行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛的合理處理方式

●韓思陽(yáng)

行政調(diào)查強(qiáng)度是指行政機(jī)關(guān)作出行政行為前對(duì)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查所需要達(dá)到的程度。行政任務(wù)千頭萬緒，有些領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)必須在查清事實(shí)的前提下作出行政行為，對(duì)行政調(diào)查強(qiáng)度要求較高；而另外一些領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)只需根據(jù)書面材料進(jìn)行調(diào)查即可做出判斷，對(duì)行政調(diào)查強(qiáng)度的要求較低。近年來廣泛推行的“告知承諾制”改革實(shí)質(zhì)上是一種比書面調(diào)查更低的行政調(diào)查強(qiáng)度，它允許行政機(jī)關(guān)在書面材料都未調(diào)查的情況下僅憑相對(duì)人的承諾即作出行政行為?！?〕告知承諾制實(shí)際上是行政調(diào)查強(qiáng)度問題的特殊形式，有其自身特點(diǎn)，對(duì)此筆者將專文論述。國(guó)外也有類似制度，比如希臘《行政程序法》規(guī)定：“未能通過身份或其他文件證明的事實(shí)或者細(xì)節(jié)，除非存在特別規(guī)定，可以根據(jù)利害關(guān)系人以法定形式做出的陳述予以接受?！薄?〕應(yīng)松年主編：《外國(guó)行政程序法匯編》，中國(guó)法制出版社2004 年版，第436 頁(yè)。降低行政調(diào)查強(qiáng)度既降低了行政成本，也方便了行政相對(duì)人，優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境，但嗣后當(dāng)?shù)谌艘孕姓袨榇嬖谑聦?shí)問題為由而提起行政訴訟時(shí)該如何處理？在貴陽(yáng)市花溪金碧預(yù)制構(gòu)件廠訴貴陽(yáng)市人民政府案中，最高院認(rèn)為，即使行政機(jī)關(guān)依法履行了書面調(diào)查職責(zé)，也應(yīng)認(rèn)定與事實(shí)不符的行政行為違法?！?〕參見最高人民法院（2017）最高法行申字第331 號(hào)裁定書。其中的矛盾在于，根據(jù)之后查清的事實(shí)判定行政行為違法，無異于督促行政機(jī)關(guān)在做出決定之初就提高調(diào)查強(qiáng)度，那么書面調(diào)查將形同虛設(shè)。但如果不判定存在事實(shí)問題的行政行為違法，又該如何為第三人提供有效救濟(jì)？司法實(shí)踐中類似爭(zhēng)議很多，如果遲遲得不到學(xué)理與制度層面的回應(yīng)，那么降低行政調(diào)查強(qiáng)度的改革就會(huì)面臨阻力。行政調(diào)查強(qiáng)度領(lǐng)域的糾紛主要由降低調(diào)查強(qiáng)度的努力，即書面調(diào)查強(qiáng)度引發(fā)，非書面調(diào)查強(qiáng)度固守傳統(tǒng)的事實(shí)查明標(biāo)準(zhǔn)，沒有太多疑問。本文首先分析行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛的爭(zhēng)議問題，即由虛假材料引發(fā)的爭(zhēng)議和由民事行為引發(fā)的爭(zhēng)議，進(jìn)而整理司法實(shí)踐面對(duì)這兩種糾紛時(shí)的處理經(jīng)驗(yàn)，之后結(jié)合理論反思司法實(shí)踐所存在的不足，最終嘗試給出妥適解決這兩種糾紛的方案。

一、行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛的爭(zhēng)議問題

行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛主要出現(xiàn)在依申請(qǐng)行政行為中的行政登記領(lǐng)域，包括行政許可、行政確認(rèn)等，有時(shí)還會(huì)涉及行民交織爭(zhēng)議。〔4〕行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛與行民交織爭(zhēng)議存在區(qū)別。前者主要存在于行政登記領(lǐng)域，且主要聚焦事實(shí)問題；后者廣泛存在于行政許可、行政登記、行政征收、行政征用以及行政裁決等領(lǐng)域，且主要聚焦法律問題。在行政登記領(lǐng)域，法律規(guī)范往往有降低行政調(diào)查強(qiáng)度的要求。以企業(yè)登記和房產(chǎn)登記為例。在企業(yè)登記領(lǐng)域，1988 年的《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例施行細(xì)則》首次確立了企業(yè)登記領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)非書面調(diào)查職責(zé)，而2001 年生效的《國(guó)家工商總局第67 號(hào)文》則首次實(shí)現(xiàn)了非書面調(diào)查向書面調(diào)查的轉(zhuǎn)變。2004 年生效的《行政許可法》進(jìn)一步強(qiáng)化了《國(guó)家工商總局第67 號(hào)文》所帶來的這種轉(zhuǎn)變，規(guī)定除非有法律規(guī)范的明文授權(quán)，行政機(jī)關(guān)一般只承擔(dān)書面調(diào)查職責(zé)。在房產(chǎn)登記領(lǐng)域，2007 年10 月1 日以前，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》作為主要法律依據(jù)，承擔(dān)非書面調(diào)查職責(zé)；2007 年10 月1 日《物權(quán)法》生效以后，特別是2008 年7 月1 日《房屋登記辦法》生效以后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)以《物權(quán)法》和《房屋登記辦法》為主要法律依據(jù)，承擔(dān)書面調(diào)查職責(zé)。行政實(shí)踐中，不同行政機(jī)關(guān)執(zhí)法時(shí)對(duì)法律規(guī)范的理解有偏差，實(shí)際采用的行政調(diào)查強(qiáng)度也有所不同，但大量行政機(jī)關(guān)是采用書面調(diào)查強(qiáng)度的，而由此產(chǎn)生的行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛在訴訟層面就有一定爭(zhēng)議，需要學(xué)理和制度層面的思考。

（一）有爭(zhēng)議的行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛

1.由虛假材料引發(fā)的爭(zhēng)議。司法實(shí)踐中，如果行政機(jī)關(guān)已依法履行書面調(diào)查職責(zé)且沒有發(fā)現(xiàn)問題，但在行政訴訟中發(fā)現(xiàn)相對(duì)人提供的是虛假材料，此時(shí)法院若肯定行政行為，則裁判結(jié)果將與實(shí)際情況不符，第三人的利益無法得到保護(hù)；若否定行政行為，則司法判斷將違背“行政機(jī)關(guān)的法定職責(zé)為何——行政機(jī)關(guān)是否履行了該法定職責(zé)——結(jié)論”的行政行為合法性論證三段論，很難說服行政機(jī)關(guān)，甚至更進(jìn)一步地會(huì)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)在之后的行政實(shí)踐中放棄書面調(diào)查。

2.由民事行為引發(fā)的爭(zhēng)議。行政登記領(lǐng)域經(jīng)常涉及民事行為。如果行政機(jī)關(guān)依法履行了書面調(diào)查職責(zé)，即沒有調(diào)查民事行為，那么行政行為一旦被起訴，行政訴訟中法院就面臨著應(yīng)否審查民事行為的問題。表面上看，《行政訴訟法》第6 條似乎明確排除了法院在行政訴訟中審查民事行為的可能，但該法第5 條、第70 條同樣對(duì)行政行為提出了“事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿”的要求，因此法院究竟應(yīng)何去何從尚難遽下定論。如果法院在行政訴訟中審查民事行為，那么在民事訴訟也對(duì)同一民事行為進(jìn)行審查的情況下，兩種訴訟結(jié)果應(yīng)如何協(xié)調(diào)？如果法院在行政訴訟中不審查民事行為，那么當(dāng)行政行為的內(nèi)容與實(shí)際情況不符時(shí)該如何處理？

當(dāng)然，實(shí)踐中兩種爭(zhēng)議可能有交叉，即出現(xiàn)既存在虛假材料又有民事行為的情形，交叉情形下爭(zhēng)議的問題并無不同，可以分解為以上兩種爭(zhēng)議分別處理。另外，并非所有行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛都有爭(zhēng)議。有些行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛，法院作出的裁判能夠比較圓滿地解決問題，不需要學(xué)理制度層面進(jìn)行專門設(shè)計(jì)。

（二）無爭(zhēng)議的行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛

1.沒有履行書面調(diào)查職責(zé)。如果行政機(jī)關(guān)未依法履行書面調(diào)查職責(zé)，那么法院一般會(huì)對(duì)行政行為予以否定。在陸從良等訴徐州市新沂工商局案中，法院認(rèn)為：“根據(jù)《企業(yè)登記程序規(guī)定》的有關(guān)要求，徐州市新沂工商行政管理局應(yīng)當(dāng)對(duì)新沂市恒大機(jī)械有限公司提交的變更登記申請(qǐng)材料是否齊全是否符合法定形式進(jìn)行審查。徐州市新沂工商行政管理局在新沂市恒大機(jī)械有限公司變更申請(qǐng)材料不齊全和不符合法定形式要件的情況下，為其辦理了企業(yè)變更登記，顯然不符合法律規(guī)定?！薄?〕徐州市中級(jí)人民法院（2019）徐行終字第150 號(hào)判決書。類似的還有上海市第一中級(jí)人民法院（2004）滬一中行終字第38號(hào)判決書、邵陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2009）邵中行終字第8 號(hào)判決書、長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)人民法院（2005）芙行初字第20 號(hào)判決書等。這種處理方式與現(xiàn)有制度理論沒有任何沖突，最沒有爭(zhēng)議。

2.越權(quán)履行書面調(diào)查職責(zé)。如果法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)書面調(diào)查職責(zé)，而行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)進(jìn)行非書面調(diào)查，那么，法院會(huì)以行政機(jī)關(guān)越權(quán)、違反法律保留原則為由判定行政行為違法。在云南敞闊經(jīng)貿(mào)有限公司訴祿勸彝族苗族自治縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理局案中，法院認(rèn)為：“在權(quán)屬爭(zhēng)議的情況下，法律法規(guī)未授予房屋登記機(jī)構(gòu)否定已有登記、另行確認(rèn)權(quán)屬的職權(quán)，也未授予其實(shí)質(zhì)審查商品房購(gòu)銷合同并確認(rèn)合同性質(zhì)和效力的職權(quán)，故祿勸住建局越權(quán)認(rèn)定爭(zhēng)議房屋屬村民小組所有、越權(quán)認(rèn)定買賣合同虛假，并基于越權(quán)認(rèn)定的事實(shí)而撤銷敞闊公司的房產(chǎn)登記，屬行政行為缺乏事實(shí)依據(jù)、認(rèn)定事實(shí)不清、適用法律錯(cuò)誤情形?！薄?〕昆明市中級(jí)人民法院（2016）云01 行終字第208 號(hào)判決書。類似的還有泰州市中級(jí)人民法院（2017）蘇12 行終字第278號(hào)判決書。這種情形實(shí)踐中比較少。法院如此處理后，如果行政行為的內(nèi)容與實(shí)際情況相符，則行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為即可。當(dāng)然，法院面對(duì)這種情形的可選項(xiàng)還包括確認(rèn)行政行為違法；即使出現(xiàn)行政行為的內(nèi)容與實(shí)際不符的情況，由于被訴行政行為已被撤銷，也不存在太大問題。

以上后兩種情形，不管申請(qǐng)材料、民事行為的實(shí)際情況如何，行政行為都是確定違法的，法院撤銷行政行為也沒有什么爭(zhēng)議，因此可以不予討論。需要重點(diǎn)討論的是具有特殊性的、易引發(fā)爭(zhēng)議的前兩種情形。

二、司法實(shí)踐對(duì)行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛存在不同的處理方式

面對(duì)以上兩種有爭(zhēng)議的行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛，在討論解決方案之前，不妨先看看司法實(shí)踐對(duì)兩種爭(zhēng)議情形的處理方式，以拓寬視野，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。

（一）對(duì)由虛假材料引發(fā)的爭(zhēng)議的處理態(tài)度

行政機(jī)關(guān)履行書面調(diào)查職責(zé)時(shí)沒有發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)材料存在問題，但之后訴訟時(shí)發(fā)現(xiàn)材料為虛假，此時(shí)法院不論肯定還是否定行政行為都將處于兩難境地。對(duì)此，不同法院的態(tài)度各有不同。

1.肯定行政行為。有法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)依法履行了書面調(diào)查職責(zé)，雖然行政行為內(nèi)容與實(shí)際情況不符，也應(yīng)肯定行政行為，理由主要基于行政行為合法性論證的三段論。

在重慶鏵鈁商貿(mào)有限公司訴重慶市房管局案中，一審法院認(rèn)為：“登記機(jī)關(guān)的工作人員在房屋登記過程中，對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料履行形式審查職責(zé)……至于印章等資料的判別必須經(jīng)鑒定才能識(shí)別。因本案申請(qǐng)人提交的法定要件齊備，符合辦理?xiàng)l件，重慶市國(guó)土資源和房屋管理局已經(jīng)盡到審查職責(zé)，其辦理本案商品房買賣合同權(quán)益轉(zhuǎn)讓的登記備案是合法的。重慶鏵鈁商貿(mào)有限公司要求撤銷該登記備案的理由不能成立?，F(xiàn)已查明涉及重慶鏵鈁商貿(mào)有限公司的相關(guān)材料系重慶瑞奇物業(yè)有限公司偽造的，應(yīng)由其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。此次登記備案行為具有合法性，但存在一定的合理性問題?！倍彿ㄔ壕S持原判?！?〕參見重慶市第五中級(jí)人民法院（2009）渝五中法行終字第46 號(hào)判決書。類似的還有上海市徐匯區(qū)人民法院（2005）徐行初字第141 號(hào)判決書、重慶市高級(jí)人民法院（2005）渝高法行終字第60 號(hào)判決書等。本案中，一審法院雖基于行政行為合法性論證的三段論肯定了被訴登記行為，但同時(shí)也指出：第一，行政機(jī)關(guān)沒有能力辨別材料真?zhèn)?；第二，行政行為存在合理性問題；第三，應(yīng)由偽造材料的第三人承擔(dān)責(zé)任。這三點(diǎn)可看作法院對(duì)原告訴求的回應(yīng)，表明法院在兩難困境下試圖盡量找到最優(yōu)解。但這種裁判仍沒有徹底解決問題，因?yàn)椋旱谝?，行政機(jī)關(guān)雖沒有能力辨別材料真?zhèn)危吘共牧弦呀?jīng)被證實(shí)虛假；第二，所謂的“合理性問題”在只進(jìn)行合法性審查的行政訴訟中沒有意義；第三，偽造材料的第三人應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任并不明確。這就導(dǎo)致“案結(jié)事不了”，原告權(quán)益無法得到有效保護(hù)。

前述貴陽(yáng)市花溪金碧預(yù)制構(gòu)件廠訴貴陽(yáng)市人民政府案中，行政機(jī)關(guān)盡到了書面調(diào)查職責(zé)，而申請(qǐng)材料被證實(shí)是偽造，二審法院面對(duì)這種兩難做出了“行政行為不違法但應(yīng)撤銷”的判斷，這種明顯自相矛盾的判斷最終被最高院否定?！?〕參見最高人民法院（2017）最高法行申字第331 號(hào)裁定書。

2.否定行政行為。有法院認(rèn)為，雖然行政機(jī)關(guān)依法履行了書面調(diào)查職責(zé)，但行政行為內(nèi)容與實(shí)際情況不符，應(yīng)否定行政行為。值得注意的是：第一，法院否定行政行為的理由是什么？第二，法院如何回應(yīng)行政機(jī)關(guān)的訴求？

（1）法院否定行政行為的理由有兩點(diǎn)。第一，欠缺事實(shí)基礎(chǔ)。有法院以欠缺事實(shí)基礎(chǔ)為由否定行政行為，具體表現(xiàn)一般是在裁判主文援引舊《行政訴訟法》第54 條第2 項(xiàng)第1 目或新《行政訴訟法》第70 條第1 項(xiàng)。也有法院在說理部分明確闡述了該理由。在李瑞杰訴泉州市房管局案中，法院認(rèn)為：“登記機(jī)關(guān)因只負(fù)形式審查義務(wù)而無法發(fā)現(xiàn)其虛假并進(jìn)行了核準(zhǔn)登記，致使該行政登記缺乏合法的事實(shí)基礎(chǔ)。”〔9〕泉州市中級(jí)人民法院（2017）泉行終字第30 號(hào)判決書。類似的還有廣州市中級(jí)人民法院（2004）穗中法行終字第138 號(hào)判決書、武漢市中級(jí)人民法院（2009）武行終字第175 號(hào)判決書、成都市中級(jí)人民法院（2009）成行終字第16 號(hào)判決書、深圳市寶安區(qū)人民法院（2008）深寶法行初字第67 號(hào)判決書等。此案法院所理解的事實(shí)其實(shí)是客觀事實(shí)，而非法律事實(shí)。第二，保護(hù)合法權(quán)益。有法院基于保護(hù)公共利益和當(dāng)事人利益的理由否定行政行為。在吳秀榮訴徐州市邳州工商局案中，法院認(rèn)為：“第三人申請(qǐng)資料齊全，符合法定形式，被告依法作出核準(zhǔn)登記，已盡審慎審查職責(zé)。然而第三人向被告提供虛假申請(qǐng)資料的事實(shí)已為三方當(dāng)事人所認(rèn)可?；趯?duì)社會(huì)公益以及原告權(quán)益的保護(hù)，對(duì)第三人以違法手段所騙取的工商登記，法院應(yīng)當(dāng)予以糾正?！薄?0〕徐州市中級(jí)人民法院官網(wǎng)，http://xzzy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2007/03/id/2093206.shtml，2021 年3 月30 日訪問。類似的還有上海市第一中級(jí)人民法院（2005）滬一中行終字第201 號(hào)判決書?；诒Ｗo(hù)合法權(quán)益的理由判定行政行為違法，表面上看有正當(dāng)性，實(shí)際上偏離了行政訴訟對(duì)行政行為合法性進(jìn)行審查的中心，有司法權(quán)僭越立法權(quán)的嫌疑。

（2）法院回應(yīng)行政機(jī)關(guān)的訴求。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，法院脫離行政行為合法性，判定行政行為違法是難以接受的。司法實(shí)踐中，為說服行政機(jī)關(guān)或回應(yīng)行政機(jī)關(guān)的訴求，法院往往在否定行政行為之外盡量減輕行政機(jī)關(guān)責(zé)任。

第一，行政違法但無過錯(cuò)。有法院引入過錯(cuò)來豐富對(duì)行政行為的評(píng)價(jià)。在安某訴北京市工商局房山分局案中，法院認(rèn)為：“房山工商分局已盡到形式上的審查義務(wù)，但……簽名顯系偽造。在此情況下，房山工商分局依據(jù)并非劉某本人簽名的股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議辦理股權(quán)變更登記，雖無主觀過錯(cuò)，但缺乏事實(shí)依據(jù)。”〔11〕北京市房山區(qū)人民法院（2007）行字第74 號(hào)判決書。類似的還有成都市中級(jí)人民法院（2007）成行終字第124 號(hào)判決書。該案中，法院在正式裁判之后的自我評(píng)析部分指出：“判決的論理部分策略性地指出被告已盡到形式上的審查義務(wù)，而無主觀過錯(cuò)。寥寥數(shù)語(yǔ)，但已明確認(rèn)定了被告對(duì)依據(jù)虛假文件而為的股權(quán)變更登記無須承擔(dān)過錯(cuò)責(zé)任，這使得被告雖敗訴但不失‘顏面’，原告起訴的目的亦已達(dá)到，較好地平衡了雙方當(dāng)事人之間的利益關(guān)系?！薄?2〕北京市房山區(qū)人民法院（2007）行字第74 號(hào)判決書。這表明，法院引入過錯(cuò)評(píng)價(jià)的直接目的就是為了回應(yīng)行政機(jī)關(guān)訴求，平衡原被告關(guān)系。但令人疑惑的是，行政法上的過錯(cuò)問題一般只在行政賠償領(lǐng)域出現(xiàn)，且存有較大爭(zhēng)議，迄今沒有為國(guó)家賠償法所認(rèn)可。此處僅僅為解決行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛，引入過錯(cuò)要件的正當(dāng)性基礎(chǔ)何在？

第二，否定登記申請(qǐng)行為。有法院認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)依法履行書面調(diào)查職責(zé)后，如果行政行為內(nèi)容與實(shí)際情況不符，那么應(yīng)當(dāng)否定的對(duì)象既有行政行為，也有登記申請(qǐng)行為。在林桂芬訴揚(yáng)州市房管局案中，法院的結(jié)論是行政行為違法，但同時(shí)將矛頭指向登記申請(qǐng)行為?！?3〕參見揚(yáng)州市中級(jí)人民法院（2017）揚(yáng)行終字第10 號(hào)判決書。這樣的處理方式對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，顯然更容易接受。但問題在于，行政訴訟僅處理行政行為合法性問題，即使對(duì)登記申請(qǐng)行為進(jìn)行否定，也僅具有宣示意義，沒有任何實(shí)際法律效果。

第三，形式合法，實(shí)質(zhì)違法。有法院創(chuàng)造了“形式合法”與“實(shí)質(zhì)違法”這一對(duì)概念，通過認(rèn)定行政行為形式合法而實(shí)質(zhì)違法，從而在否定行政行為的同時(shí)保留了部分肯定，比如袁志梅訴淮安市淮陰區(qū)房管局案?！?4〕參見最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判》（總第14 集），法律出版社2005 年版，第117 頁(yè)。同林桂芬案類似，這種處理方式也出于為行政機(jī)關(guān)“挽回顏面”的目的，但在實(shí)際法律效果上沒有任何意義?！靶问胶戏ā迸c“實(shí)質(zhì)違法”的概念無實(shí)定法依據(jù)，徒增困擾。

（二）對(duì)由民事行為引發(fā)的爭(zhēng)議的處理態(tài)度

由虛假材料引發(fā)的爭(zhēng)議，問題主要集中于行政訴訟如何在原被告以及第三人之間取得平衡，但對(duì)于法院有權(quán)審查材料是否虛假這點(diǎn)是沒有爭(zhēng)議的。由民事行為引發(fā)的爭(zhēng)議，法院除了平衡各方關(guān)系時(shí)會(huì)遇到前述類似的兩難外，還面臨應(yīng)否審查民事行為的問題。如果法院不審查民事行為，那么在行政行為內(nèi)容與實(shí)際情況不符的情況下無法保障第三人權(quán)益；如果法院審查民事行為，那么行政訴訟對(duì)民事行為的判定有可能與民事訴訟產(chǎn)生沖突。司法實(shí)踐中，不同法院的做法不同。

1.一并審查民事行為。有的案例中，盡管行政機(jī)關(guān)依法履行了書面調(diào)查職責(zé)，但法院基于行政行為應(yīng)“事實(shí)清楚”的理念直接對(duì)民事行為進(jìn)行審查，比如重慶市長(zhǎng)壽區(qū)順發(fā)市場(chǎng)服務(wù)有限公司等訴重慶市工商局長(zhǎng)壽區(qū)分局案?！?5〕參見重慶市第一中級(jí)人民法院（2016）渝一中行終字第6 號(hào)判決書。類似的還有章丘市人民法院（2010）章行初字第19 號(hào)判決書、駐馬店市中級(jí)人民法院（2010）駐法行終字第8 號(hào)判決書等。有的案例中，法院基于“有利于提高訴訟效率”的理由對(duì)民事行為進(jìn)行審查。在程雪梅訴徐州市房管局案中，法院認(rèn)為：“人民法院在審理行政訴訟案件過程中，對(duì)涉及相關(guān)平等主體的民事法律關(guān)系的證據(jù)，可以一并審查，這樣符合行政訴訟經(jīng)濟(jì)與效率原則的立法本意，被告及第三人辯稱‘房屋買賣行為不屬行政訴訟審查范圍’的理由本院不予支持?！薄?6〕泉州市中級(jí)人民法院（2010）泉行初字第32 號(hào)判決書。類似的還有漳州市中級(jí)人民法院（2000）漳行終字第48 號(hào)判決書。

法院在行政訴訟中一并審查民事行為，再根據(jù)民事行為的審查結(jié)果對(duì)行政行為做出判斷，表面上看通過一個(gè)訴訟一并解決了行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議，但問題在于，當(dāng)事人可能就民事行為單獨(dú)提起民事訴訟，此時(shí)就可能出現(xiàn)兩種訴訟并行且訴訟結(jié)果矛盾的情況。對(duì)此，有法院反對(duì)民事訴訟對(duì)民事行為擁有獨(dú)占審查權(quán)，并且認(rèn)為行政訴訟對(duì)民事行為的裁判不受民事訴訟裁判的影響。在無錫市第六建筑工程公司海南分公司訴?？谑蟹抗芫职钢?，關(guān)于房屋登記所涉及的房產(chǎn)留置抵償協(xié)議的效力，法院認(rèn)為：“該協(xié)議是合法有效的協(xié)議，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。至于?？谑忻捞m區(qū)人民法院（2005）美民二初字第33號(hào)民事判決作出的上述協(xié)議無效的判斷結(jié)論，對(duì)本案沒有羈束力?！薄?7〕海南省高級(jí)人民法院（2006）瓊行終字第49 號(hào)判決書。類似的還有北京市第一中級(jí)人民法院（2008）一中行終字第21 號(hào)判決書。法院的這種判斷沒有實(shí)定法依據(jù)，也與審判分工的基本原理不符。

2.拒絕審查民事行為。如果法院拒絕審查民事行為，理由一般是：行政訴訟以審查行政行為的合法性為中心，民事爭(zhēng)議應(yīng)交由民事訴訟解決。在章繼萍訴沈陽(yáng)市房管局案中，法院認(rèn)為：“現(xiàn)被上訴人提供的證據(jù)可以證明，其對(duì)原審第三人張暉提出的產(chǎn)權(quán)登記申請(qǐng)所進(jìn)行的房屋權(quán)屬審核，符合上述法律規(guī)范要求，盡到了形式審查義務(wù)，其所辦理的房屋權(quán)屬登記并無不當(dāng)。關(guān)于上訴人章繼萍提出張鐵成出賣的房屋為與其共有的問題，不屬本案審理范圍。”〔18〕沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2018）沈行終字第141 號(hào)判決書。類似的還有鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2004）鎮(zhèn)行終字第18 號(hào)判決書、重慶市第五中級(jí)人民法院（2009）渝五中法行終字第46 號(hào)判決書、鹽城市中級(jí)人民法院（2007）鹽行終字第47 號(hào)判決書、南陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2009）南行終字第41 號(hào)判決書、九江市中級(jí)人民法院（2007）九中行終字第15 號(hào)判決書、駐馬店市驛城區(qū)人民法院（2010）驛行初字第6 號(hào)判決書、廣州市中級(jí)人民法院（2010）穗中法行終字第140 號(hào)判決書、揚(yáng)州市中級(jí)人民法院（2007）揚(yáng)行終字第10 號(hào)判決書、上海市第一中級(jí)人民法院（2005）滬一中行終字第259 號(hào)判決書、沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2006）沈行終字第158 號(hào)判決書、漯河市中級(jí)人民法院（2009）漯行終字第34 號(hào)判決書、上海市第二中級(jí)人民法院（2009）滬二中行終字第219 號(hào)判決書、瀘州市中級(jí)人民法院（2008）瀘行終字第31 號(hào)判決書、上海市虹口區(qū)人民法院（2008）虹行初字第50 號(hào)判決書等。有的案例中，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行書面調(diào)查職責(zé)，法院一方面判定行政行為違法，另一方面拒絕審查民事行為，認(rèn)為民事爭(zhēng)議應(yīng)通過民事訴訟解決。在王振訴桐柏縣房管局案中，法院認(rèn)為：“現(xiàn)桐柏縣房產(chǎn)管理局在無充分證據(jù)證明該爭(zhēng)議房屋系上訴人王林個(gè)人全額出資的情況下，僅依據(jù)桐柏縣糧食局的證明而頒證確屬事實(shí)不清，證據(jù)不足，應(yīng)予撤銷。鑒于本案當(dāng)事人王振、王林系兄弟關(guān)系，雙方為處分遺產(chǎn)的民事案件尚在審理過程中，故應(yīng)在遺產(chǎn)糾紛處理完畢，權(quán)屬明晰無爭(zhēng)議的前提下，依法申請(qǐng)頒證機(jī)關(guān)予以頒證?！薄?9〕南陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2009）南行終字第103號(hào)判決書。類似的還有三亞市中級(jí)人民法院（2002）三亞行終字第14號(hào)判決書、鹽城市中級(jí)人民法院（2006）鹽行終字第55 號(hào)判決書、鄭州市金水區(qū)人民法院（2009）金行初字第124 號(hào)判決書、許昌市中級(jí)人民法院（2009）許行終字第19 號(hào)判決書、駐馬店市中級(jí)人民法院（2009）駐法行終字第153 號(hào)判決書、武漢市中級(jí)人民法院（2008）武行終字第38 號(hào)判決書、江蘇省高級(jí)人民法院（2005）蘇行再終字第4 號(hào)判決書、上海市浦東新區(qū)人民法院（2009）浦少行初字第3 號(hào)判決書等。

法院拒絕在行政訴訟中一并審查民事行為，只要行政機(jī)關(guān)盡到了書面調(diào)查職責(zé)，即使行政行為的內(nèi)容與實(shí)際情況不符，法院也只能肯定行政行為。當(dāng)事人需要另行就民事爭(zhēng)議提起民事訴訟，待民事訴訟確權(quán)后向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)改變?cè)姓袨椤＿@種處理方式比較煩瑣，但一般不會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)訴訟結(jié)果矛盾的情況。有的法院已經(jīng)意識(shí)到此問題。在姚立志訴南陽(yáng)市房管局案中，行政行為由于程序違法被撤銷，法院在否定行政行為的同時(shí)嚴(yán)格限定了裁判的效力范圍：不及于相關(guān)民事行為，法院同時(shí)行使釋明權(quán)將相關(guān)民事爭(zhēng)議引向了民事訴訟?！?0〕參見南陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2009）南行終字第160 號(hào)判決書。在安徽省淮南市洞山農(nóng)村信用合作社訴淮南市房管局案中，有關(guān)民事爭(zhēng)議，法院一方面堅(jiān)持應(yīng)以民事訴訟的裁判結(jié)果為依據(jù)，另一方面否認(rèn)行政訴訟的裁判結(jié)果會(huì)對(duì)民事行為產(chǎn)生效力?！?1〕參見最高人民法院（1999）最高法行終字第19 號(hào)判決書。類似的還有南陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2009）南行終字第46 號(hào)判決書、南陽(yáng)市中級(jí)人民法院（2009）南行終字第2 號(hào)判決書、?？h人民法院（2009）浚行初字第19 號(hào)判決書等。

總體來看，司法實(shí)踐中，法院在處理行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛時(shí)，無論是遭遇虛假材料還是面對(duì)民事行為，所做出的裁判多有創(chuàng)新，表明司法實(shí)踐已經(jīng)觸及這類糾紛的深層問題并展示了司法想象力可能到達(dá)的極限。遺憾在于，現(xiàn)有裁判或因噎廢食，將行政法基本原理拋諸腦后，或囿于個(gè)案視野，尚無法從整體上解決此類問題，存在諸多不足。

三、司法實(shí)踐處理行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛存在的不足

現(xiàn)有司法實(shí)踐處理行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛存在的不足可以從兩個(gè)層面展開：一是面對(duì)由虛假材料引發(fā)的爭(zhēng)議，行政訴訟中法院應(yīng)如何處理行政行為；二是面對(duì)由民事行為引發(fā)的爭(zhēng)議，行政訴訟中法院應(yīng)如何處理民事行為。

（一）處理由虛假材料引發(fā)的爭(zhēng)議存在的不足

司法實(shí)踐中，面對(duì)由虛假材料引發(fā)的行政書面調(diào)查強(qiáng)度爭(zhēng)議，法院針對(duì)行政行為的處理方式存在以下不足。

1.肯定行政行為無法解決問題。有的法院基于行政行為合法性論證的三段論肯定行政行為。本文認(rèn)為，這種做法符合學(xué)理，也有實(shí)定法依據(jù)，但無法從根本上解決糾紛。有的學(xué)者在肯定行政行為的同時(shí)提出應(yīng)打破行政訴訟中“合法——維持、違法——撤銷”的固定鏈接，對(duì)于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行書面調(diào)查職責(zé)但事后發(fā)現(xiàn)申請(qǐng)材料為虛假的，一方面肯定行政行為的合法性，另一方面撤銷行政行為?！?2〕參見章禾舟：《論合法行政行為之撤銷——以行政訴訟為研究視角》，載《法律適用》2014 年第2 期，第75-80 頁(yè)。還有學(xué)者認(rèn)為撤銷判決、確認(rèn)違法判決對(duì)于合法但錯(cuò)誤的行政行為做出了違法評(píng)價(jià)，而駁回訴訟請(qǐng)求判決不能糾正實(shí)際存在錯(cuò)誤的行政行為，所以正確的裁判方式是課予義務(wù)判決，即法院課予行政機(jī)關(guān)變更行政行為的義務(wù)?！?3〕參見孫森森：《不動(dòng)產(chǎn)登記錯(cuò)誤的行政判決方式——以欺詐導(dǎo)致登記錯(cuò)誤的行政案件為中心》，載《行政法學(xué)研究》2018 年第2 期，第134-144 頁(yè)。這些觀點(diǎn)從裁判方式入手，試圖從根本上一步到位解決糾紛，但其具體方案與現(xiàn)有行政訴訟法體系齟齬過大，理論上難以自圓其說。撤銷合法的行政行為沒有先例，會(huì)帶來學(xué)理上的混亂，前述貴陽(yáng)市花溪金碧預(yù)制構(gòu)件廠訴貴陽(yáng)市人民政府案中，最高院也明確否定了這一做法。課予義務(wù)判決往往針對(duì)不履行法定職責(zé)情形，且由于其涉嫌司法權(quán)介入行政權(quán)，應(yīng)嚴(yán)格限制其適用范圍，而且本質(zhì)上，這種方案回避而非解決了行政行為合法性判斷問題。

2.事實(shí)清楚并非“客觀事實(shí)清楚”。有的法院基于行政行為應(yīng)事實(shí)清楚的理由否定行政行為，也有學(xué)者從行政行為的事實(shí)基礎(chǔ)角度論證行政行為的違法性。〔24〕參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007 年版，第324 頁(yè)。可見，否定行政行為的實(shí)務(wù)與學(xué)界觀點(diǎn)一定程度上被困于行政行為應(yīng)事實(shí)清楚這一要求。本文認(rèn)為，事實(shí)清楚當(dāng)然是任何高權(quán)行為做出時(shí)的底線要求，但我們所討論的應(yīng)是“法律事實(shí)清楚”而非“客觀事實(shí)清楚”。也就是說，面對(duì)由虛假材料引發(fā)的行政書面調(diào)查強(qiáng)度爭(zhēng)議時(shí)，客觀事實(shí)雖有瑕疵，但法律事實(shí)可以是清楚的，實(shí)定法規(guī)定的書面調(diào)查職責(zé)界定了法律事實(shí)的范圍。

3.違法性繼承有待商榷。有的法院同時(shí)判定行政行為和相對(duì)人的申請(qǐng)行為違法，其中暗含了兩種行為的違法之間存在繼承關(guān)系的判斷。也有學(xué)者持類似觀點(diǎn)，認(rèn)為基于虛假材料作出的行政行為屬于受欺詐行政行為，而“受欺詐行政行為在各國(guó)都屬于違法行政行為并且可以不受信賴保護(hù)原則的限制予以撤銷”。理由在于，行政行為雖然是行政機(jī)關(guān)單方作出的，但當(dāng)相對(duì)人的意思表示存在瑕疵時(shí)，吸收當(dāng)事人意思表示作出的行政行為也必然存在瑕疵?！?5〕參見葉必豐：《受欺詐行政行為的違法性和法律責(zé)任——以行政機(jī)關(guān)為視角》，載《中國(guó)法學(xué)》2006 年第5 期，第62 頁(yè)。也就是說，相對(duì)人意思表示的違法性被行政行為所繼承。本文認(rèn)為，學(xué)界通常所討論的違法性繼承主要還是在相互關(guān)聯(lián)的先行行政行為與后續(xù)行政行為之間展開?！?6〕參見成協(xié)中：《行政行為違法性繼承的中國(guó)圖景》，載《中國(guó)法學(xué)》2016 年第3 期，第48-66 頁(yè)；王貴松：《論行政行為的違法性繼承》，載《中國(guó)法學(xué)》2015 年第3 期，第98-119 頁(yè)。高權(quán)行為的性質(zhì)為不同行政行為之間的違法性繼承提供了基礎(chǔ)，而私主體行為與高權(quán)行為之間的差異性則對(duì)其之間的違法性繼承構(gòu)成障礙。即使在不同行政行為之間，也存在后續(xù)行為因僅對(duì)先行行為承擔(dān)書面調(diào)查職責(zé)，從而不繼承先行行為違法性的主張。〔27〕參見朱芒：《“行政行為違法性繼承”的表現(xiàn)及其范圍——從個(gè)案判決與成文法規(guī)范關(guān)系角度的探討》，載《中國(guó)法學(xué)》2010年第3 期，第180 頁(yè)。同理也可以認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)履行了書面調(diào)查職責(zé)的，即使申請(qǐng)行為存在違法性，該違法性也不應(yīng)由行政行為繼承。

4.無法回應(yīng)行政機(jī)關(guān)的核心訴求。有的法院基于行政行為應(yīng)事實(shí)清楚或合法權(quán)益應(yīng)受到保護(hù)的理由否定行政行為，雖回應(yīng)了原告的訴求，但卻無法說服行政機(jī)關(guān)，因?yàn)檫@種做法模糊了行政行為合法性認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)，〔28〕參見李昕：《論我國(guó)行政登記的類型與制度完善》，載《行政法學(xué)研究》2007 年第4 期，第44 頁(yè)。會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的抵觸。因此法院創(chuàng)造出“違法但無過錯(cuò)”“相對(duì)人也有責(zé)任”“形式合法實(shí)質(zhì)違法”等評(píng)價(jià)，學(xué)界也有類似觀點(diǎn)?！?9〕同前注〔25〕，葉必豐文，第66-68 頁(yè)。這些在否定行政行為基礎(chǔ)上所提出的配套舉措，無疑在一定程度上可以緩解行政機(jī)關(guān)的焦慮，但對(duì)行政訴訟而言，行政行為合法性評(píng)價(jià)是核心，行政機(jī)關(guān)最在意的也是行政行為是否合法，這些配套舉措無實(shí)定法依據(jù)，不能從根本上回應(yīng)行政機(jī)關(guān)的核心訴求。

（二）處理由民事行為引發(fā)的爭(zhēng)議存在的不足

司法實(shí)踐中，面對(duì)由民事行為引發(fā)的行政書面調(diào)查強(qiáng)度爭(zhēng)議，法院針對(duì)民事行為的處理方式存在以下不足。

1.一并審查引發(fā)沖突。當(dāng)行政機(jī)關(guān)只履行書面調(diào)查職責(zé)，同時(shí)又存在與行政行為相關(guān)的民事爭(zhēng)議時(shí)，行政訴訟中法院就面臨如何處理民事行為的問題。有的法院本著經(jīng)濟(jì)效率的目的一并審查民事行為，但可能導(dǎo)致行政訴訟、民事訴訟并行并引發(fā)裁判矛盾。

本文認(rèn)為，行政訴訟中法院應(yīng)否審查民事行為，取決于現(xiàn)有制度下行政訴訟中法院審查民事行為是否可行。行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛中，法院如果在行政訴訟中對(duì)民事行為進(jìn)行審查，行政訴訟與并行的民事訴訟之間就有發(fā)生沖突的可能。假設(shè)我們規(guī)定行政訴訟的既判力低于民事訴訟，那么行政訴訟對(duì)民事行為進(jìn)行審查的意義何在？假設(shè)我們規(guī)定行政訴訟的既判力高于民事訴訟，且不論這種規(guī)定是否具有法理基礎(chǔ)，單論其可行性又如何？

如果行政訴訟的既判力高于民事訴訟，似乎行政訴訟應(yīng)該能夠完成“一攬子”解決行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛的任務(wù)。但行政訴訟中法院對(duì)民事行為的審查仍只能依照民事訴訟規(guī)則進(jìn)行?！?0〕參見章劍生：《行政訴訟中民事訴訟規(guī)范之“適用”——基于〈行政訴訟法〉第101 條展開的分析》，載《行政法學(xué)研究》2021 年第1 期，第74 頁(yè)。這意味著表面上通過行政訴訟“一攬子式”解決問題，實(shí)質(zhì)上不過是由一個(gè)審判組織處理兩個(gè)訴訟，即行政附帶民事訴訟而已。只要存在兩個(gè)訴訟，訴訟結(jié)果就仍有發(fā)生沖突的可能。〔31〕參見韓思陽(yáng)：《行政附帶民事訴訟之難以逾越的障礙》，載《行政法學(xué)研究》2006 年第4 期，第116 頁(yè)。從觀念上看，某些行政行為，比如行政登記并沒有對(duì)民事行為做出實(shí)質(zhì)判斷，此時(shí)法院對(duì)行政行為的判斷如果不涉及民事行為，也就可以認(rèn)為不會(huì)與民事訴訟沖突，但這種觀念在行政訴訟、民事訴訟并行的情況下也是一樣成立的，即兩種訴訟不沖突的前提是行政訴訟中法院不審查民事行為，而非行政附帶民事訴訟。新《行政訴訟法》第61 條引入的行政附帶民事訴訟并非新制度，早在2000 年行政訴訟法司法解釋中就有專門針對(duì)行政裁決的行政附帶民事訴訟，但多年來司法實(shí)踐對(duì)該制度的運(yùn)用并不踴躍，〔32〕參見寇建東：《行政附帶民事訴訟審理機(jī)制的完善》，載《人民司法》2018 年第31 期，第96 頁(yè)。學(xué)界對(duì)該制度也多持謹(jǐn)慎態(tài)度。比如，有學(xué)者否定各種與民事行為相關(guān)的登記行為的行政行為性質(zhì)，從而認(rèn)為不需要行政訴訟，也就不存在行政民事交織爭(zhēng)議，最終也就無需引入行政附帶民事訴訟制度。〔33〕參見吳光榮：《論行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議相互交織的解決路徑——評(píng)〈行政訴訟法修正案（草案）〉第63 條第1 款》，載《政治與法律》2014 年第5 期，第107-115 頁(yè)。有學(xué)者主張否定行政裁決、行政確認(rèn)、行政許可等行政行為的公定力，從而使民事訴訟擺脫行政訴訟的桎梏，民事訴訟可以直接審查行政行為與民事行為?！?4〕參見陳國(guó)棟：《我國(guó)不必建立行政附帶民事訴訟制度——以行政權(quán)對(duì)民事爭(zhēng)議的介入程度為切入點(diǎn)的反思》，載《政治與法律》2013 年第8 期，第119-127 頁(yè)。更多學(xué)者主張行政附帶民事訴訟只適用于行政裁決引發(fā)的相關(guān)民事爭(zhēng)議，也就是說應(yīng)回歸至2000 年行政訴訟法司法解釋所確立的原點(diǎn)。〔35〕參見章劍生：《行政行為對(duì)法院的拘束效力——基于民事、行政訴訟的交叉視角》，載姜明安主編：《行政法論叢》第13 卷，法律出版社2011 年版，第391-415 頁(yè)；何海波：《行政行為對(duì)民事審判的拘束力》，載《中國(guó)法學(xué)》2008 年第2 期，第111 頁(yè)。

2.專門訴訟無法推廣。假設(shè)我們?cè)O(shè)計(jì)一種專門的訴訟形式，運(yùn)用特殊的訴訟規(guī)則，將行政訴訟與民事訴訟合二為一，能否解決問題？支持這一方案的學(xué)者多以日本的“形式當(dāng)事人訴訟”作為例證。但該訴訟主要適用于由行政裁決引起的行政民事交織爭(zhēng)議。在日本，形式當(dāng)事人訴訟是以特別法的規(guī)定為依據(jù)的，作為一種特殊訴訟類型并無基礎(chǔ)意義?！?6〕參見王天華：《行政訴訟的構(gòu)造：日本行政訴訟法研究》，法律出版社2010 年版，第242 頁(yè)。由此來看，專門訴訟只能適用于特殊情況，無法普遍推廣。

3.實(shí)際操作并不可行。行政訴訟實(shí)踐中，法院審查民事行為的情形并不少見，但存在以下問題：（1）法院只是將民事行為看作行政行為合法要件中事實(shí)要件的一部分，舉證責(zé)任主要由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，在行政機(jī)關(guān)怠于舉證或舉證不力的情況下，第三人的權(quán)益難以得到保障。（2）即使將第三人引入行政訴訟中，如果針對(duì)民事行為的舉證責(zé)任和審查標(biāo)準(zhǔn)不依據(jù)民事訴訟規(guī)則進(jìn)行，那么原告與第三人之間的權(quán)益之爭(zhēng)仍無法恰當(dāng)解決。（3）如果將民事訴訟的舉證責(zé)任和審查標(biāo)準(zhǔn)引入到行政訴訟中，那么就又回到行政訴訟、民事訴訟并存的局面。

總體來看，通常情況下，行政訴訟一并審查民事行為會(huì)帶來諸多問題。當(dāng)然也有法院堅(jiān)持以行政行為合法性審查為中心，拒絕審查民事行為，但單從行政訴訟的角度看，這尚不能做到案結(jié)事了。

四、行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛的合理解決之道

行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛的特殊性，一是由虛假材料引發(fā)，二是由民事行為引發(fā)。實(shí)務(wù)界、理論界對(duì)兩種情形的處理意見遠(yuǎn)未達(dá)致統(tǒng)一，相關(guān)糾紛亟需探求妥適的解決之道。需要明確的是，如果立法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)書面調(diào)查職責(zé)，行政機(jī)關(guān)就不可以為了查清事實(shí)進(jìn)行非書面調(diào)查，因?yàn)樾姓{(diào)查權(quán)作為公權(quán)力的一種，必須受到法律保留原則的約束。本文討論的解決方案是在行政機(jī)關(guān)不突破法定書面調(diào)查強(qiáng)度的前提下展開的。

（一）由虛假材料引發(fā)的爭(zhēng)議的合理解決之道

實(shí)務(wù)界、理論界現(xiàn)有討論主要針對(duì)常規(guī)情況，沒有考慮到行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛的特殊性。針對(duì)由虛假材料引發(fā)的爭(zhēng)議，通常有兩種處理方式：一是，法院在行政訴訟中判定行政行為合法，同時(shí)第三人可以持真實(shí)材料向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)改變?cè)姓袨?；二是，法院在行政訴訟中直接根據(jù)查明后的實(shí)際情況判定行政行為違法。對(duì)于第一種方式，分兩步解決固然可以避免兩難，但材料虛假不同于民事行為，不會(huì)引發(fā)并行的民事訴訟，法院在行政訴訟中對(duì)虛假材料做出判定也不會(huì)引發(fā)與民事訴訟的沖突。既然如此，法院完全可以在行政訴訟中一體解決爭(zhēng)議。對(duì)于第二種方式，一體解決固然減輕了當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，但判定行政行為違法并進(jìn)而將其撤銷也確實(shí)對(duì)行政機(jī)關(guān)不公平，且進(jìn)而會(huì)鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)提高行政調(diào)查強(qiáng)度，從而給相對(duì)人帶來新的負(fù)擔(dān)。司法實(shí)踐做出的回應(yīng)行政機(jī)關(guān)訴求的努力，以及學(xué)者提出的諸多方案終究只是治標(biāo)之策，無論學(xué)理層面還是操作層面都不夠圓滿。

關(guān)鍵在于找到一種既能一體解決爭(zhēng)議，又可以避免判定行政行為違法的途徑。這就需要引入行政行為合法性判斷的基準(zhǔn)時(shí)與行政行為的廢止。行政行為作出后，原有事實(shí)發(fā)生變化或者人類認(rèn)識(shí)水平發(fā)生變化導(dǎo)致對(duì)事實(shí)的認(rèn)定發(fā)生變化，此時(shí)行政行為究屬合法還是違法——這就是行政行為合法性判斷的基準(zhǔn)時(shí)問題。對(duì)于該問題，學(xué)界的通說是“行為時(shí)”，而非“裁判時(shí)”?！昂戏ㄐ耘袛嗟幕鶞?zhǔn)時(shí)是行政行為的作出時(shí)間。行政行為作出后，作為其根據(jù)的事實(shí)狀態(tài)或法律狀態(tài)發(fā)生變化的，不影響其合法性或違法性。”〔37〕［德］哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第230-231 頁(yè)。行政機(jī)關(guān)依法履行了書面調(diào)查職責(zé)的，可看作行政行為作出時(shí)“法律事實(shí)”是清楚的，即使嗣后發(fā)現(xiàn)材料虛假，也應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政行為作出時(shí)的事實(shí)查明標(biāo)準(zhǔn)肯定行政行為的合法性，即沃爾夫所強(qiáng)調(diào)的“事實(shí)或法律狀態(tài)后來的變化不能使原先合法的行政行為變得違法”?！?8〕［德］漢斯·J·沃爾夫等：《行政法》（第2 卷），高家偉譯，商務(wù)印書館2002 年版，第92-93 頁(yè)。

對(duì)于合法的行政行為，如果嗣后事實(shí)或法律狀態(tài)發(fā)生變化，行政行為已不合時(shí)宜，不應(yīng)適用撤銷規(guī)則而應(yīng)適用廢止規(guī)則，對(duì)此毛雷爾、沃爾夫都有論述?！?9〕同前注〔37〕，哈特穆特·毛雷爾書；同上注。相應(yīng)的，如果行政機(jī)關(guān)已盡到書面調(diào)查職責(zé)，但確實(shí)是基于虛假材料作出行政行為的，此時(shí)在判定行政行為合法的前提下可基于嗣后發(fā)現(xiàn)的實(shí)際情況對(duì)行政行為適用廢止規(guī)則。當(dāng)事人如果不提起訴訟，可以直接向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)廢止或變更原行政行為；如果提起訴訟，則法院可以直接廢止行政行為，行政行為被廢止后，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)查明后的實(shí)際情況重新作出行政行為?！缎姓V訟法》中尚沒有明確規(guī)定廢止判決，但單行法中已經(jīng)有了廢止規(guī)定（如《行政許可法》第8 條），司法實(shí)踐中也不鮮見。因此，可以考慮在行政訴訟中廢止合法且無事實(shí)基礎(chǔ)的行政行為，由此既能一體解決爭(zhēng)議，又可以避免判定行政行為違法。

（二）由民事行為引發(fā)的爭(zhēng)議的合理解決之道

1.行政訴訟和民事訴訟各安其位。涉及民事行為的行政書面調(diào)查強(qiáng)度糾紛，妥適的解決之道是行政訴訟和民事訴訟各安其位。具體而言，法院在行政訴訟中只審查與行政行為合法性有關(guān)的問題，對(duì)民事行為不予審查。只要行政行為合法，則可駁回原告訴訟請(qǐng)求。原告可就民事行為另行提起民事訴訟。如果原告在民事訴訟中勝訴，可以持裁判結(jié)果向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)廢止或變更原行政行為。如果行政機(jī)關(guān)不履行廢止或變更原行政行為的職責(zé)，則原告可以行政不作為（不履行法定職責(zé)）為由提起行政訴訟。

這一方案的理論基礎(chǔ)主要是結(jié)構(gòu)功能主義。該理論曾被用來論證法律保留原則的憲法依據(jù)。該理論認(rèn)為“權(quán)力分立制度的功能絕非僅止于一般人所熟悉之人權(quán)的保障與權(quán)力均衡的維護(hù)而已，毋寧系更進(jìn)一步要求何種國(guó)家事務(wù)應(yīng)由何一機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)決定，應(yīng)依‘適當(dāng)功能之機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)’（Funktionsgerechte Organstruktur）標(biāo)準(zhǔn)劃分之。換言之，不同國(guó)家機(jī)關(guān)各有不同組成結(jié)構(gòu)與決定程序，該組成結(jié)構(gòu)與決定程序因質(zhì)的高度差異自然會(huì)賦予所各自作成之決定不同的分量與不同的正當(dāng)性?！薄?0〕許宗力：《論法律保留原則》，載許宗力：《法與國(guó)家權(quán)力》，月旦出版社1993 年版，第138-139 頁(yè)。如果將該理論的適用范圍拓寬，我們可以理解為結(jié)構(gòu)功能主義要求依據(jù)不同國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)、定位、組織結(jié)構(gòu)、功能分擔(dān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)各自的權(quán)力進(jìn)行劃分，并界定彼此的范圍。一般而言，行政訴訟側(cè)重保護(hù)公共利益，民事訴訟側(cè)重保護(hù)個(gè)人利益，二者互有分工。在處理行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系時(shí)，基本的立場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是二者各安其位。

司法實(shí)踐中，很多法院也是這樣做的。在荊門雨田肉禽有限公司訴荊門市房產(chǎn)管理局案中，法院認(rèn)為：“涉不動(dòng)產(chǎn)登記行政訴訟的訴訟標(biāo)的針對(duì)的應(yīng)該是登記行為的本身，亦即在行政訴訟中人民法院審查的是登記行為的合法性……本案中被告的登記行為是合法的……本案的爭(zhēng)議，實(shí)質(zhì)是原告與第三人之間對(duì)被登記的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)或原因行為等民事法律關(guān)系產(chǎn)生爭(zhēng)議，此爭(zhēng)議存在于原告與第三人之間，與登記機(jī)構(gòu)之間并無實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議，故應(yīng)當(dāng)通過民事訴訟程序加以解決?！薄?1〕荊門市東寶區(qū)人民法院（2015）鄂東寶行初字第4 號(hào)判決書。類似的還有鹽城市中級(jí)人民法院（2007）鹽行終字第47 號(hào)判決書、常州市中級(jí)人民法院（2007）常行終字第62 號(hào)判決書等。

2.可能存在的兩種質(zhì)疑的回應(yīng)。以上方案，可能會(huì)有兩種質(zhì)疑：第一，民事訴訟中法院審查民事行為的過程中，遇到相關(guān)的行政行為時(shí)又該如何處理？第二，這種行政訴訟——民事訴訟——行政行為——行政訴訟的解決路徑看起來并不省時(shí)省力，似乎還是不如由行政訴訟“一攬子解決”來得高效。對(duì)此本文預(yù)先回應(yīng)如下。

第一，民事訴訟中法院如何處理行政行為的確存在爭(zhēng)議。在于某訴揚(yáng)中市房管局案中，法院認(rèn)為行政行為對(duì)民事訴訟構(gòu)成先決問題，應(yīng)先由行政訴訟審查行政行為，再依據(jù)行政裁判結(jié)果審查民事行為?！?2〕參見鎮(zhèn)江市中級(jí)人民法院（2004）鎮(zhèn)行終字第18 號(hào)判決書。如果這一觀點(diǎn)普遍成立，就會(huì)出現(xiàn)從行政訴訟轉(zhuǎn)到民事訴訟，再由民事訴訟轉(zhuǎn)到行政訴訟的怪圈。學(xué)理上一般把行政行為對(duì)民事訴訟的效力稱作構(gòu)成要件效力。對(duì)一個(gè)既有的行政行為，民事訴訟原則上只能把它當(dāng)作一個(gè)既成事實(shí)，承認(rèn)其存在，并納為自身判決的一個(gè)基礎(chǔ)構(gòu)成要件事實(shí)?！?3〕參見翁岳生主編：《行政法》，中國(guó)法制出版社2002 年版，第657 頁(yè)。日本以及我國(guó)大陸地區(qū)的公定力理論也認(rèn)為，行政行為的公定力支配著民事糾紛的某些處理程序?！?4〕參見葉必豐：《行政行為的效力研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002 年版，第98-134 頁(yè)。

這種普適化的行政行為效力說近年來開始受到質(zhì)疑。有學(xué)者指出：“如果行政行為僅僅經(jīng)過行政機(jī)關(guān)形式審查，而法院在民事訴訟中對(duì)行政行為相關(guān)的問題進(jìn)行了實(shí)質(zhì)審查，民事判決在效力上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于行政行為，并可以改變行政行為的存續(xù)。民事訴訟當(dāng)事人可以憑民事判決向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)變更行政行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以變更?！薄?5〕同前注〔35〕，何海波文，第110 頁(yè)。即使是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行非書面調(diào)查的情形，也有學(xué)者提出，應(yīng)將行政行為的效力內(nèi)容限定為“規(guī)制性決定”，而不包括作為規(guī)制性決定所依附的“基礎(chǔ)事實(shí)認(rèn)定”?！?6〕參見成協(xié)中：《行政民事交叉爭(zhēng)議的處理》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2014 年第6 期，第79 頁(yè)。也就是說，單就涉及民事行為的事實(shí)認(rèn)定部分而言，不應(yīng)承認(rèn)行政行為對(duì)民事訴訟具有普遍的構(gòu)成要件效力。依據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義理論，一般情況下，在行政登記領(lǐng)域，行政行為對(duì)民事行為的調(diào)查在專業(yè)性上并不如民事訴訟，民事訴訟對(duì)民事行為的判斷應(yīng)優(yōu)于行政行為對(duì)民事行為的判斷。

第二，行政訴訟——民事訴訟——行政行為——行政訴訟的解決方案，看起來確實(shí)煩瑣，但困難只是開始階段，法院與當(dāng)事人需要轉(zhuǎn)變觀念，因此可能會(huì)付出一些成本。只要法院與當(dāng)事人對(duì)行政審判庭、民事審判庭還有行政機(jī)關(guān)各自的職能定位有了清醒認(rèn)識(shí)，那么實(shí)際需要的糾紛解決環(huán)節(jié)將大幅減少，也許僅僅經(jīng)歷民事訴訟、行政行為兩個(gè)流程，一切問題便可迎刃而解。

相比之下，行政訴訟審查民事行為的模式，看起來是“一攬子”式的解決方案，而實(shí)際上也許只是“纏訟”的開始，“焦作房產(chǎn)糾紛案”就是以一種極其夸張的形式將該種模式的弊病展現(xiàn)出來?！?7〕參見王貴松主編：《行政與民事爭(zhēng)議交織的難題——焦作房產(chǎn)糾紛案的反思與展開》，法律出版社2005 年版，第1 頁(yè)。在李振海等訴溫縣房管局案中，一審法院認(rèn)為房管機(jī)關(guān)應(yīng)負(fù)書面調(diào)查職責(zé)，但由于房屋權(quán)屬存在爭(zhēng)議，故撤銷了將房屋確權(quán)給第三人的房產(chǎn)證。第三人不服提起上訴，二審法院維持原判。第三人繼續(xù)申請(qǐng)?jiān)賹?。再審過程中，第三人另行提起民事訴訟，結(jié)果是民事裁判認(rèn)定房屋產(chǎn)權(quán)應(yīng)歸屬第三人。再審行政訴訟最終依據(jù)該民事裁判撤銷了一、二審行政裁判?！?8〕參見焦作市中級(jí)人民法院（2008）焦行再終字第4 號(hào)判決書。本案中，如果一審行政訴訟沒有撤銷房產(chǎn)證，而是選擇駁回訴訟請(qǐng)求，同時(shí)告知當(dāng)事人另行提起民事訴訟，則本案中二審和再審行政訴訟就可以避免。本案可以說典型體現(xiàn)了行政訴訟審查民事行為的弊端。

五、結(jié)語(yǔ)

行政調(diào)查強(qiáng)度的特殊之處就在于書面調(diào)查、告知承諾制這樣降低調(diào)查強(qiáng)度的嘗試，這一嘗試在傳統(tǒng)的行政法體系中顯得“怪異”，相關(guān)糾紛也就需要突破常規(guī)途徑進(jìn)行專門處理。面對(duì)由虛假材料引發(fā)的爭(zhēng)議，基于個(gè)案的一體化解決是可以做到的，關(guān)鍵在于選擇與行政法基本理論一致的合理的處理方式；面對(duì)由民事行為引發(fā)的爭(zhēng)議，超脫個(gè)案的系統(tǒng)化解決才是合理的處理方式?；谡撟C方便的考慮，本文主要聚焦于書面調(diào)查制度所引發(fā)的爭(zhēng)議，而實(shí)際上本文結(jié)論也可以適用于告知承諾制等其他降低行政調(diào)查強(qiáng)度的改革措施。