福州市基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型與優(yōu)化路徑研究

林諾誠，安 寧，魯 倩

(云南民族大學(xué) a.政治與公共管理學(xué)院(人民武裝學(xué)院)；b.教育學(xué)院，云南 昆明，650504)

隨著數(shù)字化技術(shù)的不斷創(chuàng)新與運(yùn)用，社會(huì)整體結(jié)構(gòu)與運(yùn)作方式發(fā)生改變，傳統(tǒng)的政府運(yùn)作與治理方式難以跟上時(shí)代的步伐，社會(huì)治理模式需要轉(zhuǎn)變。近年來，國務(wù)院相繼出臺(tái)了《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的指導(dǎo)意見》《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》等一系列指導(dǎo)性政策。黨的十九屆四中全會(huì)指出：“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則。推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個(gè)人信息?！盵1]黨的十九屆五中全會(huì)明確提出：“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府建設(shè)，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平。”[2]加快數(shù)字社會(huì)建設(shè)步伐、提高數(shù)字政府建設(shè)水平已被寫進(jìn)“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要。政府出臺(tái)的政策以及決議等為我國基層治理數(shù)字化發(fā)展指明方向并提出要求，意味著從國家層面將數(shù)字中國納入國家戰(zhàn)略布局中，將政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型作為國家未來發(fā)展的重要任務(wù)。

近些年，較多學(xué)者對基層社會(huì)治理進(jìn)行研究，李建寧[3]提出隨著數(shù)字技術(shù)對基層社會(huì)治理體系產(chǎn)生革命性催化，數(shù)字化轉(zhuǎn)型具有戰(zhàn)略必然性和技術(shù)可行性；鄧念國[4]認(rèn)為基層數(shù)字治理之所以能夠提升治理績效和水平,主要源于其有效的運(yùn)行機(jī)制,主要包括功能替代機(jī)制、資源融合機(jī)制以及多元互動(dòng)機(jī)制。若基層治理實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，則正如任志祥[5]所說，基層治理與大數(shù)據(jù)相融合能夠促進(jìn)國家社會(huì)治理體系加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，提升國家在社會(huì)治理方面的能力，為國泰民安提供保障，具有重要意義。目前學(xué)界大部分研究均在于數(shù)字技術(shù)在治理中的應(yīng)用、數(shù)字政府建設(shè)、信息技術(shù)賦能等方面，盡管研究內(nèi)容較為豐富，但是現(xiàn)有文獻(xiàn)對基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型研究較少，且缺乏結(jié)合具體案例進(jìn)行分析。基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型意味著社會(huì)的管理方式發(fā)生質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從“管理”到“治理”再到“善治”，這都是社會(huì)治理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變所帶來的現(xiàn)代化治理體系的重構(gòu)。本文以福建省福州市為研究對象，對該市數(shù)字化轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀及所面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行深入分析，并提出相應(yīng)的對策建議，具有一定的實(shí)踐性與可操作性。

一、數(shù)字政府的相關(guān)內(nèi)涵及綜述

(一) 數(shù)字政府的內(nèi)涵

數(shù)字政府的概念最早起源于1998年美國前副總統(tǒng)戈?duì)柼岢龅摹皵?shù)字地球”[6]，后隨著數(shù)字技術(shù)的不斷普及以及新治理理論的發(fā)展而興起。國內(nèi)各界對數(shù)字政府的概念有不同的理解?！稄V東省“數(shù)字政府建設(shè)”總體規(guī)劃(2018-2020年)》中指出：“數(shù)字政府是對傳統(tǒng)政務(wù)信息化模式的改革,包括對政務(wù)信息化管理架構(gòu)、業(yè)務(wù)架構(gòu)、技術(shù)架構(gòu)的重塑?！盵7]浙江省則在《深化“最多跑一次”改革推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作總體方案》中提出：“政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型是政府主動(dòng)適應(yīng)數(shù)字化時(shí)代背景,對施政理念、方式、流程、手段、工具等進(jìn)行全局性、系統(tǒng)性、根本性重塑,通過數(shù)據(jù)共享促進(jìn)業(yè)務(wù)協(xié)同,提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程?！盵8]各地政府對于數(shù)字政府的理念存在偏差,而學(xué)界也有不一樣的發(fā)聲。黃璜[9]在電子政務(wù)的基礎(chǔ)上提出數(shù)字政府在核心目標(biāo)上立足于推進(jìn)治理現(xiàn)代化,在頂層設(shè)計(jì)上依循數(shù)據(jù)范式,在政策上將“對數(shù)據(jù)的治理”納入議題范圍,在業(yè)務(wù)架構(gòu)上趨向平臺(tái)化模式,在技術(shù)基礎(chǔ)上向智能化升級；何圣東[10]等則從政府存在狀態(tài)和運(yùn)行方式的角度，將數(shù)字政府定義為以各種數(shù)字技術(shù)為支撐，通過將政務(wù)活動(dòng)數(shù)字化并存儲(chǔ)于云端，形成一種用數(shù)字方法開展政府事務(wù)的新政府運(yùn)行機(jī)制；翟云[11]等提出數(shù)字政府是通過建立多個(gè)政府機(jī)構(gòu)間無障礙的協(xié)作機(jī)制，借助信息技術(shù)來實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)間的應(yīng)用共享，從而破除政府內(nèi)外部之間的行政壁壘，促進(jìn)政府治理能力走向整合化、透明化、現(xiàn)代化。數(shù)字政府是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型后的一種新型政府形態(tài)，而何為數(shù)字化轉(zhuǎn)型，學(xué)術(shù)界也還未有統(tǒng)一的定論。張成福[12]認(rèn)為數(shù)字化轉(zhuǎn)型在于運(yùn)用數(shù)字技術(shù)改變政府的結(jié)構(gòu)、功能、工作流程、服務(wù)方式等，再造政府履行職能和治理模式；鄭躍平[13]從技術(shù)視角將數(shù)字化轉(zhuǎn)型界定為政府部門借助數(shù)字技術(shù)推動(dòng)自身轉(zhuǎn)型，這種轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于運(yùn)用多重?cái)?shù)字技術(shù)建構(gòu)數(shù)字技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)，促進(jìn)政府組織內(nèi)部數(shù)字化運(yùn)行與發(fā)展，從而推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)型。

綜上，本文認(rèn)為數(shù)字政府是政府利用大數(shù)據(jù)、人工智能、互聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術(shù)，改善公共服務(wù)質(zhì)量、提升社會(huì)治理能力、破除政府行政壁壘、加強(qiáng)人民幸福感的新型政府運(yùn)作模式。而數(shù)字化轉(zhuǎn)型是政府充分利用數(shù)字技術(shù)，重塑政府運(yùn)行結(jié)構(gòu)、職責(zé)功能、服務(wù)供給、工作流程等，對政府治理模式進(jìn)行創(chuàng)新，從而推動(dòng)政府、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變。

(二) 發(fā)展歷程

縱觀人類歷史長河，出現(xiàn)了四次重大的社會(huì)改革。第一次工業(yè)革命是蒸汽機(jī)的發(fā)明與使用，第二次工業(yè)革命是電力的出現(xiàn)，第三次工業(yè)革命的助推器是電子信息技術(shù)，而如今正在發(fā)生的則被稱為第四次工業(yè)革命——數(shù)字革命，人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G等具有劃時(shí)代意義的發(fā)明使得數(shù)字技術(shù)得到了質(zhì)的提升，成為一種推動(dòng)社會(huì)變革的力量。本研究在總結(jié)諸多學(xué)者觀點(diǎn)后，發(fā)現(xiàn)中國利用數(shù)字技術(shù)來對政府進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型可以分為三個(gè)階段：

第一階段是在改革開放后至2006年，中國開始對外開放，接受到許多新興的信息化技術(shù)，并于1993年啟動(dòng)“三金工程”，對涉及國家經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域啟用國家信息系統(tǒng)。

第二階段是2006年至2017年，2006年國家發(fā)布了《國家電子政務(wù)總體框架》,為以后十年政府?dāng)?shù)字化發(fā)展確定了框架。許多著名的電子政務(wù)工程，如國家兩網(wǎng)、一站、四庫、十二金工程等便起始于這個(gè)階段。從2009年開始，政府開始運(yùn)營微博、微信等大眾化信息平臺(tái)，將政務(wù)信息以及服務(wù)搬到第三方平臺(tái)中。2012年十八大以后，國家先后發(fā)布了眾多電子政務(wù)規(guī)劃的相關(guān)文件，“智慧城市”“政府大數(shù)據(jù)”等相關(guān)理念和實(shí)踐開始在全國開花。2015年中央提出“放管服”+“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，并在《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)劃》提出“基本形成滿足國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求的政務(wù)信息化體系,構(gòu)建形成大平臺(tái)共享、大數(shù)據(jù)慧治、大系統(tǒng)共治的頂層架構(gòu)”[14]。

第三階段是2018年至今，習(xí)近平總書記在描述大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略時(shí)，指出要“加快建設(shè)數(shù)字中國”，同時(shí)要“運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”。數(shù)字政府作為數(shù)字中國的重要內(nèi)容開始在全國各地蓬勃發(fā)展，各地政府充分利用數(shù)字化契機(jī)，將數(shù)字技術(shù)融入到社會(huì)治理中，實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。

二、政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型助力福州市構(gòu)建基層社會(huì)治理新格局

福州市作為福建的省會(huì)城市，政府對于城市社會(huì)治理具有創(chuàng)新性的理念。2014年習(xí)近平總書記在視察福州市軍門社區(qū)時(shí)提出，“要多想想如何讓群眾生活和辦事更方便一些，如何讓群眾表達(dá)訴求的渠道更暢通一些，如何讓群眾感覺更平安、更幸福一些，真正使千家萬戶切身感受到黨和政府的溫暖”[15]。近年來，福州市政府依托數(shù)字技術(shù)，從政府建設(shè)、社會(huì)治理模式、公眾參與平臺(tái)等方面入手，通過提升治理服務(wù)能力，構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理新格局。

(一) 改變政府治理方式，適應(yīng)治理新要求

1.創(chuàng)新政務(wù)體系，提高政府效能

福州市是福建省最早進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型的城市，近年來積極創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)體系，主要依托“一云、一網(wǎng)、多平臺(tái)”政務(wù)基礎(chǔ)支撐體系，圍繞12345便民(惠企)服務(wù)平臺(tái)、e福州APP以及行政市民服務(wù)中心三大政務(wù)處理方式，形成線上線下的政務(wù)入口，實(shí)現(xiàn)一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)與下沉式政務(wù)服務(wù)。通過創(chuàng)新“12345+”服務(wù)模式，為市民和企業(yè)提供群眾投訴、政策咨詢、便民生活等多元化綜合性服務(wù)，基本做到問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、任務(wù)準(zhǔn)確派遣、問題及時(shí)處理、結(jié)果及時(shí)反饋。其中，“e福州”包含公共服務(wù)、便民服務(wù)、互助服務(wù)等內(nèi)容，并探索多元化服務(wù)模式，已接入家政服務(wù)、健康商業(yè)保險(xiǎn)等多樣化的社會(huì)服務(wù)，讓市民享受到數(shù)字化生活帶來的便利。

福州市政府利用數(shù)字平臺(tái)加強(qiáng)“放管服”改革，率先在全省實(shí)行“智能+政務(wù)服務(wù)”、“秒批秒辦”、可信身份建設(shè)等體系。依托“互聯(lián)網(wǎng)+”可信身份認(rèn)證平臺(tái)(CTID平臺(tái))，構(gòu)建基于“網(wǎng)證”的網(wǎng)絡(luò)可信身份認(rèn)證體系和應(yīng)用生態(tài)，保障個(gè)人隱私數(shù)據(jù)安全，并基于5大維度、243個(gè)評分指標(biāo)項(xiàng)，打造“茉莉分”個(gè)人信用評價(jià)體系，廣泛應(yīng)用在旅游、醫(yī)療、教育、金融、文化娛樂、公共交通、行政服務(wù)等7大場景領(lǐng)域[16]。而可信身份能夠?qū)邮〗y(tǒng)一身份認(rèn)證平臺(tái)中，通過智能審批系統(tǒng)，推動(dòng)申請人相關(guān)信息共享，并利用多種智能技術(shù)方式實(shí)現(xiàn)“秒批”服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)群眾事務(wù)線上“一網(wǎng)通辦”。

福州線下服務(wù)也可通過數(shù)字化終端來進(jìn)行操作，截止目前在線下投放200多臺(tái)“e福州”自助服務(wù)終端，實(shí)現(xiàn)104個(gè)便民服務(wù)事項(xiàng)可就近辦理，并在100余個(gè)社區(qū)或村構(gòu)建政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)受理服務(wù)平臺(tái)，打造便民服務(wù)圈，實(shí)現(xiàn)市民基層服務(wù)“最多跑一趟”[17]。福州市政府?dāng)?shù)字化治理政務(wù)簡化了原本繁瑣復(fù)雜的手續(xù)流程，通過共享的信息平臺(tái)，有效獲取人們真實(shí)信息，了解服務(wù)需求，減少人工紕漏、虛假填報(bào)等，實(shí)現(xiàn)速批速?zèng)Q，不僅節(jié)省了人們的時(shí)間精力，也大大提升了政府的辦事效率。

2.革新基層治理體系，實(shí)現(xiàn)治理方式多樣化

數(shù)字技術(shù)在政府建設(shè)方面擁有良好建樹后，政府將其應(yīng)用至基層社會(huì)治理中，在完成頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上進(jìn)行經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)，使得數(shù)字化轉(zhuǎn)型真正為人民服務(wù)。福州“城市大腦”建設(shè)已建成政務(wù)大數(shù)據(jù)、可信數(shù)字身份認(rèn)證等政務(wù)云平臺(tái)，逐步構(gòu)建起從“城市大腦”到“基層細(xì)胞”的智能化治理體系。

在社區(qū)治理方面，福州市運(yùn)用大數(shù)據(jù)等技術(shù)，推進(jìn)智慧社區(qū)建設(shè)。眾多社區(qū)的居民住宅都實(shí)現(xiàn)了智慧升級,使用智能門禁刷臉進(jìn)入；共享智能探頭監(jiān)控信息，居民可一同參與社區(qū)安全監(jiān)控；智能燈桿、智能井蓋、智能煙感等智能化產(chǎn)品應(yīng)用于社區(qū)治理中，為社區(qū)的消防檢測、社區(qū)治安、環(huán)境治理等創(chuàng)造良好條件。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)以及社區(qū)醫(yī)療保障服務(wù)也采用了智慧化的方式，福州各區(qū)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心均設(shè)立了“長者食堂+學(xué)堂”的新型養(yǎng)老服務(wù)模式，老年人不僅可以在食堂享用優(yōu)惠的正餐，還能通過云端在線學(xué)習(xí)文化、烹飪、舞蹈、聲樂等課程。鼓樓區(qū)創(chuàng)建互聯(lián)網(wǎng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，該模式引進(jìn)了國內(nèi)先進(jìn)的人工智能輔助診斷系統(tǒng)、合理用藥系統(tǒng)，降低了基層醫(yī)生誤診率，實(shí)現(xiàn)了遠(yuǎn)程門診和分級診療，實(shí)現(xiàn)了家庭監(jiān)測數(shù)據(jù)上傳、線上續(xù)方、實(shí)時(shí)監(jiān)測、分級預(yù)警干預(yù)、線上隨訪等特色功能，這類的智慧化服務(wù)應(yīng)用與基層治理中，使得社區(qū)生活更加智能化、便捷化。

在食品安全治理方面，福州市創(chuàng)新社會(huì)共治舉措，在e福州APP上增設(shè)“網(wǎng)絡(luò)餐飲治理”公眾舉報(bào)入口，社會(huì)群體可通過該入口對餐飲機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)開啟“雪亮工程”，將后廚視頻直接連接至數(shù)字中心電子監(jiān)控平臺(tái)，對餐飲機(jī)構(gòu)的食品加工與后廚的環(huán)境進(jìn)行直播，實(shí)時(shí)監(jiān)控，查處違紀(jì)違法行為。

在生態(tài)治理方面，啟用“生態(tài)云”平臺(tái)來守護(hù)綠水青山。該平臺(tái)是一種高度整合與高度共享的信息資源平臺(tái)，整合匯聚了生態(tài)環(huán)境部門及相關(guān)單位的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，初步構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)管、公眾服務(wù)三大信息化支撐體系。隨著數(shù)據(jù)基礎(chǔ)的不斷夯實(shí)，生態(tài)云平臺(tái)逐漸由單純的數(shù)據(jù)看板向環(huán)境綜合業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)轉(zhuǎn)變。執(zhí)法監(jiān)管信息共享、應(yīng)急預(yù)警分析等功能的全鏈條監(jiān)管已形成，能夠?qū)崿F(xiàn)精準(zhǔn)治理、精準(zhǔn)監(jiān)控[18]。

在基層數(shù)字治理機(jī)制方面，福州市各個(gè)城區(qū)采用不同的機(jī)制，最具代表性的鼓樓區(qū)針對基層治理中經(jīng)常出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不清、條塊分割等問題，借用“互聯(lián)網(wǎng)+”與大數(shù)據(jù)的技術(shù)，依托“鼓樓智腦”數(shù)字平臺(tái)，建立“一線呼叫、一線報(bào)到、一線處置”社會(huì)治理新機(jī)制。該機(jī)制形成事項(xiàng)收集、街鎮(zhèn)呼叫、部門響應(yīng)、公眾評價(jià)、監(jiān)督考核等問題處置完整閉環(huán)，為深入推進(jìn)服務(wù)群眾、服務(wù)社會(huì)工作、加強(qiáng)基層治理能力提供了有力抓手。群眾通過關(guān)注“鼓樓社區(qū)幸福通”微信公眾號(hào)，對任何需要訴求的基層問題，都可以通過“隨手拍”“立即傳”等形式提交，相關(guān)部門會(huì)第一時(shí)間確定職責(zé)，展開處理。截止2021年3月，鼓樓區(qū)全面梳理歸納各部門應(yīng)當(dāng)承接事項(xiàng)499項(xiàng)，平臺(tái)直接推動(dòng)解決難點(diǎn)熱點(diǎn)問題1.5萬個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村居)呼叫市直、縣(區(qū))直部門5 000多次，100%得到響應(yīng)，這意味著“一線處置”治理機(jī)制大大提升了基層治理的效率。

(二)基層治理主體多元化，創(chuàng)建現(xiàn)代化治理格局

福州市依托數(shù)字技術(shù)將政府基層治理逐漸智慧化，通過多種渠道將政府與社會(huì)組織、個(gè)人、企業(yè)聯(lián)系起來，充分發(fā)揮社會(huì)力量在基層治理中的作用，數(shù)字化基層治理主體逐漸開始多元化，從政府到社會(huì)組織再到公民個(gè)人，有效樹立“政府主導(dǎo)，多元主體共同參與”的新治理格局，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊乃枷胗^念，促使社會(huì)力量更加積極通過數(shù)字平臺(tái)來共同解決基層問題，提升基層社會(huì)治理效能，實(shí)現(xiàn)全面深化改革的目標(biāo)，建立共建共治共享的現(xiàn)代化治理格局。

1.創(chuàng)新參與方式，實(shí)現(xiàn)參與渠道多樣化

福州市基于“一云、一網(wǎng)、多平臺(tái)”政務(wù)基礎(chǔ)支撐體系，開展數(shù)字化基層治理參與方式建設(shè)，逐步開發(fā)多款政府服務(wù)APP，開通微信公眾號(hào)與微博政務(wù)號(hào)，建立12345便民服務(wù)網(wǎng)站與信息共享平臺(tái)，安裝各式各樣的智慧硬件，共享基層社會(huì)治理信息，從橫向上開拓社會(huì)力量參與治理的渠道，實(shí)現(xiàn)參與方式多元化，促使社會(huì)力量能夠在多樣化的平臺(tái)反饋訴求，督促政府行動(dòng)，了解基層服務(wù)信息，更好參與到基層治理中。

2.基層問題多反饋，治理效率多改進(jìn)

社會(huì)力量通過多樣化的數(shù)字平臺(tái)參與到福州市的日常基層治理中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層社會(huì)存在的基礎(chǔ)設(shè)施損壞、政務(wù)服務(wù)不到位、社區(qū)治安等相關(guān)問題，通過數(shù)字平臺(tái)將其反饋到政府，及時(shí)為政府提供問題隱患的線索，督促相關(guān)部門在短時(shí)間內(nèi)解決問題。且智慧化的共享信息平臺(tái)可為社會(huì)力量提供共治的渠道，如社區(qū)監(jiān)控上傳數(shù)字中心，社區(qū)所有人員能夠在平臺(tái)中查看監(jiān)控情況，減少治安隱患。

3.提升社會(huì)參與積極性，實(shí)現(xiàn)治理效能大飛躍

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型促使基層社會(huì)治理內(nèi)容更加豐富，參與主體多元化，社會(huì)力量的參與積極性得到極大提升。政府也會(huì)通過e福州APP對參與基層治理服務(wù)的群體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，達(dá)到一定的積分可以在APP中兌換相應(yīng)物資。這樣的正向激勵(lì)激發(fā)了社會(huì)力量參與平安創(chuàng)建，提升了群體對于基層網(wǎng)格化服務(wù)管理的認(rèn)可度與參與度。并通過考核評價(jià)、監(jiān)督反饋等處置機(jī)制避免政府各部門推脫不決、效力不彰，及時(shí)對社會(huì)力量在數(shù)字平臺(tái)所反饋的問題進(jìn)行答復(fù)，增強(qiáng)他們參與基層治理的積極性與滿足感。從成本效益角度分析，社會(huì)力量僅僅用小成本便獲得了大收益，能夠吸引更廣泛的群體加入基層治理中，提升政府治理的效率與效果，實(shí)現(xiàn)共治共建共享的現(xiàn)代化治理體系。

三、福州市政府基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

目前，福州市傳統(tǒng)基層治理模式的改革正深入推進(jìn)，充分利用數(shù)字紅利將數(shù)字技術(shù)與治理相結(jié)合，創(chuàng)新數(shù)字化治理模式，提升基層治理效能。與此同時(shí)，也面臨著一些亟待解決的問題。

(一) 區(qū)域之間數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程差異較大

盡管福州市已經(jīng)建立市級統(tǒng)籌的數(shù)字化治理平臺(tái)，但是由于各個(gè)區(qū)或縣政府治理水平、積極性以及資金等多方面的因素，導(dǎo)致區(qū)域差異化明顯，不僅是市區(qū)與農(nóng)村，甚至市區(qū)各轄區(qū)之間都存在不平衡現(xiàn)象。如鼓樓區(qū)政府?dāng)?shù)字化基層治理是全省的治理先進(jìn)典范，首創(chuàng)“一線處置”基層治理機(jī)制，在全國進(jìn)行推廣，然而連江縣、閩清縣等縣城的基層治理水平與能力仍處于較低水平，基本靠福州市政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)才完成基層數(shù)字化轉(zhuǎn)型，缺乏治理的創(chuàng)新性，同時(shí)普遍受到人才、資金方面的限制，數(shù)字化轉(zhuǎn)型工作與基層治理很難融合，公眾與政府之間溝通也不順暢，這都使得福州市城鄉(xiāng)各地域基層治理之間數(shù)字化轉(zhuǎn)型困難。

(二) 智能化水平有待提升

人工智能作為數(shù)字技術(shù)的一部分，承擔(dān)著社會(huì)智能化轉(zhuǎn)型的重要職責(zé)，將人工智能技術(shù)有效鑲嵌到政府基層治理中是政府智能化轉(zhuǎn)型的主要手段。政府智能化建設(shè)是驅(qū)使政府公共服務(wù)質(zhì)量提升與流程創(chuàng)新的助推器，將人工智能融入政府管理與決策中，能夠有效重塑基層治理體系，推動(dòng)基層治理更加科學(xué)化、精細(xì)化。盡管福州市政府在線下安裝多種智能化的設(shè)備，如智能監(jiān)控、智能停車位、智能藥房等，但依舊處于初始水準(zhǔn)，智能化建設(shè)水平偏低，基層群體享受智能福利的成果較少。目前人工智能發(fā)展不夠成熟且較多集中在商業(yè)領(lǐng)域，對于如何應(yīng)用至復(fù)雜多樣的政府治理體系中尚未有明確的方向，沒能發(fā)揮其在復(fù)雜情景的使用，無法支撐基層治理服務(wù)的創(chuàng)新與發(fā)展。

(三) “信息孤島”現(xiàn)象仍然存在

傳統(tǒng)的治理模式存在條塊分割的特點(diǎn)，易造成政府各部門、各基層治理單位之間的“信息孤島”現(xiàn)象。“信息孤島”表現(xiàn)為政府內(nèi)部信息不對稱、數(shù)據(jù)共享性差、線上線下缺乏融合等。福州市政府針對這樣的現(xiàn)象也做了較多努力，如鼓樓區(qū)的“一線處置”治理機(jī)制很好解決了各部門條塊分割、推諉扯皮的情況，但這樣的機(jī)制因?yàn)楦Ｖ莞鞯貐^(qū)資金、人才、基層群體、政府積極性等多種因素的影響，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間、地域之間存在極大的治理差異，難以有效推廣。且公安、國稅、海關(guān)等相關(guān)部門都有各自的政務(wù)系統(tǒng)，與福州數(shù)字服務(wù)平臺(tái)有較大的區(qū)別，各部門數(shù)字化獨(dú)立建設(shè)、分散管理，導(dǎo)致數(shù)據(jù)重復(fù)采集、無法及時(shí)共享、難以融合歸統(tǒng)，基層政府對于數(shù)據(jù)的掌握程度低于其他部門，很難高效支持基層治理的快速協(xié)同。

(四) 數(shù)據(jù)倫理與隱私保護(hù)存在風(fēng)險(xiǎn)

公民的信息隱私是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型最主要的難點(diǎn)。公民對于信息保護(hù)的要求越來越高，隱私泄露的問題也是他們關(guān)注政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的焦點(diǎn)。保護(hù)隱私作為數(shù)據(jù)倫理的一種表現(xiàn)，催促政府正視隱私數(shù)據(jù)保護(hù)的情況，對政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型形成強(qiáng)大的約束力。雖然大數(shù)據(jù)是屬于私人的產(chǎn)物，但公民對于政府如何獲取信息、使用目的等都是未知的，私人數(shù)據(jù)資料始終存在因?yàn)槭杪┗蚴瞧渌猛镜氖褂脤?dǎo)致信息泄露、誤用以及濫用等風(fēng)險(xiǎn)。如在疫情期間，福州市為了排查從疫情高發(fā)區(qū)回鄉(xiāng)的人員，進(jìn)行社區(qū)(村居)調(diào)查，但因?yàn)榉N種原因，導(dǎo)致被調(diào)查者的私密信息遭到泄露，在網(wǎng)絡(luò)上瘋傳，造成不良的社會(huì)影響。同時(shí)部分企業(yè)通過政府大數(shù)據(jù)平臺(tái)私自采集個(gè)人信息用以獲利，對公眾造成困擾。此類情況不勝枚舉，如何透明有效地收集信息，并且保護(hù)好私人數(shù)據(jù)，已經(jīng)成為政府需要處理的關(guān)鍵問題，這會(huì)極大影響公眾對于政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的認(rèn)可度。

(五) 老年群體對數(shù)字化轉(zhuǎn)型適應(yīng)較慢

基層治理數(shù)字化使得人們的生活變得更加便利，但對于老年群體而言，智能化設(shè)施反而成為他們處理事務(wù)的絆腳石。如此前在疫情期間，福州市民服務(wù)中心辦理事務(wù)需要在手機(jī)上出示健康碼，通過大數(shù)據(jù)證明自己的健康情況方可進(jìn)入，這對于很多不會(huì)使用智能手機(jī)的老年人來說是一種阻礙。眾多老年人對于電子設(shè)備的使用僅停留在最基本的功能，對數(shù)字平臺(tái)的智能化服務(wù)一無所知，這無疑增加了他們辦事的精力與時(shí)間，嚴(yán)重影響其辦事效率。

四、福州市未來基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的優(yōu)化路徑

(一) 加快頂層設(shè)計(jì)，落實(shí)數(shù)字化轉(zhuǎn)型

在頂層設(shè)計(jì)方面，福州市政府需要在國家相關(guān)指示以及政策的范圍內(nèi)進(jìn)行制度或是政策再設(shè)計(jì)，為本土基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造良機(jī)。一方面，要結(jié)合福州各基層的實(shí)際需求，明確數(shù)字化轉(zhuǎn)型的指導(dǎo)方針與戰(zhàn)略方向，制定清晰的轉(zhuǎn)型規(guī)劃，對資源投入和管理機(jī)制的優(yōu)化提供指引；另一方面，加快形成保障性法律法規(guī)，保障數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的隱私泄露等問題。政府能夠通過數(shù)據(jù)采集獲取信息，若管理不當(dāng)則會(huì)造成群眾的隱私泄露。出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章制度，從根本上保障民眾的個(gè)人信息安全，是福州市政府所要關(guān)注的主要問題之一。福州市政府近些年出臺(tái)了一系列管理辦法護(hù)航數(shù)據(jù)開放共享，《福州市公共數(shù)據(jù)開放管理暫行辦法》《福州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理辦法》《福州市政務(wù)數(shù)據(jù)匯聚共享管理暫行辦法》《福州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享開放考核暫行辦法》[19]等互相關(guān)聯(lián)的規(guī)章制度形成管理閉環(huán)，確定福州市政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理從資源登記、匯聚、共享、開放到開發(fā)、利用、監(jiān)督、考核等多方面工作規(guī)范。盡管這些規(guī)章制度填補(bǔ)了福州市該方面的空白，但仍要繼續(xù)出臺(tái)更多數(shù)字化領(lǐng)域的政策與規(guī)章為未來福州市基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型保駕護(hù)航。

(二) 優(yōu)化資源配置，消除區(qū)域差異

基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的公平性是政府治理體系革新的首要問題，福州市政府需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各區(qū)域之間發(fā)展不平衡、不充分的問題，通過政策引導(dǎo)與創(chuàng)新資源的投入為基層治理增加活力，對資源進(jìn)行良好配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。第一，制定多種方式與政策來壯大基層專業(yè)數(shù)字化服務(wù)隊(duì)伍。優(yōu)化資金、人才、技術(shù)等資源的投入機(jī)制，通過政府購買、開設(shè)知識(shí)技能培訓(xùn)課等多種方式來彌補(bǔ)基層管理者專業(yè)知識(shí)方面的空白，為基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型打下良好的基礎(chǔ)。而對于基層專業(yè)知識(shí)人才的缺失現(xiàn)象，福州市則要通過制定大學(xué)生進(jìn)基層的就業(yè)扶持政策，提升基層就業(yè)學(xué)生的福利待遇，吸引大學(xué)生返鄉(xiāng)就業(yè)，補(bǔ)齊基層人才缺失的短板；第二，基層政府治理觀念也是基層數(shù)字化轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)。福州市各縣域?qū)τ跀?shù)字化轉(zhuǎn)型的理念不夠深入，要對各區(qū)域基層政府進(jìn)行督促，要求其加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，讓更多的群眾加入到數(shù)字治理中，監(jiān)督政府工作行為與效率，提高基層治理的效能；第三，需要從市一級建立統(tǒng)一的數(shù)字化轉(zhuǎn)型體系、統(tǒng)一的數(shù)字治理機(jī)制，將先進(jìn)的治理理念與機(jī)制傳達(dá)至每一個(gè)區(qū)或縣，要求各區(qū)縣建立高效快捷的數(shù)字治理機(jī)制來調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與協(xié)同治理的積極性。

(三) 以基層需求為導(dǎo)向重構(gòu)治理機(jī)制

基層政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型改革必須以基層需求為導(dǎo)向進(jìn)行，真正了解基層群體的需求，引入多元化服務(wù)供給。數(shù)字技術(shù)的便利性、傳播性使得廣大群眾能夠第一時(shí)間獲得政府處理事務(wù)的消息，也會(huì)對處置不公或是不妥當(dāng)?shù)氖马?xiàng)提出質(zhì)疑，因此政府有必要以更快、更好、更有效的辦事風(fēng)格引入公眾一起共同參與，提高治理效率，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置。首先，牢牢秉承為人民服務(wù)的宗旨，深入基層群眾，解決基層治理與群眾需求脫節(jié)的難題；其次，將政府治理服務(wù)范圍擴(kuò)展至個(gè)人、社會(huì)組織以及企業(yè)，積極引導(dǎo)居民參與公共事務(wù)，治理主體逐漸多元化，不斷拓展社會(huì)力量政治參與和治理參與的廣度與深度，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)力量這兩個(gè)治理主體之間的雙向互動(dòng)，樹立起“政府主導(dǎo)，多元主體共同參與”的新治理格局；再次，暢通民眾訴求的溝通渠道。盡管鼓樓區(qū)的“一線處置”治理機(jī)制能夠?yàn)槊癖妳⑴c基層治理提供良好的溝通渠道，但是福州市其它區(qū)域尚未開展，有必要將其作為長效制度進(jìn)行全市統(tǒng)籌安排，在數(shù)字化轉(zhuǎn)型中最大程度推動(dòng)公開、知情、動(dòng)員、參與、協(xié)同共治的新治理格局。

(四) 加強(qiáng)管理機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)共治共建共享

政府部門數(shù)字化轉(zhuǎn)型不僅要對外進(jìn)行變革，更要對內(nèi)優(yōu)化組織架構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，用優(yōu)秀的管理體制來支撐數(shù)字治理建設(shè)。一是以“共享、共建、統(tǒng)一、整合”作為數(shù)字平臺(tái)管理的核心，從全局的視角來謀劃福州市數(shù)字化治理，整合一切資源，建立起市一級的管理機(jī)構(gòu)，對基層數(shù)字化建設(shè)與治理進(jìn)行監(jiān)督，做好考核、評價(jià)、問責(zé)機(jī)制，有效帶動(dòng)各基層政府治理的積極性；二是落實(shí)“放管服”理念，將引入數(shù)字技術(shù)、重塑基層治理結(jié)構(gòu)、服務(wù)流程再造等方面簡政放權(quán)，讓基層政府因地制宜打造適合該地區(qū)的數(shù)字治理方式，同時(shí)與公安、國稅、海關(guān)等各部門相互協(xié)調(diào)，構(gòu)建制度化的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，助力基層治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型；三是依照福州市所提出的“一云、一網(wǎng)、多平臺(tái)”政務(wù)基礎(chǔ)支撐體系，利用云計(jì)算等數(shù)字技術(shù)，優(yōu)化e福州與閩政通APP上的功能應(yīng)用，并在微信、微博等公眾平臺(tái)上持續(xù)上架更多的政務(wù)監(jiān)督功能與服務(wù)功能，從而使得民眾能夠通過快速便捷的方式對政府進(jìn)行監(jiān)督，尋求政府幫助，有效制約公共權(quán)力的濫用以及公共服務(wù)的有效供給。

(五) 智能元素融入基層治理

“智慧化”是未來城市的發(fā)展趨勢，也是未來基層治理體系中不可或缺的一部分，將人工智能、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等智能化技術(shù)等鑲嵌到數(shù)字平臺(tái)、數(shù)據(jù)處理、政務(wù)服務(wù)等多方面服務(wù)中，通過先進(jìn)的智能化技術(shù)水平提升服務(wù)質(zhì)量，將其應(yīng)用至基層服務(wù)多種場景中，推動(dòng)福州市基層治理服務(wù)的智慧化建設(shè)。目前福州“城市大腦”建設(shè)已建成政務(wù)大數(shù)據(jù)、可信數(shù)字身份認(rèn)證等政務(wù)云平臺(tái)，逐步構(gòu)建起從“城市大腦”到“基層細(xì)胞”的智能化治理體系。未來要進(jìn)一步依托數(shù)字技術(shù)的力量，加快政府智能化與基層治理的深度融合，各個(gè)區(qū)、縣可借鑒鼓樓區(qū)建立的“鼓樓智腦”智慧化服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，將數(shù)據(jù)集約化，加入云計(jì)算、人工智能等技術(shù)，集中儲(chǔ)蓄資源，實(shí)現(xiàn)資源共享的局面，并利用云計(jì)算，準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)基層服務(wù)問題所在，從而針對基層群眾的問題，進(jìn)行精細(xì)化、個(gè)性化、科學(xué)化的服務(wù)供給。

五、結(jié)語

習(xí)近平總書記在福建考察時(shí)強(qiáng)調(diào)，要加快推動(dòng)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)數(shù)字化，要加大創(chuàng)新支持力度，優(yōu)化創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。如今，在福州，數(shù)字應(yīng)用已深深融入這座城市建設(shè)管理的各個(gè)“末梢”，新興的數(shù)字技術(shù)正改變著社會(huì)生產(chǎn)方式與社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，這對于基層治理既是一種挑戰(zhàn)，也是一種機(jī)遇。處在改革末端的基層政府則需要更好適應(yīng)新時(shí)代，逐步優(yōu)化資源配置，消除區(qū)域差異，堅(jiān)持以基層需求為導(dǎo)向來創(chuàng)新管理與治理體系，加大政策傾斜，吸引人才資源以及社會(huì)力量參與基層數(shù)字治理中，提升基層群體的積極性與社會(huì)歸屬感。