新型城鎮(zhèn)化試點背景下PPP項目問題研究

潘 虹

(鄭州升達(dá)經(jīng)貿(mào)管理學(xué)院，河南 鄭州 451191)

1 研究背景

黨的十九大報告指出,中國要堅持走具有中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為我國擴(kuò)大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變方式、調(diào)整結(jié)構(gòu)的重要手段，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，其中產(chǎn)生的問題和矛盾，如資源配置低效、水資源匱乏、城市規(guī)劃欠科學(xué)、農(nóng)民進(jìn)城后就業(yè)及拆遷安置等方面的新問題日益突出。河南省是我國重要的農(nóng)業(yè)大省，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，水資源緊缺是目前面臨的首要問題，如何能夠充分循環(huán)利用水資源達(dá)到水資源的再生利用，以有限的水資源滿足河南省經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，已成為河南省水利工作面臨的緊迫任務(wù)。A縣位于河南省東南部，是河南省新型城鎮(zhèn)化試點城市之一，其作為“平原糧食大縣”、“全國糧食生產(chǎn)百強(qiáng)縣”、“國家優(yōu)質(zhì)小麥種植基地”、“河南省畜牧業(yè)大縣”、“花木名縣”，A縣對于水資源的需求十分旺盛。同時，隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，A縣農(nóng)村人口迅速向城市轉(zhuǎn)移，目前A縣城鎮(zhèn)內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施、水資源的有效利用與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度相比，明顯力不從心，已經(jīng)嚴(yán)重影響到城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)、生活質(zhì)量。因此，A縣再生水利工程建設(shè)對于其新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展影響重大。A縣對于再生水利工程項目，預(yù)算總投資為19329.62萬元，其中，項目資本金3865.92萬元，約占項目總投資的20%；融資資金15463.70萬元，約占項目總投資的80%。對于較大的資金缺口，A縣政府融資平臺可以采用的融資手段有發(fā)債和PPP模式。但是財政部在文件《進(jìn)一步推動在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作(PPP)模式》清楚指出，在垃圾處理、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。要求地方融資平臺不能只是一味的發(fā)債，融資渠道要多元化，要將社會資本有機(jī)地引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，所以PPP模式成為地方政府融資的一個重要手段。本文提出A縣的再生水利工程項目建議政府采用PPP模式進(jìn)行融資和管理，該項目主要是為了拓寬A縣政府的融資渠道，將社會資本引入到公眾服務(wù)領(lǐng)域，轉(zhuǎn)換政府壟斷的角色，同時有效利用社會資本來為公眾提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的便民服務(wù)。

2 A縣再生水利工程PPP項目存在的問題

通過對河南省A縣再生水利工程PPP項目調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其存在的問題也是當(dāng)前我國PPP項目普遍存在的問題。

2.1 缺乏完善的配套政策和相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制

開始運(yùn)行PPP項目需要一定的基礎(chǔ)設(shè)施和完善的政策來支持。A縣是新型城鎮(zhèn)化試點縣，已出臺相關(guān)政策鼓勵私人PPP項目投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，但從宏觀環(huán)境的因素分析，A縣政府沒有政策制訂權(quán)，只能根據(jù)已有的政策貫徹、執(zhí)行。PPP項目后續(xù)在建設(shè)、經(jīng)營維護(hù)過程中出現(xiàn)問題時，政策的完善性、配套性、滯后性，造成出現(xiàn)問題難以及時運(yùn)用恰當(dāng)?shù)恼哌M(jìn)行執(zhí)行，這對保障A縣水利工程PPP項目模式進(jìn)行長遠(yuǎn)建設(shè)是不利的，不利于PPP項目作為模板或者試點，也不利于在A縣及其周邊地區(qū)進(jìn)行推廣。PPP模式廣泛應(yīng)用離不開國家政策的推動，需要國家及時出臺關(guān)于PPP項目更加細(xì)化、更加完善的配套政策，同時制定明細(xì)的基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)則，以國家的政策、準(zhǔn)則作為依據(jù)對操作流程、收費(fèi)政策、稅收、風(fēng)險分擔(dān)、績效評價以及后期合同執(zhí)行出現(xiàn)糾紛等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)范。同時，還需要當(dāng)?shù)卣贫ㄏ鄳?yīng)的運(yùn)作機(jī)制協(xié)調(diào)配合。這些都需要完善的、配套的宏觀政策作為依據(jù)，及時應(yīng)對PPP項目參與各方出現(xiàn)的分歧，全面保障各方利益得到實現(xiàn)。

2.2 運(yùn)行分擔(dān)機(jī)制不夠成熟

從當(dāng)前A縣再生水利工程PPP項目來看，A縣作為城鎮(zhèn)化建設(shè)中的試點，能夠給其它工程項目帶來示范作用，但是該工程投資時間較長，投資金額較大，在實際運(yùn)作過程中，也會產(chǎn)生各方利益糾紛和風(fēng)險分擔(dān)等方面的糾紛，運(yùn)行過程中的矛盾并不能得到良好的解決。如何讓PPP項目能夠良性運(yùn)行，在各方分擔(dān)機(jī)制中能夠?qū)崿F(xiàn)公平公正，都是當(dāng)前該項目面臨的現(xiàn)實問題。從以上問題看，由于PPP項目在我國實施的時間并不長，政府的運(yùn)作經(jīng)驗也在不斷積累中。政府一旦將其作為短期的政績工程來對待，在引入PPP項目工程時會給予很多優(yōu)惠或承諾，甚至承諾會承擔(dān)某些風(fēng)險。但是，最終出現(xiàn)風(fēng)險時往往將責(zé)任全部推給社會資本方，造成政府在實際執(zhí)行過程中，并沒有很好地履行承諾，也沒有承擔(dān)項目運(yùn)作過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險和損失。由于分擔(dān)機(jī)制不夠成熟，對于后續(xù)PPP項目的建設(shè)和運(yùn)營會產(chǎn)生負(fù)面的作用。

2.3 社會信用有待強(qiáng)化

從A縣再生水利工程及周邊縣市近年實施的PPP項目來看，有成功的案例，也有失敗的項目。從項目失敗中可以看到我國PPP項目社會信用有待強(qiáng)化。由于政府換屆等政治性原因，導(dǎo)致后續(xù)政府沒有對前一屆政府的政策進(jìn)行良好的執(zhí)行；政府在PPP項目引進(jìn)之前進(jìn)行很好的口頭承諾，但是PPP項目引進(jìn)以后出現(xiàn)的風(fēng)險和問題，政府往往進(jìn)行責(zé)任的推脫；當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生變化時，政府會要求各參與方簽訂補(bǔ)充協(xié)議，這些補(bǔ)充協(xié)議會讓參與的私人部門變得特別被動。政府在引進(jìn)PPP項目參與方之前，會給予良好的承諾和較多的優(yōu)惠條件，但具體操作過程中社會部門往往處于劣勢地位，無法跟政府進(jìn)行相應(yīng)的談判，當(dāng)出現(xiàn)利益糾紛時，沒有辦法跟政府進(jìn)行法律訴訟。甚至為了保障當(dāng)前的成果和利益，只好忍氣吞聲，一般都不會選擇走法律程序。物有所值流于形式，物有所值都是通過咨詢機(jī)構(gòu)計算、核準(zhǔn)的數(shù)據(jù)，由于調(diào)研不夠深入，計算不嚴(yán)謹(jǐn)，往往造成與實際脫節(jié)，最終通過調(diào)整數(shù)字達(dá)到項目的預(yù)期。

3 完善PPP項目的對策

3.1 加強(qiáng)宏觀政策支持力度，促進(jìn)項目發(fā)展

由于PPP模式在我國基層縣城中試點目前尚在普及推廣階段，所以相關(guān)宏觀政策還沒有得到完善。以再生水利工程為例，A縣的PPP項目要想長期、穩(wěn)定發(fā)展，在宏觀政策不足的情況下，最好的辦法就是制定好項目的操作規(guī)范，以及適用的制度規(guī)范，確保在出現(xiàn)分歧時能夠有章可依。A縣的相應(yīng)職能部門如財政、金融、住建規(guī)劃等，應(yīng)當(dāng)因地制宜，及時出臺有利于當(dāng)?shù)豍PP項目發(fā)展的制度和規(guī)范，從而提升PPP項目在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域中的競爭力，尤其要注意落實稅收優(yōu)惠政策，為推廣PPP模式，促進(jìn)政府和社會資本合作，建立稅收上的優(yōu)惠。同時，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)的招投標(biāo)制度，促進(jìn)PPP項目的公平競爭，并在執(zhí)行過程中完善政府和社會資本，以及各個參與方的利害關(guān)系，對PPP模式合作中違約處罰、回報定價等一系列問題進(jìn)行詳細(xì)說明。A縣政府沒有宏觀政策的制定權(quán)，但是可以制定配套的制度、規(guī)范，目前已出臺相應(yīng)制度，充分展示出A縣政府非常重視PPP項目。本文建議國家加強(qiáng)宏觀政策支持力度，完善的政策是保障PPP項目成功的基本保障，這樣可以減少項目失敗的概率，進(jìn)而提升A縣PPP項目建設(shè)的成功率和示范性。

3.2 建立長期合作的雙方信任機(jī)制

我國水利工程建設(shè)需要大量的資金投入，同時也需要各個方面的緊密配合。在此背景下，如何實現(xiàn)水利工程建設(shè)長期有效和諧發(fā)展是迫切需要解決的問題。因此，對于A縣PPP項目，水利廳建設(shè)需要建立長期合作為目的的信任機(jī)制。政府應(yīng)平等對待私人企業(yè)，私人企業(yè)也不能以犧牲公共產(chǎn)品的質(zhì)量，或者降低服務(wù)質(zhì)量來獲得招標(biāo)。這是需要雙方建立長期合作為目的的信任機(jī)制，具體來講應(yīng)當(dāng)做到以下2點。

3.2.1 制定必要準(zhǔn)則，促進(jìn)雙方長期合作

合理的準(zhǔn)則是支撐雙方有效合作的前提。本文建議在A縣再生水利工程建設(shè)中，建立完善的評價質(zhì)量體系。政府部門應(yīng)當(dāng)利用好政府信用來推動全社會信用的共享，對合作企業(yè)和咨詢機(jī)構(gòu)建立一系列聯(lián)動名單，同時對于不合法的機(jī)構(gòu)建立失信名單，這樣能夠?qū)κ袌鲞M(jìn)行凈化和準(zhǔn)入。而參與再生水利工程建設(shè)的相應(yīng)各方則也應(yīng)該做好自身的信用，一個優(yōu)秀的企業(yè)信用是進(jìn)行長期合作的必備條件。在A縣再生水利工程建設(shè)中，雙方都應(yīng)該做好信用建設(shè)，這樣能夠促使雙方進(jìn)行良好有序合作。

3.2.2 政府角色應(yīng)當(dāng)更加清晰到位

PPP項目的建設(shè)離不開國家出臺單獨政策進(jìn)行支撐，這項政策的主要目的是促進(jìn)PPP項目建設(shè)能夠良好完善有序的進(jìn)行，這就要求地方政府對于政策執(zhí)行必須到位，對于各項承諾應(yīng)當(dāng)及時兌現(xiàn)，這樣才有助于地方政府在PPP項目建設(shè)中的公信力，從而提升私營企業(yè)參與到PPP項目的積極性。因此，政府應(yīng)當(dāng)做好在該項目建設(shè)中裁判員和監(jiān)督員的角色，不能作為運(yùn)動員等參與角色。

在實際PPP項目建設(shè)中，雙方只有互信互助，在現(xiàn)有市場規(guī)則的條件下進(jìn)行公平公正的合作，才能夠保證PPP項目長遠(yuǎn)的運(yùn)作。

3.3 建立糾紛解決機(jī)制和退出機(jī)制

結(jié)合A縣水利工程PPP項目操作的經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)政府各方和PPP項目參與方之間的動機(jī)是不同的，A縣政府是希望利用PPP項目來改善該項水利工程建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施落后的狀況，通過PPP項目來提升A縣水利工程建設(shè)的規(guī)模，而參與到A縣水利工程PPP項目的私營企業(yè)，則希望通過PPP項目獲得一定的效益，這就導(dǎo)致各方對于PPP項目中真正的目的不同。在實際PPP工程運(yùn)作過程中，各方可能出于各自目的的考慮，會產(chǎn)生一些糾紛，為處理好這些糾紛，應(yīng)當(dāng)建立合理的糾紛處理機(jī)制以及退出機(jī)制。

3.3.1 建立有效的項目退出機(jī)制

結(jié)合A縣水利工程PPP項目的經(jīng)驗，私營企業(yè)參與到PPP項目一定年限后，應(yīng)當(dāng)能夠通過一定合理有效的方式來進(jìn)行退出保障私人資本的利益，可以進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓，也可以引入第三方對股權(quán)進(jìn)行全新評估或者稀釋。最終確保私人部門原則上持有部分的股權(quán)，避免其出現(xiàn)短期投機(jī)行為，從而保障PPP項目運(yùn)作的質(zhì)量和效益。

3.3.2 建立有效的PPP項目糾紛解決機(jī)制

在實際PPP項目運(yùn)作過程中，由于政府既是運(yùn)動員又是裁判員，因此在出現(xiàn)糾紛和矛盾時，私營企業(yè)的利益如何保證成為迫切需要解決的問題。結(jié)合各方PPP項目運(yùn)作的經(jīng)驗，可以提前制定相應(yīng)的條款和細(xì)節(jié)，同時對于相關(guān)案件的法律依據(jù)，做好提前規(guī)劃。對于政府失職的地方，不應(yīng)當(dāng)過于偏袒同樣也要宣判予以執(zhí)行，這樣才能保證PPP項目運(yùn)作中各方的真實利益。A縣水利工程項目周期較長，投資金額相對較大。在項目實施周期中會出現(xiàn)一些不可抗拒的因素，進(jìn)而影響A縣水利工程項目的正常運(yùn)營。要確保PPP項目合理有效運(yùn)行，就需要各方承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任，做好風(fēng)險的防范。具體來講，需要各方充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，對于資本投資方來說，要運(yùn)用好資本的投資在不同的時間節(jié)點給項目注入不同的資金以抵抗項目資金鏈的風(fēng)險；對于政府來說，則應(yīng)該保障整個項目實施的宏觀環(huán)境以確保項目實施中稅收法律等一系列可能遇到的風(fēng)險做到最低。

4 結(jié)論

國家的城鎮(zhèn)化試點正在陸續(xù)開展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠打破當(dāng)前的二元結(jié)構(gòu)，優(yōu)化我國城鄉(xiāng)發(fā)展，是解決我國當(dāng)前社會矛盾的重要戰(zhàn)略。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的難點之一就是資金來源，本文以河南省A縣PPP項目為對象，分析A縣水利工程項目的優(yōu)勢、劣勢，指出當(dāng)前PPP項目中存在的共性問題，如政策法規(guī)不完善、運(yùn)營機(jī)制不夠成熟、社會信用有待強(qiáng)化等。通過分析這些問題，給出對應(yīng)的解決對策，對A縣以后開展基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的PPP項目建設(shè)具有一定的參考意義。當(dāng)然，PPP模式并不是萬能的，任何一個項目的成功都需要多方面綜合因素的考慮，在實際運(yùn)作過程中也需要因地制宜，結(jié)合項目本身選擇最適合項目發(fā)展的PPP模式，通過政府、社會和私人機(jī)構(gòu)共同努力，推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)。