法內(nèi)容就會(huì)有一些限制，如涉水事項(xiàng)中會(huì)過多地關(guān)注流域內(nèi)的水生環(huán)境保護(hù)，而缺乏對流域生態(tài)系統(tǒng)整體性的考量。因此這種立法范示將導(dǎo)致相關(guān)法律的立法會(huì)以該部門的利益或視角作為主要考量因素，產(chǎn)生流域治理與保護(hù)相關(guān)法律的設(shè)置不科學(xué)、不系統(tǒng)的情況，流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)也難以獲得理想的效果。

1.3.4 責(zé)任制度有待完善

1）責(zé)任設(shè)定不合理。目前，涉及到流域管理的事務(wù)主要是由流域內(nèi)各級水利部門和流域管理部門承擔(dān)，而環(huán)境監(jiān)管和其他管理部門很少參與進(jìn)來，這種現(xiàn)象是不可取的。比如生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)與保護(hù)會(huì)涉及到生態(tài)資源的利用、生態(tài)的保護(hù)、環(huán)境的治理、污染的防治等多方面，遠(yuǎn)不是一個(gè)主體就能擔(dān)負(fù)起全部責(zé)任。另外，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與改革、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、水利、林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門均有參與到流域管理機(jī)制中，所以，流域管理機(jī)制要使流域系統(tǒng)得到整體性保護(hù)和明顯的發(fā)展成效，需要政府、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公眾的共同努力。同時(shí)，流域內(nèi)不同地方政府之間以及不同部門之間也都需要共同作出努力。流域的治理與保護(hù)工作不是一朝一夕就能夠完成的，也不是僅一個(gè)部門就能做好的。

2）責(zé)任追究不深入。雖然已有立法指出了政府及其主要負(fù)責(zé)人關(guān)于流域治理與保護(hù)的相關(guān)責(zé)任，但目前對于不完成相關(guān)任務(wù)或考核的政府機(jī)關(guān)及其責(zé)任人，實(shí)際立法并未詳細(xì)規(guī)定其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任或者即使有相對明確的規(guī)定，也只不過是“寥寥數(shù)筆”。一般情況下，地方的自主操作余地較大，獎(jiǎng)懲都比較含糊，有的地方立法對于責(zé)任處理甚至“輕描淡寫”，責(zé)任的承擔(dān)并不嚴(yán)苛，難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。如“河湖長”的相關(guān)制度規(guī)范就缺乏對于違反相關(guān)規(guī)定或者不履行職責(zé)的法律處罰的制度。此外，受制于中國行政體制和管理機(jī)制的約束，在現(xiàn)行的涉流域立法中，不僅不同級別的法律之間連接性不是很強(qiáng)，而且對于違反相關(guān)規(guī)定的人員或者事項(xiàng)進(jìn)行追責(zé)的規(guī)定也不完善。在實(shí)踐中流域內(nèi)的生態(tài)要想盡快恢復(fù)，其過程是相當(dāng)艱難的，原因在于生態(tài)恢復(fù)技術(shù)要求較高，并且需要花費(fèi)的治污支出也過高［7］，所以如果沒有強(qiáng)有力的制度保障，流域的生態(tài)修復(fù)與保護(hù)會(huì)很難達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

2 《長江保護(hù)法》的施行

2020年12月26日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國長江保護(hù)法》（以下簡稱《長江保護(hù)法》），并自2021年的3月1日起正式施行。習(xí)近平總書記關(guān)于長江流域的保護(hù)與發(fā)展曾強(qiáng)調(diào)“共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”，而《長江保護(hù)法》也體現(xiàn)了這一政策理念。這部法律為長江流域的協(xié)調(diào)與治理作出了明確的規(guī)定，是一部綜合性的立法，與以往的單項(xiàng)立法或單一目的立法相比有很大的區(qū)別，同時(shí)對以前一些突出的流域環(huán)境治理問題也作出了相應(yīng)的回應(yīng)。

2.1 強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)機(jī)制下的長江流域治理機(jī)制

流域協(xié)調(diào)下的長江流域治理機(jī)制首次是由流域?qū)ｉT法所確定。《長江保護(hù)法》中流域的治理方式強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)制，協(xié)調(diào)體制是注重分級、分部門的多級合作管理體制，而并不是像美國田納西管理局所采取的權(quán)威制。其強(qiáng)調(diào)長江流域各個(gè)不同區(qū)域的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，要求不同部門和行業(yè)也參與進(jìn)來，形成體制機(jī)制合力，以更好地處理和解決長江流域治理中存在的問題。

從職責(zé)上看，該機(jī)制的職責(zé)是對有關(guān)長江保護(hù)工作進(jìn)行統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，對涉及到長江保護(hù)的重大政策和規(guī)劃等進(jìn)行審議和討論，對涉及到長江流域治理問題需要不同地域協(xié)助時(shí)出面協(xié)調(diào)和溝通，也可以對長江流域治理與保護(hù)的情況起到監(jiān)督的作用。當(dāng)長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行部署或作出決策后，由國務(wù)院相關(guān)部門或長江流域沿岸的省級政府負(fù)責(zé)具體行動(dòng)的貫徹與落實(shí)。通過合力體制機(jī)制的建設(shè)、構(gòu)建全流域的協(xié)調(diào)合作，將聯(lián)動(dòng)機(jī)制發(fā)揮出來，以達(dá)成長江流域治理成功的目標(biāo)。同時(shí)也避免流域內(nèi)各地方政府獨(dú)立制定相關(guān)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)而形成一套“固有做法”。此外，流域協(xié)調(diào)機(jī)制享有監(jiān)測和信息共享的職權(quán)，可以對專家委員會(huì)的設(shè)立、長江流域的信息共享、河湖岸線保護(hù)規(guī)劃的設(shè)定以及修復(fù)等進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

從流域管理上看，流域協(xié)調(diào)機(jī)制對長江流域的橫、平向治理關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。對長江流域中涉及到的行政區(qū)域，用綜合管理的方式進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對地方有關(guān)政府和部門的職權(quán)進(jìn)行了明確和詳細(xì)的劃分［8］。當(dāng)然，還需要進(jìn)一步建設(shè)長江流域的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，配套環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)預(yù)警、信息共享等制度。國外流域治理一般也都配備了這些制度，歐盟等大多數(shù)國家簽訂的法律文件中會(huì)對這些配套制度作出具體說明和要求，以使國家及其有關(guān)部門能夠進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定。

2.2 流域一體化觀點(diǎn)立法

《長江保護(hù)法》的制定過程和內(nèi)容體現(xiàn)了生態(tài)性，并且具有流域一體性，對山、水、林、田、湖一體化的內(nèi)容進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，體現(xiàn)立法與生態(tài)系統(tǒng)結(jié)合的觀點(diǎn)。從用水量的分配、用水的調(diào)度、對執(zhí)法程度的監(jiān)督等方面進(jìn)行了的詳細(xì)規(guī)定，并從長江流域生態(tài)修復(fù)的角度對長江流域河流的岸線、森林河口、濕地建設(shè)、水庫周邊生態(tài)環(huán)境的修復(fù)等作出相關(guān)規(guī)定，還有專門條文規(guī)定了生態(tài)徑流的需要以及對于國家所需的生態(tài)流量應(yīng)有的保障，要求對流域的不同區(qū)域的水生態(tài)情況進(jìn)行摸底調(diào)查，這從立法角度上體現(xiàn)了系統(tǒng)化、流域一體化治理的理念和趨勢。同時(shí)，該部立法強(qiáng)調(diào)了不同部門及行政區(qū)域的政府之間在面對流域治理時(shí)，需要更好地協(xié)同合作，體現(xiàn)了合作的重要性，這也是對長江流域一體化的綜合考量，符合世界先進(jìn)流域治理的發(fā)展趨勢。

另外，從長江流域保護(hù)的范圍來看，已經(jīng)從單純的“水系空間”上升到以“水”為核心要素的“多元化水土的綜合保護(hù)性空間”，這也反映了一體化立法的理念。但這種綜合性立法并不意味著能夠做到面面俱到，在涉及到具體問題上時(shí)，還需要進(jìn)一步細(xì)化研究與落實(shí)，不同問題需要不同的側(cè)重點(diǎn)，才能更好地解決和完善相應(yīng)問題。

2.3 監(jiān)督制定更為詳細(xì)

2.3.1 監(jiān)督加強(qiáng) 從施行監(jiān)督的主體上看，《長江保護(hù)法》包含了政府、各級人民代表大會(huì)和社會(huì)主體等；從相關(guān)主體的承擔(dān)責(zé)任上看，需要承擔(dān)的責(zé)任包括民事、行政和刑事責(zé)任；從監(jiān)督對象上看，明確了長江流域治理與保護(hù)過程中所涉及到的眾多參與者必須接受監(jiān)督，一旦違反規(guī)定，必須進(jìn)行追責(zé)，這些參與者有中央政府國務(wù)院、國務(wù)院的下屬部門、長江流域范圍中涉及到的地方政府等，都是以往不容易受到制約的重要權(quán)利機(jī)構(gòu)。

同時(shí)，長江流域的監(jiān)督機(jī)制也借鑒了先行立法中已經(jīng)存在的且正在實(shí)踐應(yīng)用的一些制度。一是流域的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，以往的立法中環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和環(huán)境保護(hù)考核評價(jià)主要集中在特定的區(qū)域，而并不是以流域角度來統(tǒng)籌進(jìn)行考核與保護(hù)的，而《長江保護(hù)法》則是從流域角度對未完成考核的相關(guān)主體作出相應(yīng)的規(guī)制；二是行政約談作為一種行政內(nèi)部監(jiān)督，也首次被立法賦予明確的法律效力。

2.3.2 公眾參與 根據(jù)《長江保護(hù)法》規(guī)定，作為長江流域管理的主體，國務(wù)院有關(guān)部門和長江流域的地方政府應(yīng)當(dāng)積極拓寬公眾參與的渠道，加強(qiáng)宣傳教育和做好流域信息自主公開工作等。同時(shí)，還規(guī)定了社會(huì)公眾有權(quán)獲得長江流域治理與保護(hù)的相關(guān)信息，有權(quán)揭發(fā)和檢舉長江流域治理中存在的違法違規(guī)行為［9］。

但是，相比立法中其他的部分，該部分的內(nèi)容規(guī)定并不是很詳細(xì)，只是簡單籠統(tǒng)地說明了行政主體應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)公眾參與流域治理，但是具體的操作程序，地方政府對此事項(xiàng)失職、懶政應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種責(zé)任并無具體說明。因此，《長江保護(hù)法》施行后，可能需要繼續(xù)出臺相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行后續(xù)的匹配，才能進(jìn)一步完善長江流域公眾參與的程序。

2.4 有利于流域執(zhí)法狀況改善

過去的執(zhí)法行動(dòng)中，法律缺乏硬性特征，此次立法明顯加大了流域治理中執(zhí)法的強(qiáng)度，制定了很多禁止性條款，而這些禁止性條款能夠很好地促進(jìn)流域治理過程中政策的執(zhí)行，如禁止捕魚制度、禁止采砂制度、禁止擴(kuò)建或新建廠房制度等。同時(shí)，對全流域范圍內(nèi)的合作也作出了相應(yīng)的規(guī)定，要求主體不僅要積極參與，互相之間還需要協(xié)調(diào)與合作，形成多層次執(zhí)法合力。對長江流域發(fā)生的重大性環(huán)境違法案件，涉及跨區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)依法展開聯(lián)合性執(zhí)法，加大執(zhí)法合力［10］。

2.5 規(guī)劃制定更為系統(tǒng)

《長江保護(hù)法》規(guī)劃分為第一級別的國家發(fā)展規(guī)劃和下層、下級別的國土空間規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等，還包括專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等，這些規(guī)劃按照規(guī)定對長江流域治理與保護(hù)發(fā)揮應(yīng)有的作用［11］。國家發(fā)改委會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門共同編制長江流域發(fā)展規(guī)劃。流域的國土空間規(guī)劃則由國務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門組織編制，涉及到長江流域國土空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃不能與長江流域國土空間規(guī)劃相沖突。長江流域的水資源規(guī)劃、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃則依照相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行。長江流域的省級政府負(fù)責(zé)制定省級行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單，報(bào)國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門備案后施行，這兩項(xiàng)應(yīng)當(dāng)與國土空間規(guī)劃相匹配。長江流域的河湖岸線的保護(hù)規(guī)劃由長江流域協(xié)調(diào)機(jī)制統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國務(wù)院相關(guān)部門和長江流域的省級政府進(jìn)行綜合劃定。

相比之前“各自為政”式的立法，《長江保護(hù)法》對于規(guī)劃相關(guān)條文的制定更為完善和詳細(xì)，不同規(guī)劃的制定主體在條文中有較為詳細(xì)的描述，對長江流域規(guī)劃體系的構(gòu)成和不同層級也做了相應(yīng)的回應(yīng)。但是，中國還需要對涉及規(guī)劃的具體事宜進(jìn)行更加清晰的確認(rèn)和梳理，包括對規(guī)劃的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等需要有進(jìn)一步清晰而統(tǒng)一的認(rèn)識，防止在實(shí)踐中出現(xiàn)規(guī)劃內(nèi)容沖突、混亂不清的情況。

3 小結(jié)

中國流域管理保護(hù)與治理的進(jìn)程中存在著管理問題、執(zhí)法問題，還有最重要的法律問題。《長江保護(hù)法》的出臺對流域治理中的部分問題做了相應(yīng)的回應(yīng)和完善，但如何保障公眾參與的程序問題、如何避免實(shí)踐中中央和地方立法不一的問題、如何保證規(guī)劃內(nèi)容的制定不沖突、能否通過協(xié)調(diào)機(jī)制解決多頭管理問題、能否切實(shí)改善流域執(zhí)法情況等問題依然存在，在后續(xù)的實(shí)踐中還需要進(jìn)一步的解決和完善。這部法律雖然是由全國人大審議通過的，立法級別高，但是對于有些事項(xiàng)制定并不是很詳細(xì)，部分規(guī)定的范圍比較寬泛。為了更好地解決長江流域治理與保護(hù)問題，就需要制定更加詳細(xì)的“下位法”，“下位法”的主體需要盡快制定與“上位法”系統(tǒng)匹配的內(nèi)容，進(jìn)而更好地在實(shí)踐中執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。另外，國務(wù)院各部門、沿長江流域的各級別及各類別行政主體也需要盡快根據(jù)新制定的法律條例作出具體的安排和落實(shí)相應(yīng)的制度。綜上，《長江保護(hù)法》最新出臺的涉流域的專門性規(guī)定必定能對中國長江流域的治理與保護(hù)發(fā)揮積極的作用，但是，長江流域面臨“無魚”狀態(tài)后的后續(xù)治理與保護(hù)，也需要實(shí)踐和時(shí)間去進(jìn)一步完善。