中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法風(fēng)險防控機制研究

劉云亮，翁小茜

（海南大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 570228）

在海南建設(shè)自由貿(mào)易港，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的改革開放重大舉措①《加快建設(shè)高水平的中國特色自由貿(mào)易港》，新華網(wǎng)：http://www.xinhuanet.com/politics/2020-08/20/c_1126390495.htm，2021年3月25日訪問。。自由貿(mào)易港授權(quán)立法，則是全面推進中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，確保海南自由貿(mào)易港政策制度法規(guī)體系創(chuàng)建的根本保障。中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法，將賦予海南省人大及其常委會享有更大更充分的立法權(quán)，推動海南構(gòu)建中國特色自由貿(mào)易港法規(guī)體系，保障海南自由貿(mào)易港建設(shè)實現(xiàn)于法有據(jù)②《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出“要實現(xiàn)立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要”。這要求海南自由貿(mào)易港通過授權(quán)立法，實現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”與“高質(zhì)量立法推進高質(zhì)量發(fā)展的有機統(tǒng)一”。。2021 年6月10 日，《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱《自由貿(mào)易港法》）正式公布并施行，該法第10條明確規(guī)定：“海南省人民代表大會及其常務(wù)委員會可以根據(jù)本法，結(jié)合海南自由貿(mào)易港建設(shè)的具體情況和實際需要，遵循憲法規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則，就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動制定法規(guī)，在海南自由貿(mào)易港范圍內(nèi)實施?！背浞直砻骱Ｄ献杂少Q(mào)易港在貿(mào)易、投資等相關(guān)領(lǐng)域的管理活動，將通過授權(quán)立法，實現(xiàn)上述領(lǐng)域內(nèi)容的制度集成創(chuàng)新法治化。

習(xí)近平總書記“在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30 周年大會上的講話”（以下簡稱“413”講話）指明，自由貿(mào)易港是當(dāng)今世界最高水平的開放形態(tài)③習(xí)近平：“在慶祝海南建省辦經(jīng)濟特區(qū)30周年大會上的講話”，《人民日報》2018年4月14日第1版?！?2號文件”即指《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》，《人民日報》2018年4月14日第1版。“三區(qū)一中心”即全面深化改革開放試驗區(qū)、國家生態(tài)文明試驗區(qū)、國際旅游消費中心、國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)。?！?2 號文件”還具體明確了海南自貿(mào)港探索發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的領(lǐng)域空間，表明海南自貿(mào)港將更多聚此創(chuàng)新立法，探索自貿(mào)港新政策、新體制和新優(yōu)勢的司法保障創(chuàng)新路徑。2020 年6 月1 日發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《自貿(mào)港方案》）指出，海南自貿(mào)港實施“6+1+4”制度，即6 個便捷流動制度、1 個現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系制度和4 個有關(guān)稅收制度、社會治理、法治制度和風(fēng)險防控體系等制度①中共中央、國務(wù)院《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，《人民日報》2020 年6 月2 日第1 版。。“6+1+4”制度，將是自貿(mào)港授權(quán)立法的內(nèi)容創(chuàng)新聚集地和核心區(qū)。制度集成創(chuàng)新和發(fā)展必然伴隨相關(guān)理論研究的爭鳴與進步，“4·13”重要講話發(fā)表以來，國內(nèi)外學(xué)者便紛紛聚焦自貿(mào)港體制創(chuàng)新、立法體制創(chuàng)新等方面研究。有關(guān)海南自貿(mào)港立法體制的創(chuàng)新研究，更多集聚授權(quán)立法、立法方式、立法權(quán)限、立法程序等方面創(chuàng)新研究，關(guān)注自貿(mào)港于法有據(jù)的立法保障等方面內(nèi)容。多數(shù)學(xué)者的觀點是贊成海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法，應(yīng)爭取獲得中央的一攬子立法授權(quán)，通過海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法權(quán)限、程序及使用條件等方面的改革，以解決自貿(mào)港在貿(mào)易、投資等領(lǐng)域的立法權(quán)限缺失等問題。討論的焦點多集中于海南如何向中央爭取到更多的立法權(quán)限，對賦權(quán)后濫權(quán)、越權(quán)等立法風(fēng)險的防范和化解的探討較少。雖有學(xué)者也提到了自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險防控問題，但多是點到為止，并未針對風(fēng)險的來源、危害性及風(fēng)險規(guī)避的方式和措施進行分析研究。授權(quán)立法是自由貿(mào)易港全面推進制度集成創(chuàng)新的前提基礎(chǔ)，防范和化解海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的風(fēng)險，則是充分保障中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的關(guān)鍵所在。建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港，是前所未有之重大舉措，既要解放思想，大膽建設(shè)，又要強化風(fēng)險意識，尤其是規(guī)范自由貿(mào)易港授權(quán)立法風(fēng)險，強化授權(quán)立法的風(fēng)險防控意識。規(guī)范自貿(mào)港授權(quán)立法，實施程序控權(quán)，則是海南自貿(mào)港授權(quán)立法風(fēng)險防控最有效和最直接的方式。鑒于此，本文基于自由貿(mào)易港授權(quán)立法面臨的風(fēng)險問題為出發(fā)點，依據(jù)《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）和《自由貿(mào)易港法》的制度框架，研究自由貿(mào)易港授權(quán)立法風(fēng)險防控機制。

一、自由貿(mào)易港授權(quán)立法的規(guī)制及風(fēng)險分析

（一）有關(guān)授權(quán)立法的規(guī)制現(xiàn)狀

授權(quán)立法是指依法享有立法權(quán)的立法機關(guān)，依據(jù)法律有關(guān)規(guī)定，向特定機關(guān)授權(quán)行使相應(yīng)的立法權(quán)限的行為活動。學(xué)理上通常將特定法律、法規(guī)的授權(quán)稱為一般授權(quán)，將有權(quán)機關(guān)的授權(quán)稱為特別授權(quán)②焦盛榮：《推進地方立法科學(xué)化民主化特色化的遵循和機制》，《甘肅社會科學(xué)》2020 年第5 期，第140 頁。。我國授權(quán)立法，一般指全國人大授權(quán)全國人大常委會或國務(wù)院和全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院或有關(guān)經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會享有相應(yīng)的立法權(quán)限。我國授權(quán)立法始于1955年，即全國人大通過了關(guān)于授權(quán)全國人大常委會制定單行法規(guī)的決議，1959 年時又通過了授權(quán)全國人大常委會修改法律的決議。1982 年憲法有關(guān)條款的規(guī)定明確了授權(quán)立法的實施及其適用的法律效力，2015年《立法法》的修改更是進一步規(guī)范了授權(quán)立法。迄今為止，全國人大常委會通過有關(guān)授權(quán)立法的決議方式，授權(quán)有關(guān)體制改革等先行先試的實踐，主要涉及行政審批改革、自貿(mào)試驗區(qū)、土地管理改革、刑事案件速裁機制試點等17 項重大改革事項和25 個授權(quán)決定。授權(quán)立法的范圍，也從行政管理領(lǐng)域，逐漸延伸至司法改革、國家機構(gòu)改革等領(lǐng)域。授權(quán)立法的法律位階，也從法律、行政法規(guī)層面，向下延伸至地方法規(guī)和經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)③沈巋：《論憲制改革試驗的授權(quán)主體——以監(jiān)察體制改革試點為分析樣本》，《當(dāng)代法學(xué)》2017 年第4 期，第11 頁。。與此同時，以2015 年《立法法》增加第13 條為起點，我國逐漸建立起了涵蓋法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)以及軍事法規(guī)的暫時調(diào)整或暫時停止實施的規(guī)范體系④王振民，王逸冉：《全國人大常委會特定事項授權(quán)的立法完善》，《現(xiàn)代法學(xué)》2019 第6 期，第53 頁。。

我國《立法法》已經(jīng)明確規(guī)制授權(quán)立法制度，尤其是2015 年修訂的《立法法》更加強化規(guī)范經(jīng)濟特區(qū)等有關(guān)授權(quán)立法制度。當(dāng)下海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法也亟待推出創(chuàng)新機制，促進自貿(mào)港授權(quán)立法制度化、程序化發(fā)展。諸如《立法法》第74 條規(guī)定：“經(jīng)濟特區(qū)所在地的省、市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)全國人民代表大會的授權(quán)決定，制定法規(guī)，在經(jīng)濟特區(qū)范圍內(nèi)實施?！焙Ｄ辖ㄊ?chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)，全國人大已經(jīng)授權(quán)海南省人大及其常委會，制定海南經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，并在海南經(jīng)濟特區(qū)實施。三十年來，海南省人大及其常委會充分運用經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)，制定并形成了獨具特色的海南經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)體系⑤黃金榮：《大灣區(qū)建設(shè)背景下經(jīng)濟特區(qū)立法變通權(quán)的行使》，《法律適用》2019 年第21 期，第72 頁。?！?.13”講話發(fā)表后，全國人大常委會不僅通過了授權(quán)國務(wù)院在海南自貿(mào)試驗區(qū)暫時調(diào)整實施相關(guān)法律的有關(guān)規(guī)定的決定⑥《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定的決定》，中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202004/263151fba56240d49bacdf832f5528fd.shtml，2021 年3 月25 日訪問。，更是通過《自貿(mào)港方案》的制定及《海南自由貿(mào)易港法》的出臺，不斷推進海南自由貿(mào)易港建設(shè)法治化進程。在《立法法》框架規(guī)范下，海南充分發(fā)揮了經(jīng)濟特區(qū)地方授權(quán)立法的作用，立法實踐活動逐漸呈現(xiàn)規(guī)范化和常態(tài)化的發(fā)展態(tài)勢，《海南自由貿(mào)易港法》也將統(tǒng)領(lǐng)海南自貿(mào)港法律法規(guī)體系，并指導(dǎo)和推動自貿(mào)港體制等政策制度集成創(chuàng)新性立法，使得中央給予海南的授權(quán)立法更加于法有據(jù)，促進海南自貿(mào)港授權(quán)立法更為規(guī)范化、法治化的發(fā)展。

（二）海南自貿(mào)港授權(quán)立法存在的風(fēng)險問題

海南自貿(mào)港授權(quán)立法工作已取得了重大突破，但在授權(quán)立法的程序、立法權(quán)限、中央與地方立法關(guān)系協(xié)調(diào)等方面，仍然存在許多不足，亟待進一步明確規(guī)范。自貿(mào)港授權(quán)立法若得不到有效規(guī)制，便會面臨越權(quán)濫權(quán)的風(fēng)險。對授權(quán)立法的相關(guān)程序的風(fēng)險防控，是自貿(mào)港授權(quán)立法得以充分有效發(fā)揮，推動自貿(mào)港制度改革創(chuàng)新的重大保障，涉及自貿(mào)港的制度集成創(chuàng)新與底線思維之間的協(xié)調(diào)與平衡①范健，徐璟航：《論自由貿(mào)易港制度的法律屬性——兼論“中國海南自由貿(mào)易港法”創(chuàng)制的本土化與國際化》，《南京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué)）》2019 年第6 期，第43 頁。。因此，亟需研判海南自貿(mào)港授權(quán)立法的有關(guān)風(fēng)險，并制定自貿(mào)港授權(quán)立法的風(fēng)險防控預(yù)案，從程序上防控和化解自貿(mào)港授權(quán)立法的合法規(guī)制與規(guī)范作用，并由此提出有針對性的解決方式和機制措施。

1.海南自貿(mào)港授權(quán)立法的依據(jù)及其權(quán)限仍未明確《自由貿(mào)易港法》出臺前，海南經(jīng)濟特區(qū)立法依據(jù)源自《立法法》有關(guān)經(jīng)濟特區(qū)立法及省級地方立法規(guī)定，經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法權(quán)限均在《立法法》框架范疇內(nèi)。如今《自由貿(mào)易港法》第7 條明確了海南省政府及有關(guān)部門可以行使符合自貿(mào)港建設(shè)實際需要的相關(guān)管理職權(quán)②《自由貿(mào)易港法》第7 條指出，“國家支持海南自由貿(mào)易港建設(shè)發(fā)展，支持海南省依照中央要求和法律規(guī)定行使改革自主權(quán)。國務(wù)院及其有關(guān)部門根據(jù)海南自由貿(mào)易港建設(shè)實際需要，及時依法授權(quán)或者委托海南省人民政府及其有關(guān)部門行使相關(guān)管理職權(quán)”。，《自由貿(mào)易港法》如此規(guī)定，海南自貿(mào)港授權(quán)立法依據(jù)卻未能有所突破，仍舊是原有的經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)及省級地方立法權(quán)。當(dāng)下進行中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，此前海南經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)及省級地方立法權(quán)，已經(jīng)無法滿足和適應(yīng)自貿(mào)港制度集成創(chuàng)新的法治建設(shè)需要，亟需授權(quán)立法體制創(chuàng)新，全面推進海南自由貿(mào)易港建設(shè)。期待《自由貿(mào)易港法》在后續(xù)的完善或自由貿(mào)易港法規(guī)補充過程中能就海南自由貿(mào)易港法治體系進行完善，將經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)擴展至自由貿(mào)易港立法權(quán)，賦予其在《立法法》之外的特殊情形規(guī)制，使海南自由貿(mào)易港立法權(quán)限更加豐富，更充分推動海南自貿(mào)港實現(xiàn)制度集成創(chuàng)新?！蹲杂少Q(mào)易港法》尚未明確中央賦予海南自貿(mào)港授權(quán)立法的依據(jù)、權(quán)限及程序等方面內(nèi)容，這就使得海南自貿(mào)港的相關(guān)立法將陷入兩難的窘境：若想推動自貿(mào)港“614”制度集成創(chuàng)新，授權(quán)立法無法可依之下，動輒則會產(chǎn)生立法濫權(quán)或越權(quán)的風(fēng)險；自貿(mào)港授權(quán)立法若是墨守成規(guī)、畏手畏腳，那么就會與自貿(mào)港立法體制改革創(chuàng)新的初衷背道而馳。同時，結(jié)合《自由貿(mào)易港法》第6 條和第7 條規(guī)定，中央的授權(quán)立法意在授權(quán)海南完全自主管理，還是根據(jù)相關(guān)立法指導(dǎo)海南進行管理③賀小勇：《〈海南自由貿(mào)易港法（草案）〉修改的七大建議》，《上海對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報》2021 年第2 期，第11 頁。。如此種種，都是《自由貿(mào)易港法》出臺并實施的背景下海南自貿(mào)港授權(quán)立法所需要明確和解決的問題。

2.海南自貿(mào)港授權(quán)立法仍缺乏專門的程序法律依據(jù) 我國當(dāng)前并沒有專門的《地方立法程序法》等有關(guān)地方或經(jīng)濟特區(qū)立法程序等規(guī)范性文件，《立法法》對地方人大及其常委會的立法程序也沒有更加詳盡的規(guī)定。從中央立法到地方立法，都缺乏完整而規(guī)范的程序可遵循，使得海南自貿(mào)港授權(quán)立法程序缺乏完備的程序規(guī)則，尤其是在立法權(quán)限、授權(quán)范圍、程序要求、備案制度等方面不易理清與上位法關(guān)系?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》及《規(guī)章制定程序條例》等雖可作為參照，但海南自貿(mào)港授權(quán)立法創(chuàng)新的特殊性亟待創(chuàng)新授權(quán)立法的程序規(guī)則，保障2025 年前初步構(gòu)建完成自由貿(mào)易港政策制度法規(guī)體系的迫切需要。加快《海南自由貿(mào)易港法》的實施進程，將極大推動海南自貿(mào)港“614”制度體系形成，確保自貿(mào)港貿(mào)易投資政策有效順利實施，保障海南自貿(mào)港享有充分的自主權(quán)。事實上，海南自貿(mào)港自主權(quán)的擴大，也相應(yīng)伴隨著更大的權(quán)力風(fēng)險，需要有相應(yīng)的監(jiān)督制約機制。自貿(mào)港授權(quán)立法，如若沒有專門的程序法規(guī)則對其全過程實施相應(yīng)的規(guī)制，與其相應(yīng)的自貿(mào)港法規(guī)在進行制定、修改、補充、解釋或廢止的過程中，就沒有可供遵循的程序?qū)徍艘罁?jù)。倘若沒有立法程序規(guī)則的嚴格限定，自貿(mào)港授權(quán)立法活動就會喪失“分寸感”，如此又如何能有效助推海南自貿(mào)港立法體制于法創(chuàng)新，并依法促進海南自貿(mào)港建設(shè)？

3.海南自貿(mào)港授權(quán)立法的監(jiān)督機制尚待構(gòu)建完善 我國授權(quán)立法必須存在相應(yīng)的監(jiān)督機制，授權(quán)機關(guān)在一定時間、方式、程序等要求下，完成對被授權(quán)立法主體的立法活動并進行相應(yīng)監(jiān)督。諸如明確授權(quán)立法的具體期限、履行法規(guī)備案制度等等。目前，有權(quán)對海南自貿(mào)港授權(quán)立法進行監(jiān)督的主體主要有全國人大及其常委會、全國人大憲法和法律委員會，然而，由于全國人大及其常委等授權(quán)機關(guān)立法任務(wù)繁重，備案法規(guī)所涉及地方事務(wù)較多，其所能夠履行授權(quán)立法的監(jiān)督機制未能盡善，使得監(jiān)督功效也未能充分發(fā)揮。海南自貿(mào)港由于構(gòu)建“614”制度體系及其相應(yīng)法規(guī)體系任務(wù)緊迫，《立法法》所規(guī)定的備案制度雖很大程度上能夠發(fā)揮監(jiān)督功效，但又很大程度上反制了自貿(mào)港法規(guī)制定的進程，抑制自貿(mào)港法規(guī)體系的構(gòu)建發(fā)展。因此，有必要創(chuàng)新和改善自貿(mào)港法規(guī)備案制，創(chuàng)新與海南自貿(mào)港授權(quán)立法相適應(yīng)的備案新形式，使其成為海南自貿(mào)港授權(quán)立法的監(jiān)督新機制新方式。《立法法》第98 條雖然也就立法備案制度明確了相應(yīng)的規(guī)定，涉及備案情形、內(nèi)容、時間及備案機關(guān)等方面規(guī)則，但有關(guān)備案程序及不備案的法律責(zé)任及后果等方面內(nèi)容仍未明確規(guī)定。同時，備案與審查也未能實現(xiàn)有效結(jié)合，備案流程的繁瑣與滯后性，使得備案制度有效推動立法監(jiān)督工作的效率不明顯，不容易滿足海南自貿(mào)港授權(quán)立法的創(chuàng)新及其效率的合法且高效需要。此外，由于缺乏具體的備案程序保障和嚴格的責(zé)任監(jiān)督制度，特別是我國目前的立法活動沒有建立相應(yīng)的責(zé)任追究機制，使得立法權(quán)力和違法責(zé)任脫鉤。若在授權(quán)立法過程中出現(xiàn)越權(quán)濫權(quán)行為，則難以依照具體的條例追究其法律責(zé)任。

針對上述自貿(mào)港授權(quán)立法過程中可能存在的風(fēng)險，要在充分認知和防范的前提下，通過規(guī)范授權(quán)立法程序，結(jié)合自貿(mào)港授權(quán)立法的特殊性及實際情況，構(gòu)建和強化風(fēng)險防控體系及程序監(jiān)督機制。評估、防范和化解授權(quán)立法的風(fēng)險，是實現(xiàn)自貿(mào)港授權(quán)立法的程序規(guī)范化的基本要求①劉云亮：《中國特色自由貿(mào)易港授權(quán)立法研究》，《政法論叢》2019 年第3 期，第129 頁。。自貿(mào)港對外開放和制度集成創(chuàng)新要求，要遠甚于一般的自由貿(mào)易試驗區(qū)，須得杜絕籠統(tǒng)、模糊的“一攬子授權(quán)”。要針對自貿(mào)港授權(quán)立法的全過程，進行更深入的前瞻性研究，研判和防控自貿(mào)港授權(quán)立法的程序性風(fēng)險，構(gòu)建相應(yīng)的防控體系，完善相應(yīng)的監(jiān)管機制，保障中國特色自由貿(mào)易港法治建設(shè)的順利推進。

二、構(gòu)建自由貿(mào)易港授權(quán)立法程序風(fēng)險防控體系

程序控權(quán)是一種保護權(quán)利的有效模式，也是防范和化解權(quán)利濫用所導(dǎo)致風(fēng)險的有效形式。在《自由貿(mào)易港法》后續(xù)的完善及自由貿(mào)易港法規(guī)體系構(gòu)建過程中，有必要涉及自貿(mào)港授權(quán)立法的程序控權(quán)情形、環(huán)節(jié)、備案等內(nèi)容，諸如規(guī)制自貿(mào)港授權(quán)立法的程序規(guī)則，明晰自貿(mào)港授權(quán)的嚴格“限權(quán)”“控權(quán)”情形與環(huán)節(jié)。針對自貿(mào)港授權(quán)立法的依據(jù)、權(quán)限及程序規(guī)則缺失等問題，構(gòu)建自貿(mào)港授權(quán)立法的風(fēng)險防控體系，完善授權(quán)立法的程序規(guī)范，防控和化解授權(quán)立法的風(fēng)險。

（一）明確中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的關(guān)系

立法活動的開展以及授權(quán)立法程序的確立，需要以明確的法律為依據(jù)。海南自貿(mào)港授權(quán)立法，首先需要處理好中央立法權(quán)與海南地方立法權(quán)的關(guān)系，要解決地方立法與上位法、地方性法規(guī)與政府規(guī)章之間的立法權(quán)限等問題，尤其是明確立法權(quán)限及其相關(guān)程序規(guī)則，否則就會產(chǎn)生超越立法權(quán)或程序違法的風(fēng)險而導(dǎo)致產(chǎn)生授權(quán)立法的失效問題。

《立法法》修改時特別指出，授權(quán)立法須事先明確授權(quán)目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)遵循的原則等，尤其是在立法規(guī)范上突出體現(xiàn)“針對性”“可執(zhí)行性”②宋才發(fā)：《地方立法的基本程序及功能研究》，《河北法學(xué)》2021 年第3 期，第4 頁。。海南自貿(mào)港授權(quán)立法體制創(chuàng)新已走在我國法治化改革的最前沿，在大膽進行突破和創(chuàng)新的同時如何實現(xiàn)于法有據(jù)，就需要明確和理清中央立法權(quán)與地方立法權(quán)之間的關(guān)系③曹亞偉：《論我國自由貿(mào)易港專門立法的必要性》，《人民法治》2019 年第22 期，第104 頁。。此前，在相關(guān)法律的明確下，海南享有經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)及省級地方立法權(quán)，經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)源自全國人大的立法授權(quán)，如今經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法已經(jīng)納入《立法法》的框架體系當(dāng)中?！蹲杂少Q(mào)易港法》的出臺，表明海南自貿(mào)港建設(shè)亟需中央授權(quán)，確保海南有權(quán)依照中央要求和法律規(guī)定行使改革自主權(quán)，充分保障海南擔(dān)當(dāng)自貿(mào)港建設(shè)的主體責(zé)任。如何理清海南經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)、省級地方立法權(quán)、自由貿(mào)易港立法權(quán)，也是一個重要的現(xiàn)實問題。對此《立法法》也有必要就授權(quán)立法等有關(guān)內(nèi)容進行增設(shè)規(guī)制，探究有關(guān)自貿(mào)港等特殊經(jīng)濟區(qū)域的相關(guān)立法制度問題。當(dāng)下也可通過推動《自由貿(mào)易港法》的完善和自由貿(mào)易港法規(guī)體系的構(gòu)建，明確有關(guān)自貿(mào)港立法權(quán)的依據(jù)、權(quán)限及范圍等內(nèi)容，同時明確中央的授權(quán)立法是授權(quán)海南完全自主管理，還是根據(jù)相關(guān)立法指導(dǎo)海南進行管理，或是立法指導(dǎo)下的部分授權(quán)管理。此外，根據(jù)《自由貿(mào)易港法》第10 條，海南省人大可以就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動制定法規(guī)，報全國人大備案，但涉及法律保留事項等需報全國人大或國務(wù)院批準(zhǔn)方才生效。在該法后續(xù)相關(guān)法規(guī)的制定或修改的過程中，就應(yīng)明確哪些屬于海南有權(quán)制定的與貿(mào)易、投資相關(guān)的法規(guī)，哪些需要備案，哪些需要批準(zhǔn)，使之與上位法的立法原則及指導(dǎo)思想相適應(yīng)①韓龍，戚紅梅：《〈海南自由貿(mào)易港法（草案）〉的三維透視與修改建議》，《海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2021 年第2 期，第42 頁。。地方授權(quán)立法相關(guān)程序的規(guī)范，需要以立法權(quán)限的明確為前提，通過制度的完善守住授權(quán)的底線，使自貿(mào)港地方立法符合中央立法的原則，防范超越立法權(quán)或濫用立法權(quán)而進行立法活動的風(fēng)險。

（二）制定自貿(mào)港授權(quán)立法程序的專門決議

《自由貿(mào)易港法》第10 條明確了海南省人大及其常務(wù)委員會可以就貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動制定法規(guī)，而貿(mào)易投資相關(guān)管理活動法規(guī)的制定就必然會涉及稅收征管、財政、海關(guān)、金融及外貿(mào)，如果不通過明確的權(quán)限、范圍等立法程序加以規(guī)制，就會存在與《立法法》第8 條產(chǎn)生一定沖突的風(fēng)險②饒常林，常?。骸段覈杂少Q(mào)易區(qū)（港）的模式轉(zhuǎn)變與法治一體化建設(shè)》，《行政管理改革》2019 年第5 期，第47 頁。。立法體制完備的國家都會針對立法過程制定專門的程序法，諸如美國的《美國聯(lián)邦行政程序法》、德國的《聯(lián)邦德國行政程序法》等，以詳細的立法程序規(guī)則規(guī)范本國境內(nèi)各個法律條文的制定及實施，對授權(quán)立法的對象、內(nèi)容、期限、立法方式和程序等進行規(guī)范③陳伯禮：《授權(quán)立法研究》，北京：法律出版社2000 年版，第317 頁。。

立法程序是立法活動的制度設(shè)計，在我國，授權(quán)立法的程序依據(jù)主要來源于《立法法》?！读⒎ǚā返谝徽戮歪槍θ珖舜蠹捌涑Ｎ瘯牧⒎ǔ绦蜃髁藢ｉT而詳細的規(guī)定。程序規(guī)范是保證實體正確的前提，然而相較于中央立法程序而言，地方立法在程序方面的制定卻不盡充分。2015 年修訂《立法法》，推進了地方人大及其常委會地方立法權(quán)的落實，地方授權(quán)立法實現(xiàn)了憲法和相關(guān)法律方面的于法有據(jù)，那么地方人大及其常委會在制定、認可、修改、補充、解釋、廢止地方政府規(guī)章以及規(guī)范性文件的過程中，也應(yīng)當(dāng)遵循地方立法程序所規(guī)定的步驟與方法。權(quán)利保護和規(guī)范的有效模式之一就是程序控權(quán)，立法程序應(yīng)在地方立法從草案頒布到正式立法出臺并施行的過程中，發(fā)揮著“限權(quán)”“控權(quán)”的作用，因此，完善地方立法程序，規(guī)范授權(quán)立法活動，是當(dāng)下海南自貿(mào)港授權(quán)立法應(yīng)探索和完善的工作重點?！蹲杂少Q(mào)易港法》有關(guān)自貿(mào)港授權(quán)立法的規(guī)定，亟需明確授權(quán)立法的程序規(guī)則，規(guī)范自貿(mào)港授權(quán)立法的全過程監(jiān)控和審查，積極確認和發(fā)揮自貿(mào)港授權(quán)立法的“監(jiān)督者”和“執(zhí)法人”的角色作用。規(guī)范海南自貿(mào)港授權(quán)立法活動，需要有一套完整的授權(quán)立法程序規(guī)則。構(gòu)建自貿(mào)港授權(quán)立法的程序理念，可以考慮借鑒《聯(lián)邦德國行政程序法》《美國聯(lián)邦行政程序法》等國際上成熟程序法的立法方式，盡快制定一套較為系統(tǒng)和實用的地方立法程序法體系，尤其是自貿(mào)港授權(quán)立法程序④楊登峰：《行政程序地方先行立法的主體、模式與規(guī)范》，《政治與法律》2020 年第3 期，第66 頁。。程序控權(quán)是一種對權(quán)利起到有效保護作用的模式，由此，就中央立法而言，需要制定國家層面的《立法程序法》，以中央立法程序的明確性和規(guī)范性統(tǒng)領(lǐng)地方立法程序，使中央到地方所有諸如立法草案的提出、審議、表決等立法實踐活動都能實現(xiàn)法律化、制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。就自貿(mào)港授權(quán)立法而言，需要全國人大專門制定有關(guān)自貿(mào)港授權(quán)立法程序的決議，有效規(guī)范海南自貿(mào)港授權(quán)立法的程序問題，其內(nèi)容應(yīng)囊括自貿(mào)港有關(guān)的法規(guī)起草、審議、備案、公布、修改等制度程序，同時針對自貿(mào)港法規(guī)的制定程序規(guī)則、權(quán)限、調(diào)整對象、管轄范圍和基本原則等內(nèi)容進行明確。通過專門決議明確自貿(mào)港立法程序規(guī)則，確保海南自貿(mào)港授權(quán)立法活動合憲合法，程序上相關(guān)制度的完善可以在極大程度上規(guī)避立法過程的越權(quán)風(fēng)險，使得自貿(mào)港授權(quán)立法的全過程在有效可控的監(jiān)督和規(guī)范下進行。

三、健全自由貿(mào)易港授權(quán)立法程序監(jiān)督模式

從制度層面而言，授權(quán)立法監(jiān)督制度主要包括監(jiān)督的主體、內(nèi)容和形式等，我國授權(quán)立法的有關(guān)監(jiān)督機制與監(jiān)督措施效力不足。西方國家往往都通過議會、法院等相關(guān)的專門機構(gòu)，實施授權(quán)立法監(jiān)督①管仁林，程虎：《發(fā)達國家立法制度》，北京：時事出版社2001 年版，第125 頁。。海南自貿(mào)港爭取中央給予一攬子立法授權(quán)，充分發(fā)揮自貿(mào)港立法體制創(chuàng)新作用，推動自貿(mào)港制度集成創(chuàng)新法治。同時，必須意識到構(gòu)建和完善與自貿(mào)港授權(quán)立法相適應(yīng)的監(jiān)督機制，防控自貿(mào)港授權(quán)立法“底線”風(fēng)險，保障自貿(mào)港授權(quán)立法體系能夠?qū)崿F(xiàn)于法有據(jù)、成熟創(chuàng)新的推進實施。

（一）完善創(chuàng)新授權(quán)立法備案審查機制

立法備案審查，是一項專門適用于有關(guān)地方法規(guī)的審查監(jiān)督制度。具體涉及上級立法機關(guān)對下級立法機關(guān)或被授權(quán)立法機關(guān)所制定的法規(guī)，依法進行備案審查，將違法的、不當(dāng)?shù)姆梢?guī)范性文件改變或撤銷的一項立法監(jiān)督制度，屬于上級立法監(jiān)督或立法事后監(jiān)督的程序。我國立法監(jiān)督主要體現(xiàn)為上級人大對下級人大所制定的地方法規(guī)進行監(jiān)督，海南省人大及其常委會制定的海南經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、自由貿(mào)易港法規(guī)和海南省地方法規(guī)，一般通過向全國人大常委會備案的形式，實現(xiàn)立法監(jiān)督?！蹲杂少Q(mào)易港法》第10 條還規(guī)定：“海南自由貿(mào)易港法規(guī)應(yīng)當(dāng)報送全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案；對法律或者行政法規(guī)的規(guī)定作變通規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)說明變通的情況和理由?！比绱艘?guī)定，更加強化對自貿(mào)港法規(guī)的備案監(jiān)督重要性。

在符合上位法的基礎(chǔ)上研究完善和創(chuàng)新實施自貿(mào)港法規(guī)備案審查制度，與批準(zhǔn)、撤銷等監(jiān)督方式相結(jié)合，形成一套事后備案審查與事前審批、事中參與有效銜接的監(jiān)督機制。依據(jù)《自由貿(mào)易港法》第10 條的規(guī)定，自貿(mào)港法規(guī)備案制與經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)備案制相比要求要更加嚴格，很大程度上還超出《立法法》所規(guī)定的備案制度內(nèi)容要求。實施法規(guī)備案審查，一般嚴格依不同法規(guī)不同情況而采取不同審查措施，如備案法規(guī)屬于合法合規(guī)的，則予以備案登記；如果備案的法規(guī)存在一定的瑕疵，可在整改后再次審查辦理；如果備案法規(guī)屬于違法違規(guī)的，應(yīng)當(dāng)立即駁回。實施法規(guī)備案審查制度，是確保國家法治統(tǒng)一的基本要求，海南自貿(mào)港法規(guī)也無例外。自貿(mào)港法規(guī)屬于明顯的地方法規(guī)，仍無法逾越《立法法》第8 條“法律紅線”規(guī)定。針對《立法法》中“逐一事項授權(quán)立法、逐一事項備案、逐一事項報告”的審查制度，可否探究和創(chuàng)設(shè)一種有助加速推進構(gòu)建海南自貿(mào)港法規(guī)體系的立法體制，簡化自貿(mào)港立法程序和優(yōu)化自貿(mào)港法規(guī)備案制度的程序規(guī)則，這期待解決自貿(mào)港的立法需求與上位法立法限制的沖突問題②彭真明，王少祥：《論中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)的立法創(chuàng)新》，《海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2020 年第3 期，第34 頁。。從《立法法》第13 條產(chǎn)生的背景及《自由貿(mào)易港法》內(nèi)容來看，中央事權(quán)對地方事權(quán)的限制并非絕對禁止，改革的途徑之一就是推進自由貿(mào)易港備案審查制度創(chuàng)新。就自貿(mào)港立法權(quán)而言，除了《立法法》第8 條外，可以針對其他的授權(quán)立法事項，制定自貿(mào)港立法的“正面清單”。自貿(mào)港授權(quán)立法的“正面清單”,依據(jù)具體授權(quán)事項可以實行快速備案、快速審查機制。待到授權(quán)立法的“正面清單”機制發(fā)展成熟后，可以有條件地改革試行自貿(mào)港法規(guī)備案審查“負面清單”機制，即除了“負面清單”中規(guī)定的授權(quán)事項，需要接受嚴格的備案和審查外，其他清單外的事項可以快備快查，甚至可以只備案不審查。在保證實體合法的同時，不必拘泥于傳統(tǒng)而繁雜的自貿(mào)港法規(guī)備案審查程序，在保障自貿(mào)港授權(quán)立法合法的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)提升自貿(mào)港立法效率③劉亮，鄒立剛：《海南自由貿(mào)易港授權(quán)立法的框架性制度創(chuàng)新探討》，《海南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2020 年第3 期，第47 頁。。

（二）強化完善專門機構(gòu)的授權(quán)立法監(jiān)督職能

通過前述所存風(fēng)險的分析，可知我國現(xiàn)下授權(quán)立法監(jiān)督的措施還不夠完善，授權(quán)立法監(jiān)督力度仍有待進一步強化和提升。究其原因在于立法機關(guān)工作繁雜、分身乏術(shù)；行政機關(guān)存在相關(guān)利益糾葛；司法機關(guān)監(jiān)督范圍有限，通常只對合理性進行審查。因此，有必要加強授權(quán)立法的專門監(jiān)督職能。2018 年3 月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將“全國人大法律委員會”更名為“全國人大憲法和法律委員會”，將“全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會”改為“全國人大監(jiān)察和司法委員會”。前者負責(zé)“推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)”，后者也負責(zé)“審查全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋等，提出意見”?？梢?，全國人大這兩個專門委員會，都與地方法規(guī)備案審查的立法監(jiān)督職能密切相關(guān)，海南自貿(mào)港授權(quán)立法的備案審查制度也歸屬這兩個委員會行使立法監(jiān)督權(quán)限，強化完善全國人大憲法和法律委員會等專門機構(gòu)的授權(quán)立法監(jiān)督職能，可以在海南自貿(mào)港授權(quán)立法過程中起到有效的監(jiān)督作用。事實上，國外有許多國家也是在最高權(quán)力機關(guān)下設(shè)專門機構(gòu)，行使立法監(jiān)督權(quán)，目的就是“要防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”①孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，北京：商務(wù)印書館1961 年版，第156 頁。。諸如1944 年英國下議院設(shè)置專門委員會，主要負責(zé)審查行政機關(guān)依據(jù)議會授權(quán)而制定的法規(guī)；法國設(shè)立憲法委員會就本國各項裁決擁有最終的法律效力，政府部門無權(quán)就裁判結(jié)果進行上訴，被宣布違法或違憲的法案也在事實上被撤銷②伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，北京：群眾出版社1986 年版，第57 頁。。域外國家相關(guān)經(jīng)驗表明，設(shè)置最高權(quán)力機關(guān)下設(shè)專門委員會，行使立法審查職能是行之有效的立法監(jiān)督制度。賦予全國人大憲法和法律委員會等專門委員會的立法監(jiān)督，尤其是強化該委員會對海南自貿(mào)港法規(guī)備案等活動，享有聽證、審查和提請否決的議案權(quán)力，且直接向全國人大報告。全國人大憲法和法律委員會等專門委員會，就自貿(mào)港法規(guī)備案審查等程序性事項進行監(jiān)督，及時評估自貿(mào)港法規(guī)內(nèi)容、立法形式、立法程序等情形狀況，并有效反饋。自貿(mào)港法規(guī)備案審查時，要求立法機構(gòu)作出解釋和說明，并可提出相應(yīng)的修改立法建議。對自貿(mào)港法規(guī)實施備案審查，如果發(fā)現(xiàn)所制定的自貿(mào)港法規(guī)不符合上位法或授權(quán)立法的規(guī)定時，可提請全國人大或全國人大常委會就該法規(guī)條款作出修改、補充或撤銷的決定，充分發(fā)揮該委員會專門立法監(jiān)督的作用。

（三）健全授權(quán)立法的風(fēng)險責(zé)任追究機制

權(quán)利的行使必然伴隨著義務(wù)的承擔(dān)。自貿(mào)港授權(quán)立法，既要充分行使自貿(mào)港立法權(quán)，又要防控自貿(mào)港立法權(quán)行使不當(dāng)或濫用。行使不當(dāng)或濫用，應(yīng)當(dāng)受到相應(yīng)追責(zé)和懲罰。海南自貿(mào)港授權(quán)立法是一個新興事物，并無其他的標(biāo)準(zhǔn)可以參照，因此行使自貿(mào)港立法權(quán)須重視風(fēng)險防控，嚴防授權(quán)立法權(quán)限過度過濫等風(fēng)險?；诖?，完善海南自貿(mào)港授權(quán)立法的風(fēng)險防控制度，要建立健全授權(quán)立法的責(zé)任追究機制，制定監(jiān)督控制的責(zé)任主體制度，確定相關(guān)責(zé)任的問責(zé)人、問責(zé)方式和所在單位需要承擔(dān)的各項職能。如此便能有效敦促被授權(quán)機關(guān)依法立法，規(guī)范自貿(mào)港授權(quán)立法程序及提高自貿(mào)港法規(guī)的立法質(zhì)量③林鴻潮：《重大行政決策責(zé)任追究事由的偏離和矯正——以決策中對社會穩(wěn)定風(fēng)險的控制為中心》，《行政法學(xué)研究》2019 年第6 期，第48 頁。。有關(guān)立法責(zé)任問題，《立法法》僅規(guī)定了違反授權(quán)立法原則及授權(quán)規(guī)則要求的行為無效或可撤銷，對授權(quán)或被授權(quán)主體的責(zé)任及其方式卻未進行相關(guān)規(guī)定。建議修訂《立法法》，增加有關(guān)授權(quán)主體和被授權(quán)主體的責(zé)任條款，明確授權(quán)立法的授權(quán)主體監(jiān)督責(zé)任和被授權(quán)主體責(zé)任。授權(quán)立法既是權(quán)力，也是義務(wù)，獲得授權(quán)立法的權(quán)力行使，更需要有效監(jiān)督和約束。海南自貿(mào)港授權(quán)立法的程序規(guī)范，更需規(guī)制立法授權(quán)及被授權(quán)主體的立法責(zé)任，規(guī)定自貿(mào)港越權(quán)立法、濫權(quán)立法等行為的法律責(zé)任。越權(quán)制定的自貿(mào)港法規(guī)條款固然無效或者應(yīng)當(dāng)被撤銷，并明確由此進一步監(jiān)督和保障自貿(mào)港授權(quán)立法活動的規(guī)范化。實行自貿(mào)港授權(quán)立法的第一責(zé)任人制度，將授權(quán)內(nèi)容、權(quán)限及所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任落實到位，督促相關(guān)立法部門及人員對所授權(quán)力的正當(dāng)行使④劉風(fēng)景：《第三方立法前評估的制度設(shè)置與具體實施》，《江漢論壇》2019 年第8 期，第129 頁。。實施海南自貿(mào)港授權(quán)立法，既要鼓勵被授權(quán)主體大膽創(chuàng)新，推動自貿(mào)港法規(guī)體系的建立，也要防止權(quán)力越權(quán)或濫權(quán)，有效防范越權(quán)濫權(quán)導(dǎo)致的社會風(fēng)險發(fā)生。因此，健全授權(quán)立法的風(fēng)險責(zé)任追究機制，規(guī)范被授權(quán)主體的創(chuàng)設(shè)責(zé)任方式，促進權(quán)力部門合法合理積極行使自貿(mào)港立法權(quán)，實現(xiàn)科學(xué)立法目標(biāo)。

四、結(jié)語

自貿(mào)港授權(quán)立法，催生自貿(mào)港立法權(quán)。行使自貿(mào)港立法權(quán)，須有相應(yīng)的程序規(guī)范規(guī)制，尤其是規(guī)制自貿(mào)港立法風(fēng)險防控機制，目的在于保障自貿(mào)港授權(quán)立法順利推進，加快自貿(mào)港法規(guī)體系構(gòu)建。強化規(guī)范授權(quán)立法的程序規(guī)制，提升自貿(mào)港授權(quán)立法質(zhì)量。規(guī)制自貿(mào)港授權(quán)立法的權(quán)限、內(nèi)容、期限及被授權(quán)主體責(zé)任等事項內(nèi)容，防止自貿(mào)港立法權(quán)的越權(quán)濫權(quán)風(fēng)險。理清自貿(mào)港立法權(quán)與經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán)的屬性關(guān)系，明確自貿(mào)港授權(quán)立法的界線、權(quán)限，防控自貿(mào)港立法及其法規(guī)與上位法產(chǎn)生沖突的風(fēng)險。結(jié)合《立法法》及《自由貿(mào)易港法》的有關(guān)內(nèi)容，構(gòu)建自貿(mào)港授權(quán)立法的程序規(guī)制和管控規(guī)制，以立法程序規(guī)范為保障創(chuàng)新海南自由貿(mào)易港的經(jīng)濟體制及發(fā)展政策。防范和化解自由貿(mào)易港授權(quán)立法風(fēng)險，創(chuàng)新自貿(mào)港授權(quán)立法的備案審查機制，大膽嘗試推行“一攬子授權(quán)”同時，以備案審查的規(guī)范和創(chuàng)新為支撐。健全自貿(mào)港授權(quán)立法的風(fēng)險責(zé)任追究機制，對授權(quán)及被授權(quán)主體的立法責(zé)任進行規(guī)制，督促權(quán)力的正當(dāng)行使，以提高立法質(zhì)量保證立法效率。中央賦予了海南自貿(mào)港更多的立法權(quán)限，支持海南大膽試、大膽改，以立法體制的創(chuàng)新推動經(jīng)濟體制的建設(shè)。自貿(mào)港授權(quán)立法是我國立法體制的重大創(chuàng)新，更要秉承底線思維，強化授權(quán)立法的風(fēng)險意識，有效防止越權(quán)濫權(quán)行為的發(fā)生，實現(xiàn)自貿(mào)港授權(quán)立法的于法有據(jù)。