中國高等教育法律體系的邏輯結(jié)構(gòu)與立法完善

汪 華 孫霄兵

（1. 東北師范大學(xué)世界中古史研究所，長春 130000；2. 華中農(nóng)業(yè)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃部，武漢 430070）

一、問題的提出

中國高等教育法律體系是調(diào)整我國高校與政府之間、高校與師生之間、高校與社會之間關(guān)系的涉及高校的法律地位、高校的主要權(quán)利和義務(wù)、教師的主要權(quán)利和義務(wù)、學(xué)生的主要權(quán)利和義務(wù)，以及權(quán)利救濟(jì)等方面內(nèi)容法律規(guī)范的總稱，是我國法律法規(guī)基于高等教育體制和管理規(guī)范而形成的有機(jī)統(tǒng)一的制度整體。改革開放40 余年來，我國高等教育不斷發(fā)展，形成了具有中國特色的高等教育法律體系和治理架構(gòu)。

英國實證主義法學(xué)家約瑟夫·拉茲提出，法律規(guī)范的存在都是一種體系的存在，一種“群體”的存在。而單一的法律，盡管可以單獨存在，但是，它的作用和效力都會極大降低，甚至根本沒有作用（Raz，2003；吳玉章，2017）。法律體系是法治得以實現(xiàn)的重要前提和基礎(chǔ)，是法治體系基本構(gòu)成架構(gòu)中的重要組成部分（曲廣娣，2015）。系統(tǒng)審視并不斷改革完善當(dāng)代中國高等教育法律體系，評估高等教育法律體系構(gòu)建的進(jìn)程與效果，反思我國既有的教育法律體系構(gòu)建模式，是依法推動高等教育發(fā)展、推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，是新時代加快建設(shè)一流大學(xué)、實現(xiàn)內(nèi)涵式高質(zhì)量發(fā)展的重要保證。

二、中國高等教育法律體系的邏輯起點及其相應(yīng)分離

中國高等教育法律體系的邏輯起點源于我國《憲法》和《教育法》及相應(yīng)的中國教育法律體系，是中國教育法律體系的自然延伸和邏輯展開。這樣，中國高等教育法律體系與中國教育法律體系保持著統(tǒng)一性和連貫性，與其他中國教育法律體系的組成部分保持著協(xié)調(diào)性和平行性。

正是由此，《高等教育法》的立法依據(jù)寫明有《憲法》和《教育法》?！稇椃ā纷鳛椤陡叩冉逃ā返牧⒎ㄒ罁?jù)，是完全正當(dāng)合適的，《憲法》是由國家最高立法機(jī)關(guān)—全國人民代表大會制定的國家根本法，具有最高層次的法律地位和法律效力，是制定其他一切法律法規(guī)的根本依據(jù)。而將《教育法》作為《高等教育法》的立法依據(jù)，是否合適呢？基于以下三點理由，我們認(rèn)為是合適的。其一，《教育法》立法先于《高等教育法》?！督逃ā酚?995 年3 月18 日經(jīng)第八屆全國人民代表大會第三次會議審議通過，其法律效力高于全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的法律，而《高等教育法》就是由全國人民大會常務(wù)委員會通過的。從立法技術(shù)上講，一般前法可以作為后法的立法依據(jù)。其二，是基于當(dāng)時的立法設(shè)計考慮?！督逃ā肥俏覈谝徊坑蓢易罡邫?quán)力機(jī)關(guān)頒布的關(guān)于教育的基本法，它的頒行對于進(jìn)一步落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，維護(hù)受教育者、教師、學(xué)校等的合法權(quán)益，保障和推進(jìn)教育改革與發(fā)展，具有重大而深遠(yuǎn)的意義，作為我國教育法律的“母法”，類似于日本的《教育基本法》，盡管有的教育法律已經(jīng)先于《教育法》制定，如《學(xué)位條例》《義務(wù)教育法》《教師法》等。后來的立法，都體現(xiàn)了《教育法》對于其他教育法律的立法依據(jù)作用，如《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》，均將《教育法》作為自身的立法依據(jù)。即使在前期立法中沒有將《教育法》作為自身立法依據(jù)的法律，如《義務(wù)教育法》，也在2006 年修改中將《教育法》作為自身的立法依據(jù)。這已超越了立法先后秩序，是我國立法中一個較為特殊的現(xiàn)象。其三，從功能和內(nèi)容上看，《教育法》確定了教育法律的一系列基本原則和基本要求，這些基本原則和基本要求同樣是《高等教育法》要遵守的。《教育法》綱領(lǐng)性地規(guī)定了這些基本原則和基本要求，在功能上使得教育法律體系統(tǒng)一而完整，也從根本上解決了高等教育立法的相關(guān)基本問題。

按照統(tǒng)一性的要求，中國高等教育法律體系在高等教育本位上，只應(yīng)該出現(xiàn)一個基點，即現(xiàn)行《中華人民共和國高等教育法》。但是，在歷史發(fā)展中，在平行的意義上，卻出現(xiàn)了全國人大常委會制定的《中華人民共和國學(xué)位條例》（1980 年）和《中華人民共和國高等教育法》（1998 年）兩部法律，即在中國高等教育法律體系內(nèi)部出現(xiàn)了兩個立法基點。這兩部法律和其他相關(guān)法律、行政法規(guī)、地方性教育法規(guī)組成了我國高等教育法律法規(guī)體系。

前面已經(jīng)討論了《高等教育法》的立法依據(jù)，那么《學(xué)位條例》呢？《學(xué)位條例》立法沒有寫明任何成文法的立法依據(jù)，僅在其第一條規(guī)定：“為了促進(jìn)我國科學(xué)專門人才的成長，促進(jìn)各門學(xué)科學(xué)術(shù)水平的提高和教育、科學(xué)事業(yè)的發(fā)展，以適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，特制定本條例?！焙唵蔚卣f，《學(xué)位條例》的立法依據(jù)是基于事業(yè)發(fā)展需要。1979 年前后，我國研究生教育已中斷十余年，改革開放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展迫切需要建立學(xué)位制度、明確學(xué)位分級和學(xué)位授予標(biāo)準(zhǔn)，恢復(fù)高層人才培養(yǎng)。鑒于學(xué)位管理是高等教育管理的核心問題，特殊的政治經(jīng)濟(jì)形勢加速了《學(xué)位條例》的出臺，使其成為新中國成立以來由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的第一部教育法律，最終在中國高等教育法律體系中形成了高等教育和學(xué)位管理二元化立法的格局。

盡管邏輯起點一致，但卻造成了高等教育法律體系的技術(shù)分離，更在法治實踐中形成了高等教育和學(xué)位管理的二元化實施體制。這樣的二元化現(xiàn)象在中國高等教育改革開放發(fā)展的前期是國情所需。當(dāng)時比較多學(xué)校并沒有被教育部授權(quán)學(xué)位頒發(fā)資質(zhì)，但是又急需要培養(yǎng)更多的知識型人才，以學(xué)歷代表著學(xué)習(xí)的經(jīng)歷，學(xué)位代表著學(xué)習(xí)水平和層次，選擇學(xué)歷教育為先，為國家改革開放提供人才支持，是十分必要的。但是到了中國高等教育步入“雙一流”發(fā)展和普及化時期，其不足之處就越來越明顯。《高等教育法》和《學(xué)位條例》均由國務(wù)院教育行政部門實際實施，管理部門由實設(shè)的教育部和虛設(shè)的國務(wù)院學(xué)位委員會牽頭負(fù)責(zé)，而后者按照規(guī)定應(yīng)為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。學(xué)歷管理機(jī)構(gòu)和學(xué)位管理機(jī)構(gòu)之間的人為分隔，不僅有別于域外國家或地區(qū)學(xué)位管理的通行做法，而且造成了實踐中學(xué)位證書與學(xué)歷證書分離的不合理現(xiàn)象（馬懷德，2014），實踐中形成的學(xué)歷和學(xué)位管理系統(tǒng)長期以來得不到有效梳理和合理解釋。從理論上說，學(xué)位管理是教育法律體系中的重要問題之一，教育行政機(jī)關(guān)作為主管部門，具備管理的能力，無須另設(shè)學(xué)位管理委員會（王敬波，2014）。為適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求，學(xué)歷和學(xué)位管理應(yīng)當(dāng)歸于一元化。高等教育的分別立法問題，從根本上說，是需要完善立法來解決的。至少，在當(dāng)前修改《學(xué)位條例》甚至擬將其修改為《學(xué)位法》的形勢下，其立法依據(jù)是需要進(jìn)行明示的。

三、中國高等教育法律體系的實體結(jié)構(gòu)

我國高等教育法律體系在實踐中展開為相應(yīng)的實體結(jié)構(gòu)。我們認(rèn)為，我國高等教育法律體系的實體結(jié)構(gòu)可以劃分為元結(jié)構(gòu)、層級結(jié)構(gòu)和類別結(jié)構(gòu)。

第一，關(guān)于我國高等教育法律的元結(jié)構(gòu)。我國高等教育法律體系的元結(jié)構(gòu)是指在我國高等教育法律體系頂級結(jié)構(gòu)中關(guān)于高等教育的專門法律的結(jié)構(gòu)設(shè)置。目前，在我國高等教育法律體系元結(jié)構(gòu)定位上，有關(guān)高等教育的專門法律呈現(xiàn)出二元化的構(gòu)成，即不僅有全國人民代表大會常務(wù)委員會于1998年通過的《高等教育法》，而且在1980 年，已經(jīng)有同樣是全國人大常委會通過的《學(xué)位條例》。事實上，學(xué)位管理僅是高等教育管理的一個組成內(nèi)容。縱觀全世界，絕大多數(shù)國家的本科以上學(xué)校頒發(fā)的是一個證書，也就是學(xué)位證書，只有中國和俄羅斯兩個國家沿襲前蘇聯(lián)的學(xué)歷證書和學(xué)位證書雙證制，形成學(xué)歷和學(xué)位兩套系統(tǒng)。

第二，關(guān)于我國高等教育法律體系的層級結(jié)構(gòu)。我國高等教育法律體系在元結(jié)構(gòu)之外，還包括：

1. 涉及我國高等教育的相關(guān)法律。目前，涉及我國有關(guān)高等教育的相關(guān)法律有多部。可以說，在目前教育法律法規(guī)體系中，除了專指基礎(chǔ)教育的法律如《義務(wù)教育法》之外，《教育法》《教師法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等都是與高等教育相關(guān)的法律，應(yīng)當(dāng)納入高等教育法律法規(guī)體系。其中，《教育法》涉及各級各類教育的基本制度和共同原則，《教師法》涉及高等學(xué)校教師，《職業(yè)教育法》涉及高等職業(yè)教育，《民辦教育促進(jìn)法》涉及民辦高等教育。因此，它們都是涉及高等教育的相關(guān)法律。

2. 我國高等教育的行政法規(guī)。在我國行政法規(guī)由國務(wù)院制定，這些法規(guī)為數(shù)不多，主要是《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實施辦法》《高等教育自學(xué)考試暫行條例》《普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例》等3 部。

3. 涉及我國高等教育的相關(guān)行政法規(guī)。我國各級各類教育都適用的行政法規(guī)，同樣也適用于高等教育領(lǐng)域。如《教育督導(dǎo)條例》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實施條例》《中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例》《教師資格條例》《教學(xué)成果獎勵條例》《殘疾人教育條例》《學(xué)校體育工作條例》《學(xué)校衛(wèi)生工作條例》等，它們也是高等教育法律法規(guī)體系的組成部分。其中比較特殊的如《教學(xué)成果條例》，該條例是教育領(lǐng)域全口徑適用的，但由于長期以來僅在高等教育領(lǐng)域內(nèi)實施，常被誤認(rèn)為是專門適用于高等教育領(lǐng)域的。

4. 地方人大制定的有關(guān)高等教育的地方性法規(guī)。一是專門實施《高等教育法》的相關(guān)辦法。如《山西省實施〈高等教育法〉辦法》。二是地方人大制定的有關(guān)高等教育的地方性法規(guī)，如《上海市高等教育促進(jìn)條例》。

除此之外，國務(wù)院教育行政部門和相關(guān)部門還制定了許多行政規(guī)章和規(guī)范性文件。按照通常立法要求理解，它們不屬于法律法規(guī)體系，但也發(fā)揮著極其重要的作用。

第三，關(guān)于我國高等教育法律體系的類別結(jié)構(gòu)。迄今為止，關(guān)于我國高等教育法律體系的類別結(jié)構(gòu)發(fā)育不足，嘗試不夠。目前，關(guān)于我國高等教育的類別主要是指普通高等教育，除在《職業(yè)教育法》《民辦教育法》中包含有相應(yīng)類別高等教育的規(guī)定外，就高等職業(yè)教育、民辦高等教育等尚無專門和相應(yīng)行政法規(guī)和地方性法規(guī)。因此，高等職業(yè)教育、民辦高等教育的類別發(fā)展是不夠的。值得高興的是，近期，國務(wù)院教育行政部門等出臺了不少關(guān)于高等職業(yè)教育的文件，如教育部《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教育質(zhì)量的若干意見》、教育部人力資源保障部《關(guān)于推進(jìn)職業(yè)院校服務(wù)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級面向企業(yè)行業(yè)開展職工繼續(xù)教育的意見》、教育部《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計劃（2015—2018）》、教育部《高等職業(yè)院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系診斷與改進(jìn)指導(dǎo)方案》等，促進(jìn)了高等職業(yè)教育的改革發(fā)展。關(guān)于推動民辦高等教育改革發(fā)展的行政規(guī)章和工作文件也陸續(xù)出臺。但是，這些行政規(guī)章和工作文件應(yīng)當(dāng)上升為行政法規(guī)，為高等教育的類別發(fā)展改革做出規(guī)范和指導(dǎo)。

四、中國高等教育法律體系的立法方式

我國高等教育法律法規(guī)的立法方式與其實體結(jié)構(gòu)有著內(nèi)在統(tǒng)一的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)在完善我國高等教育法律法規(guī)體系中統(tǒng)一考慮進(jìn)行。

從上述分析來看，40 多年來，我國高等教育法律體系形成了具有中國特色的立法方式和立法特點?？偟膩碚f，我國遵循大陸法系國家統(tǒng)一立法要求，按照《立法法》規(guī)定，“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”，全國人民代表大會制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的以及其他的基本法律，全國人民代表大會常務(wù)委員會制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會制定的法律以外的其他法律，有權(quán)對全國人民代表大會制定的法律進(jìn)行部分補充和修改。全國人大制定的法律在全國范圍內(nèi)實施，地方具有相應(yīng)的制定地方性法規(guī)的權(quán)力，但是不得與國家立法相抵觸。

從具體立法方式來看，主要有全國人大直接立法、行政委托立法兩種。前者如2002 年《民辦教育促進(jìn)教育法》就是由全國人民代表大會會同教育部制定的。我國《立法法》還規(guī)定了全國人大常委可以直接提起立法議案。但是，在教育法律范圍內(nèi)，全國人大立法作用發(fā)揮較少。我國高等教育法律法規(guī)的起草多是以行政委托立法模式取得的成果。這一立法習(xí)慣有其優(yōu)勢，行政部門立法項目與行政工作結(jié)合較好，相對快捷，也易于執(zhí)行，但也有其不足。實踐中相關(guān)行政部門立法意見不一致的情況也時有發(fā)生，影響了立法的效率，增加了時間及管理成本。從另一方面看，新時代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾時，高等教育發(fā)展的主要矛盾也由總量性矛盾發(fā)展變化為結(jié)構(gòu)性矛盾，由關(guān)注數(shù)量到更加關(guān)注結(jié)構(gòu)質(zhì)量，由關(guān)注人民群眾有學(xué)上到更加關(guān)注優(yōu)質(zhì)高等教育資源和個性化、多樣化的需求，需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府管理方式，簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，從“政府主導(dǎo)”向“政府引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變，從行政本位的管理模式向“治理現(xiàn)代化”模式轉(zhuǎn)型。因此，應(yīng)當(dāng)拓寬我國高等教育立法渠道，推行以立法機(jī)關(guān)和行政委托立法相結(jié)合的立法模式，在積極發(fā)揮行政委托立法作用的同時，可以更多發(fā)揮全國人大常委會的主導(dǎo)作用，有效避免國務(wù)院有關(guān)行政部門因為管理職能及其意見不一而造成的分歧，進(jìn)而導(dǎo)致有關(guān)立法條款不能及時通過，影響立法的進(jìn)度和質(zhì)量。今后我國教育立法應(yīng)轉(zhuǎn)向“多元交流的互動決策”，不斷提高政府決策的透明、穩(wěn)定和可預(yù)期程度以及可問責(zé)和法治化程度，提高立法質(zhì)量。

除了上述主要立法方式以外，我國教育立法或高等教育立法還呈現(xiàn)出以下特點：

一是高等教育暫行立法。所謂暫行立法，首先是指在我國教育特別是高等教育基于發(fā)展、基于規(guī)范發(fā)展的時期，高等教育部分立法在當(dāng)前認(rèn)為無法深入全面設(shè)計和充分預(yù)測，只好先行先試、急用先立。因此這些行政法規(guī)，往往有一個共同的特點，就是臨時性，在名稱上往往體現(xiàn)為“暫行”，如《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實施辦法》已經(jīng)暫行適用40 年。暫行立法，同時還指當(dāng)時在立法程序上不夠成熟，很多是由國務(wù)院教育行政部門制定后經(jīng)過有關(guān)部門加以備案認(rèn)定的，并不是一開始就是按后來確定的行政法規(guī)程序制定的。這樣，高等教育法規(guī)似乎就成為我國教育體系中最為多樣、變動最快的領(lǐng)域，而實際上，當(dāng)時預(yù)測的會很快修改的情形并未出現(xiàn)，這些法規(guī)實施一直延續(xù)了下來。到了制度日益現(xiàn)代化的今天，獲得高等教育學(xué)歷的方式多樣，有（全日制）學(xué)校教育、（非全日制）在職教育、自學(xué)考試、繼續(xù)教育、軍隊教育、其他行業(yè)專業(yè)教育等多種形式，此種情形亟待在國家制度上進(jìn)一步予以規(guī)范整合，加強(qiáng)科學(xué)立法，依法統(tǒng)一管理。全國人大常委會執(zhí)法檢查組的報告指出，“隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，法律中的一些規(guī)定已經(jīng)與實際不相適應(yīng)，需要與時俱進(jìn)、不斷完善”“將黨的重大理論創(chuàng)新成果寫入法律，把近年來國家和地方在高等教育改革發(fā)展中取得的成熟經(jīng)驗和制度創(chuàng)新上升為法律”（全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組，2019）。

二是高等教育管理本位立法。設(shè)計一國的高等教育法律體系，可以按行政主體和學(xué)校主體不同角度考慮。目前我國的法律體系，是按照管理主體概念設(shè)計的，是“教育”立法，而非“學(xué)?！绷⒎?。近期社會廣泛呼吁制定“（××）學(xué)校法”或“學(xué)校（××）法”，一直未得立法機(jī)關(guān)和行政部門正式回應(yīng)。鑒于當(dāng)前我國教育法律體系明確的是“教育”立法體系而不是“學(xué)?！绷⒎w系，其相關(guān)法律法規(guī)是歷史形成的，有關(guān)學(xué)校的規(guī)定均已包含在相關(guān)的教育法律法規(guī)之中。這些規(guī)定基本符合高等教育和高等學(xué)校改革發(fā)展規(guī)范要求，可以不再考慮“學(xué)?！绷⒎w系。盡管可以通過立法完善其某些不足之處，甚至制定某些“學(xué)校”立法，如考慮學(xué)校安全法等，但是筆者認(rèn)為，沒有必要重新創(chuàng)設(shè)學(xué)校法律法規(guī)體系。

五、中國高等教育法律體系的立法完善

當(dāng)前，我國即將進(jìn)入“十四五”事業(yè)發(fā)展新階段，也將開展新的教育立法規(guī)劃，其中必然涉及高等教育立法?！笆奈濉逼陂g，應(yīng)當(dāng)從以下方面對中國高等教育法律體系予以完善。

第一，以法典化完善我國高等教育法律體系。我國《民法典》的立法成功，為“教育法典”的制定提供了模式借鑒。教育法典化，也就是統(tǒng)一化、完整化、系統(tǒng)化的要求。教育法典化更是我國教育立法的元立法結(jié)構(gòu)，即制定我國“教育法典”是我國教育法律體系的統(tǒng)一化、規(guī)范化、體系化的要求。高等教育法律體系是教育立法的重要組成部分，高等教育法律體系的完善也應(yīng)當(dāng)與其他教育內(nèi)容一起，采取法典化方式進(jìn)行（孫霄兵，劉蘭蘭，2021），使高等教育法律體系在“教育法典”中成為一個完整獨立的部分，進(jìn)一步完善高等教育的基本體制和重要制度，同時使高等教育法律體系與其他領(lǐng)域更加協(xié)調(diào)一致。

第二，以一元化完善我國高等教育法律體系。目前，我國高等教育領(lǐng)域存在著高等教育和學(xué)位兩套立法邏輯，有《高等教育法》和《學(xué)位法》兩個立法項目。學(xué)位工作本身就是高等教育的核心內(nèi)容。在更加重視統(tǒng)一立法的今天，建議取消在《高等教育法》以外的獨立的全國人大層面的學(xué)位立法或者修法，可以考慮在《高等教育法》立法修法中將“學(xué)位條例修訂”或者“學(xué)位法立法”并入相關(guān)部分解決，甚至單設(shè)“學(xué)位”一章，避免形成“高等教育法”“學(xué)位法”兩套立法、教育部門和學(xué)位部門兩個部門實施的體制，并可以縮減立法項目，節(jié)約立法資源，整合管理機(jī)構(gòu)，完善大部制管理。況且，國務(wù)院學(xué)位委員會不是國務(wù)院行政部門，而為國務(wù)院議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來管理實施行政屬性的學(xué)位工作也并不合適。在這樣的情形下，仍然保留國務(wù)院學(xué)位委員會及其辦公室，或者可以改成國家學(xué)位委員會及其辦公室，進(jìn)行政策研究和宏觀指導(dǎo)，做好相應(yīng)的工作協(xié)調(diào)?；蛘?，在國務(wù)院層面以國務(wù)院行政法規(guī)的形式保留《學(xué)位條例》，作為《高等教育法》的下位法規(guī)。這樣，也與“條例”本身名稱一致。而國務(wù)院學(xué)位委員會及其辦公室可以原樣保留，繼續(xù)發(fā)揮作用。

第三，以層級化完善我國高等教育法律體系。我國高等教育法律體系既包括橫向的周延性，也包含縱向的層級性。前文已經(jīng)分析，與我國高等教育的財政體制和管理體制一致，我國的高等教育法律體系也有中央和省級兩個層級。在教育立法中，橫向的法典化并不能取代縱向的層級化。所謂我國高等教育法律體系的層級化，既體現(xiàn)了高等教育法律體系的縱向化、垂直化的要求，即地方性法規(guī)不得與法律和行政法規(guī)相抵觸，要與國家法律法規(guī)相一致的要求，也體現(xiàn)了我國多民族國家的高等教育法律體系的地方性、多元性、針對性的要求。

第四，以類別化完善我國高等教育法律體系。據(jù)2020 年全國教育事業(yè)統(tǒng)計，我國有高等學(xué)校2738 所。面對龐大的高等學(xué)校數(shù)量，面對所有高校向上發(fā)展的時代需求，我國高等教育的突出問題是分類發(fā)展問題。因為只有分類發(fā)展才能較好解決高校的改革發(fā)展主題。也正是這一要求，使得高等教育法律法規(guī)體系面對的不僅是邏輯的結(jié)構(gòu)，而是邏輯的實然。確定這一主題的依據(jù)依然是法律規(guī)定。我國《高等教育法》第五條規(guī)定:“高等教育的任務(wù)是培養(yǎng)具有社會責(zé)任感、創(chuàng)新精神和實踐能力的高級專門人才?！钡谄邨l規(guī)定:“國家按照社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，根據(jù)不同類型、不同層次高等學(xué)校的實際，推進(jìn)高等教育體制改革和高等教育教學(xué)改革，優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)和資源配置，提高高等教育的質(zhì)量和效益。”專門人才和類型發(fā)展，就成為了高等教育、高等學(xué)校設(shè)置和發(fā)展最為前沿、最為核心的命題。高等學(xué)校所有問題的出現(xiàn)和解決，都與此相關(guān)。面對這一影響我國高校發(fā)展道路、模式的重大問題，需要通過立法修法進(jìn)一步加以充實和明確，確定高等學(xué)校的分類發(fā)展和評價方式，使我國高等教育法律法規(guī)體系圍繞實際需求展開邏輯結(jié)構(gòu)。然而迄今為止，我國高校在工作中沒有準(zhǔn)確的分類發(fā)展的要求，以致在行政化、市場化的影響下，普遍追求級別、追求規(guī)模、追求效益。如果說在大眾化發(fā)展之前，這樣的方式還有一定的激勵因素，那到了高等教育普及化的今天，其弊端的解決就變得迫在眉睫。例如，關(guān)于我國高等學(xué)校分類，除了前述的教育分類以外，長期以來，我國高校實踐的是科研型、教學(xué)科研型、教學(xué)型三種發(fā)展模式。2017 年，教育部又提出“十三五”期間的研究型、技能型、應(yīng)用型三種發(fā)展模式。現(xiàn)今，對我國高等學(xué)校的發(fā)展模式，并未做出最終結(jié)論，仍然需要高階位的政策確定。我們認(rèn)為，我國高校的分類定位，以科研型、教學(xué)型、技能型、應(yīng)用型為宜，應(yīng)首先體現(xiàn)類別發(fā)展而非體現(xiàn)等級發(fā)展。

總之，我國高等教育法律體系不僅涉及高等教育發(fā)展改革本身，還將對我國整個教育法律體系的邏輯發(fā)展和構(gòu)建產(chǎn)生重要的影響，值得認(rèn)真研究，進(jìn)一步做好立法設(shè)計和工作實施，以指導(dǎo)新時期我國高等教育的改革發(fā)展實踐，為辦好人民滿意的高等教育做出更大的貢獻(xiàn)。

（孫霄兵為本文通信作者，Email：907176774@qq.com）