財政稅收政策如何促進生態(tài)環(huán)境保護工作

郭閩華 福建省南平市延平區(qū)財政局

引言

長期以來，我國采取粗放式經(jīng)濟增長模式發(fā)展經(jīng)濟，雖然經(jīng)濟得到快速發(fā)展，但是粗放式經(jīng)濟增長模式嚴重破壞了我國生態(tài)環(huán)境。21世紀以來我國政府大力倡導(dǎo)集約型經(jīng)濟增長模式和綠色經(jīng)濟增長模式，并出臺一系列財政稅收政策來保護生態(tài)環(huán)境。例如增發(fā)揮稅收在環(huán)境保護方面的調(diào)節(jié)作用，征收環(huán)境保護稅、對高污染高能耗產(chǎn)品征收的消費稅，增加企業(yè)的消費稅和企業(yè)所得稅增加企業(yè)的排污費和生態(tài)資源補償費等。這些政策使得我國生態(tài)環(huán)境得到很大程度的保護，但依然存在一些政策方面的問題亟待解決?；诖耍疚恼归_對環(huán)境保護財政稅收政策的研究。

一、我國現(xiàn)行的環(huán)境保護財政稅收政策

（一）財政政策方面

一是財政資金投入。因為生態(tài)環(huán)境保護具有非營利性和非競爭性，因此治理環(huán)境污染的主力還是政府。從2003年開始，我國政府每年投入的治理環(huán)境污染的資金高達上千億元。2013年共投入9037.2億元，約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.59%。2016年共投入9219.80億元，約占國內(nèi)生產(chǎn)總值的1.30%。雖然資金投入有所增加，但占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例卻有所下降。

二是生態(tài)保護補償機制。生態(tài)環(huán)境具有明顯的跨區(qū)域?qū)傩?，因此需要中央政府與地方政府實施生態(tài)保護補償機制，確保生態(tài)環(huán)境的治理效率和質(zhì)量。中央財政在2008—2015年，累計撥款2513億元用于重點生態(tài)保護補償，在2001—2015年累計撥款986億元用于森林生態(tài)系統(tǒng)補償，在2014—2015年，累計撥款10億元用于濕地生態(tài)系統(tǒng)補償。各地也紛紛出臺生態(tài)保護補償機制，例如2020年，福建省出臺《福建省城鄉(xiāng)人居環(huán)境建設(shè)專項資金管理辦法》規(guī)定了城市綠化、市政污水排放、污水處理等方面的資金補助標(biāo)準(zhǔn)。

三是環(huán)境保護財政補貼。政府通過財政補貼的方式，引導(dǎo)企業(yè)進行綠色生產(chǎn)經(jīng)營活動。從2010—2014年，我國對環(huán)境保護財政補貼的投入由1934.04億元到3815.6億元。目前我國環(huán)境保護財政補貼的方式主要有以下兩種：第一種是政府直接給生產(chǎn)企業(yè)補貼，來彌補生產(chǎn)企業(yè)因綠色生產(chǎn)而增加的生產(chǎn)成本；第二種是通過減免消費稅或給予消費補貼的方式，鼓勵綠色環(huán)保產(chǎn)品銷售。

四是政府綠色采購。優(yōu)先采購綠色環(huán)保的產(chǎn)品，促進綠色環(huán)保企業(yè)的產(chǎn)品研發(fā)和生產(chǎn)。2006年，我國頒發(fā)了政府綠色采購法律——《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實施的意見》。截至目前，我國已經(jīng)發(fā)布26個關(guān)于政府綠色采購的清單，涉及80多個產(chǎn)品類別和上萬種產(chǎn)品。

（二）稅收政策方面

一是消費稅。消費稅是直接對造成污染的各類企業(yè)產(chǎn)品征稅，例如汽油、涂料和電池等產(chǎn)品，消費稅增加企業(yè)為了保住利潤，勢必會提高這些污染產(chǎn)品的價格，價格升高勢必會影響這些產(chǎn)品的銷量和使用，這樣可以限制這些產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費，降低污染物的排放。因此可以通過消費稅來引導(dǎo)消費者去購買有稅收優(yōu)惠政策的價低的環(huán)保產(chǎn)品，從而實現(xiàn)保護環(huán)境的目的。

二是資源稅。資源稅是為了調(diào)整資源級差收入來對我國的礦產(chǎn)資源開發(fā)征收的稅種。礦產(chǎn)資源征收包括石油、天然氣、煤炭和金屬礦資源等。我國從2010年開始采用從價計征方法來對石油、天然氣和煤炭資源征稅，即按照企業(yè)銷售礦產(chǎn)資源的銷售額來征收稅款。通過征收資源稅可以有效保護礦區(qū)所在的自然環(huán)境有效開發(fā)和利用，不至于過度開采而破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境。

三是城市維護建設(shè)稅。城市維護建設(shè)稅主要用來維持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的花銷，例如城市道路、水電暖管線和污水垃圾處理等設(shè)施建設(shè)，這些都與環(huán)境保護息息相關(guān)。目前，我國城市維護建設(shè)稅采用地區(qū)差別比例稅率，不同地區(qū)的稅率不同，按照城市、縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個級別劃分稅率分別為7%、5%和 1%。

（三）環(huán)境保護收費政策方面

一是排污費。企業(yè)排污征收的費用要遵循《排污費征收使用管理條例》，根據(jù)污染物的內(nèi)容和排放數(shù)量來實施繳費標(biāo)準(zhǔn)，控制排污企業(yè)向自然環(huán)境排放污染物的種類和數(shù)量。2018年頒發(fā)的《環(huán)境保護稅法》也是基于此條例進行征稅的。

二是生態(tài)資源補償費。該費用的征收原則是破壞者付費原則，即向破壞生態(tài)環(huán)境的個人或企業(yè)征收該費用。各地政府相繼出臺相關(guān)政策來輔助生態(tài)資源補償費的實施。例如，2019年南平市出臺《南平市生態(tài)銀行實施方案》，本著“誰開發(fā)誰付費”原則，將當(dāng)?shù)氐纳?、水、林、湖等自然資源優(yōu)化配置，讓開發(fā)商出資開發(fā)，政府收取生態(tài)資源補償費，并監(jiān)督引導(dǎo)。

二、我國環(huán)境保護財政稅收政策存在的問題

（一）環(huán)境保護財政投入不足

科學(xué)家通過研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境治理費用和國內(nèi)生產(chǎn)總值呈正相關(guān)關(guān)系，即國民生產(chǎn)總值越高，意味著對生態(tài)環(huán)境的開發(fā)和破壞也越嚴重，需要投入更多資金治理和維護。國際環(huán)保機構(gòu)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：當(dāng)某個國家環(huán)境保護和治理的總投入占該國家國民生產(chǎn)總值的1%～2%時，可以保證環(huán)境不惡化；當(dāng)環(huán)境保護和治理的總投入占該國家國民生產(chǎn)總值的2%以上時，環(huán)境才能夠改善。目前，發(fā)達國家環(huán)境保護和治理的總投入所占GDP比例基本在2%左右，例如美國2019年環(huán)境保護和治理的總投入占美國概念GDP的2%，日本則為2.3%，德國為2.1%。我國從2010—2017年環(huán)境污染治理總投資占GDP的比重是呈下降趨勢的，從2010年的1.84%下降到2017年的1.15%。國家從自然生態(tài)環(huán)境索取的要比保護環(huán)境付出的更多，環(huán)保財政投入不足導(dǎo)致我國生態(tài)環(huán)境難以得到改善。

（二）環(huán)境保護稅收政策不完善

我國環(huán)境保護稅收政策不完善主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是我國針對環(huán)境保護的稅法體系不完善，雖然2018年出臺了《環(huán)境保護稅法》，但對各類污染環(huán)境的行為和破壞生態(tài)系統(tǒng)的行為沒有明確規(guī)定稅目、稅基和稅率，還有很多排污企業(yè)不在繳稅范圍，或者因稅法規(guī)定不明確和詳細，容易讓排污企業(yè)鉆稅法空子。而且《環(huán)境保護稅法》沒有從根本上緩解排污企業(yè)的排污行為，因為很多排污企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品具有很高的利潤，完全可以忽略環(huán)境保護稅率，排污企業(yè)依然會排放大量污染物。二是我國環(huán)境保護征稅稅種少，覆蓋范圍有限，且消費稅的作用難以充分發(fā)揮。由于我國人民生活水平不斷提高，很多消費者不在乎產(chǎn)品價格，依然會購買具有污染性的產(chǎn)品，例如塑料袋和電池，這樣消費稅就難以引導(dǎo)消費者合理消費和綠色消費。

（三）環(huán)境保護收費混亂

自從2018年《環(huán)境保護稅法》實施后就取消了排污費的收費標(biāo)準(zhǔn)，因此我國針對環(huán)境保護的費用只剩生態(tài)資源補償費。因為生態(tài)資源補償費沒有統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)，且該費用具有無償性、強制性和固定性，使得各地存在亂收費現(xiàn)象。一方面是部分政府人員會巧立名目向本不該收費的企業(yè)收取生態(tài)資源補償費，或者無端增加該費用；另一方面是政府人員監(jiān)察不到位，收費過程中有漏網(wǎng)之魚，逃避繳費，例如一些開發(fā)商承包農(nóng)村用地合同用途是生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，結(jié)果卻偷偷生產(chǎn)工業(yè)污染產(chǎn)品，兩類產(chǎn)品的污染程度天差地別，卻按照綠色產(chǎn)品的生態(tài)資源補償費繳納費用，這也屬于亂收費范疇。

三、我國環(huán)境保護財政稅收政策建議

（一）加大政府對環(huán)境保護的投資力度

首先要加大轉(zhuǎn)移支付力度。財政部門應(yīng)該跨越地域限制，根據(jù)各地污染程度來合理撥款，對重大環(huán)境保護工程要?？顚Ｓ?，對環(huán)境治理和保護進行全面的監(jiān)督和問責(zé)。中央政府應(yīng)鼓勵各地政府進行橫向轉(zhuǎn)移支付，打破地方政府區(qū)域限制，實現(xiàn)跨生態(tài)環(huán)境治理資金補助，并協(xié)同全國各地政府全面開展環(huán)境保護和治理工作，彌補東部地區(qū)和南部地區(qū)環(huán)境保護治理資金富足而西部地區(qū)和北部地區(qū)專項資金匱乏的問題。

其次要創(chuàng)新環(huán)保財政政策支持方式。我國國民生產(chǎn)總值在逐年大幅增加，而環(huán)境保護和治理的總投入所占GDP比例卻沒有達到國際環(huán)保機構(gòu)制定的2%及以上，投入產(chǎn)出不成正比。要不斷增加環(huán)境保護資金，創(chuàng)新環(huán)保財政政策，例如采用PPP項目引入社會資本來治理環(huán)境污染，讓投資人通過生態(tài)產(chǎn)品交易獲得收益，并將排污權(quán)、排碳權(quán)和治水權(quán)下放到企業(yè)，通過第三方治理的方式來快速吸納社會資金，提高政府和企業(yè)在環(huán)境保護治理方面的總資金投入，確?？偼度胨糋DP比例高于2%，達到國際環(huán)保機構(gòu)制定的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）完善環(huán)境保護稅費政策

首先要完善我國環(huán)境保護稅收體系。一方面要細化《環(huán)境保護稅法》中的相關(guān)內(nèi)容，明確環(huán)境保護稅收的稅目、稅基和稅率等內(nèi)容，細化稅法內(nèi)容，同時加大稅法覆蓋范圍，將新型的排污企業(yè)列入繳稅企業(yè)范疇中，這樣可以避免偷稅漏稅問題。現(xiàn)行的四類征稅污染物未來可擴大征稅范圍，設(shè)定更高的環(huán)境稅率。另一方面要加強資源稅改革，地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源合理設(shè)置資源稅，并報國務(wù)院審批通過后方可實施。通過資源稅改革可以有效有節(jié)制地利用當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展經(jīng)濟，可以減輕政府在環(huán)境保護方面的財政支出，有效治理和改善生態(tài)環(huán)境。稅收優(yōu)惠體系要覆蓋研發(fā)、服務(wù)、生產(chǎn)、消費等完整鏈條，在稅法中明確優(yōu)惠政策的法律地位。

其次要發(fā)揮“營改增”稅收政策的環(huán)境保護作用。從2016年開始我國就全面推行營業(yè)稅改增值稅業(yè)務(wù)，稅制改革涵蓋建筑行業(yè)、金融行業(yè)、生產(chǎn)加工業(yè)和服務(wù)業(yè)等行業(yè)，營改增看似與環(huán)境保護無關(guān)，但是營改增主要對應(yīng)的是服務(wù)業(yè)和建設(shè)產(chǎn)業(yè)，例如建筑行業(yè)的稅率調(diào)整為11%，金融業(yè)和服務(wù)業(yè)的稅率調(diào)整為6%，這說明國家稅收政策抑制對環(huán)境有較大污染的傳統(tǒng)粗放型工業(yè)的發(fā)展，而促進無污染的行業(yè)發(fā)展，從而達到節(jié)能環(huán)保的環(huán)境治理目標(biāo)。

（三）建立健全環(huán)境保護綜合管理體系

首先是我國有關(guān)部門應(yīng)該建立完善的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)體系，實現(xiàn)各地環(huán)境質(zhì)量的數(shù)據(jù)共享，這樣就可以及時了解各地的環(huán)境信息，并擬定相應(yīng)的治理和保護計劃，也可以更合理地分配環(huán)境保護資金和相配套的扶持政策。其次是利用現(xiàn)代技術(shù)提高大氣、水、土壤等的監(jiān)測效率和質(zhì)量，我國環(huán)境保護和治理存在后知后覺的問題，只有當(dāng)環(huán)境惡化到一定程度才知道出資治理，其實應(yīng)該設(shè)置好環(huán)境質(zhì)量紅線，一旦超過紅線就要做出相應(yīng)進行環(huán)境保護和治理。這就需要實時動態(tài)監(jiān)督各地的空氣、土壤和水的質(zhì)量，要將空氣、水源檢測器聯(lián)網(wǎng)，監(jiān)測人員實施能夠觀察到最新的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，并設(shè)置預(yù)警機制，一旦超紅線就報警，讓環(huán)保部門做出積極響應(yīng)，采取相應(yīng)措施將環(huán)境污染降至最低。最后是各級環(huán)保部門應(yīng)該建立完善的績效考核制度，對環(huán)境保護工作進行明確分工，并落實責(zé)任到人，以環(huán)境質(zhì)量效果為標(biāo)準(zhǔn)評價當(dāng)?shù)卣賳T的業(yè)績，提高各地官員對環(huán)境治理的重視程度，并加大對當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護的資金和人力投入，如果遇到問題及時向上級反映，及時解決環(huán)保工作中遇到的問題，只有這樣才能確保各地環(huán)境保護工作地順利開展。

結(jié)語

我國為了確保經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，需要加強對生態(tài)環(huán)境的保護，提倡綠色經(jīng)濟增長模式，出臺了一系列財政稅收政策來保護生態(tài)環(huán)境。這些政策使得我國生態(tài)環(huán)境得到很大程度的保護，但依然存在一些政策方面的問題亟待解決，比如環(huán)境保護財政投入不足、稅收政策不完善等。環(huán)境保護離不開國家財政稅收政策支持，只有足夠的資金才能招聘專業(yè)人士引進先進技術(shù)來治理環(huán)境污染。因此我國出臺了一系列財政稅收政策來促進生態(tài)環(huán)境保護工作實施，但是仍然存在資金投入不足、稅收政策不完善和收費不科學(xué)合理等問題，我國需要下放環(huán)境保護治理權(quán)限，引入社會資本來共同治理環(huán)境污染，完善相關(guān)的稅法政策，確保能夠通過稅法來控制企業(yè)排污數(shù)量和種類，鼓勵消費者購買綠色無污染產(chǎn)品，建立完善的環(huán)保綜合管理體系，勤監(jiān)測勤治理，只有這樣才能改善我國生態(tài)環(huán)境。