市域社會治理的地方立法模式及其完善

何東平,李亮國

（閩南師范大學(xué)法學(xué)院，福建 漳州 363000）

市域社會治理體系現(xiàn)代化要求優(yōu)化市域社會治理的法治體系。市域社會治理，是以市域社會為語境，以市域問題與市域風(fēng)險(xiǎn)為對象，以市域各構(gòu)成單元和構(gòu)成要素的有機(jī)協(xié)同、共同發(fā)展為目標(biāo)的社會治理[1]。當(dāng)前，“市域社會治理現(xiàn)代化”正在全國開展試點(diǎn)，市域社會治理現(xiàn)代化的法治化問題為學(xué)者所關(guān)注。法治是市域社會治理的保障[2]，應(yīng)注意將市域社會治理現(xiàn)代化納入依法治理的整體性法治視域中來推進(jìn)[3]。市域社會治理的優(yōu)勢在于可根據(jù)地方治理實(shí)際，制定規(guī)范具體、便于操作的地方立法[4]；建設(shè)科學(xué)完備的市域法律規(guī)范體系需要加強(qiáng)地方性法規(guī)的制定與完善和建立立法后評估制度[5]。本文聚焦“市域社會治理地方立法模式”，首先闡釋地方性法規(guī)制定權(quán)與市域社會治理現(xiàn)代化的自然契合；其次，考察典型市域的社會治理地方立法模式；再次，探尋設(shè)區(qū)的市的市域社會治理地方立法模式的不足；最后，提出設(shè)區(qū)的市市域社會治理地方立法的完善措施。

一、設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)制定權(quán)自然契合市域社會治理現(xiàn)代化

設(shè)區(qū)的市通過制定社會治理地方性法律規(guī)范以確保增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，這是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，也是設(shè)區(qū)的市獲得地方性法規(guī)制定權(quán)之后，開展城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等領(lǐng)域立法工作時(shí)一個(gè)必然的選擇。

首先，設(shè)區(qū)的市與市域社會治理之“市域”在地理上自然重合。市域社會治理所稱的“市域”被普遍認(rèn)為是設(shè)區(qū)的市，該處之“市域”在地理范圍與設(shè)區(qū)的市的行政區(qū)域自然重合。自2015年修改的《立法法》賦予所有設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護(hù)等三大領(lǐng)域地方性法規(guī)制定權(quán)以來，截至2020年8月，享有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州共三百二十二個(gè)[6]。三百多個(gè)擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的設(shè)區(qū)的市自然而然地會針對自身在環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域所面臨的社會治理問題予以立法規(guī)制。

其次，設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限覆蓋市域社會治理的重要領(lǐng)域。設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會的立法權(quán)限覆蓋了市域社會治理的大多數(shù)重要領(lǐng)域。《中華人民共和國立法法》第七十二條第二款授予設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)的地方性法規(guī)制定權(quán)范圍涵括廣，包括“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等”三大領(lǐng)域。另外，授權(quán)條款中“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”所存在的較大解釋空間，也為設(shè)區(qū)的市進(jìn)一步開拓市域社會治理地方性法規(guī)的覆蓋面提供了更為廣大的空間。

最后，設(shè)區(qū)的市的立法利于精準(zhǔn)破解各自市域社會治理的難題。設(shè)區(qū)的市的地方立法既能直面本市城鄉(xiāng)基層社會治理難題，又能充分將本地傳統(tǒng)、人文等資源稟賦用于社會治理難題的化解。政治、經(jīng)濟(jì)、傳統(tǒng)、科技、人文等城市資源稟賦對社會治理體系模式的形成和運(yùn)行具有各自的特殊作用。反過來，城市的社會治理又吸引和創(chuàng)造著新的資源稟賦[7]。設(shè)區(qū)的市可以通過市域社會治理地方立法以利用本市政治、經(jīng)濟(jì)、人文等資源稟賦精準(zhǔn)地化解市域社會治理中的痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)，保障市域社會治理現(xiàn)代化。

二、設(shè)區(qū)的市的市域社會治理地方立法模式考察

無論是2015年《立法法》修改前四十九個(gè)擁有地方立法權(quán)的“較大的市”，還是此后的“設(shè)區(qū)的市”，都進(jìn)行了市域社會治理地方立法的探索和實(shí)踐，并初步形成了設(shè)區(qū)的市的市域社會治理地方立法模式“三元”并存的格局。

（一）市域社會治理“統(tǒng)一型”地方立法

市域社會治理“統(tǒng)一型”地方立法是指設(shè)區(qū)的市制定一部覆蓋市域社會治理多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)構(gòu)成要素的綜合性地方性法規(guī)。該立法模式可以追溯到《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會建設(shè)促進(jìn)條例》（2012），并以2021年初頒布實(shí)施的、全國首部以促進(jìn)市域社會治理為主題的《南京市社會治理促進(jìn)條例》最為典型?！赌暇┦猩鐣卫泶龠M(jìn)條例》深耕城鄉(xiāng)社區(qū)治理，高度關(guān)注矛盾糾紛化解、公共安全保障和基層社會治理等領(lǐng)域的問題。該條例的出臺不僅確定了南京市社會治理的基本格局和制度體系，同時(shí)也明確了政府、社會、公眾參與社會治理的職責(zé)權(quán)限和邊界，并在市域社會治理的路徑、方法、手段、措施作出了制度性安排。南京市這一地方立法實(shí)踐，是對市域社會治理現(xiàn)代化的法治進(jìn)程中的一次積極探索，開啟了設(shè)區(qū)的市制定市域社會治理綜合性地方性法規(guī)的新階段。

（二）市域社會治理“分散型”地方立法

市域社會治理“分散型”地方立法是指設(shè)區(qū)的市針對社會信用、治理技術(shù)或安全等市域社會治理的某構(gòu)成單元或某構(gòu)成要素等分別制定地方性法規(guī)。市域社會治理現(xiàn)代化是以信用為基礎(chǔ)、由大數(shù)據(jù)或“城市大腦”提供技術(shù)支撐，以及涉及治安、基層社會治理和公共安全等多個(gè)領(lǐng)域的系統(tǒng)工程。設(shè)區(qū)的市針對這些市域社會治理要素或組成部分較早就采取“分散型”地方立法模式予以分別規(guī)制。比如，旨在加強(qiáng)社會信用管理完善社會治理機(jī)制的《宿遷市社會信用條例》（2018）；旨在促進(jìn)大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新技術(shù)賦能城市治理工作的《杭州城市大腦賦能城市治理促進(jìn)條例》（2020）；旨在加強(qiáng)社會治安綜合治理的《鞍山市社會治安綜合治理暫行條例》（1991）等。

（三）市域社會治理“滲透型”地方立法

市域社會治理“滲透式”地方立法，是指設(shè)區(qū)的市在立法權(quán)限范圍內(nèi)貫徹社會治理理念，設(shè)置保障公眾、社會組織等主體參與社會治理的地方性法規(guī)。自2015年設(shè)區(qū)的市獲得地方性法規(guī)制定權(quán)以來，“滲透型”地方性市域社會治理?xiàng)l款并不鮮見。比如，《漳州市大氣污染防治條例》第六條明確規(guī)定市、區(qū)人民政府，社會團(tuán)體、學(xué)校、基層群眾性自治組織，新聞媒體等多元主體都“應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)大氣環(huán)境保護(hù)宣傳”等。散見于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等地方性法規(guī)中的此類條款，皆有助于提升市域社會治理的“共建共治共享”水平。有研究者明確指出，《漳州市大氣污染防治條例》能凝聚社會治理大氣污染的共識，將對本地區(qū)大氣污染的治理發(fā)揮應(yīng)有作用[8]。設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)等地方性法規(guī)中有的放矢設(shè)置的社會治理?xiàng)l款利于提升治理效能。

三、設(shè)區(qū)的市的市域社會治理地方立法模式的不足

設(shè)區(qū)的市普遍獲得城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等地方性法規(guī)制定權(quán)僅五年余，市域社會治理現(xiàn)代化提出則剛滿三年。基于上述客觀原因的局限，市域社會治理三種地方立法模式皆存在一定的不足之處。

（一）示范效果待檢驗(yàn)的市域社會治理“統(tǒng)一型”地方立法

南京市在市域社會治理“統(tǒng)一型”地方立法方面開創(chuàng)了新局面，對市域社會治理現(xiàn)代化的法治路徑進(jìn)行積極探索。不過，以《南京市社會治理促進(jìn)條例》為代表的市域社會治理“統(tǒng)一型”地方立法能否“立得住、行得通、真管用”仍需經(jīng)歷社會治理實(shí)踐的檢驗(yàn)，這在某種程度上可能延緩其它設(shè)區(qū)的市在地方立法上對它的借鑒、移植。

（二）保障合力待整合的市域社會治理“分散型”地方立法

基于市域社會治理為系統(tǒng)工程的考量，市域社會治理地方立法應(yīng)在全面梳理市域社會治理構(gòu)成要素和構(gòu)成單元的基礎(chǔ)上開展立法工作，以形成各法制措施間的合力，而非某一項(xiàng)或某部分社會治理構(gòu)成要素或構(gòu)成單元規(guī)制立法的不均衡發(fā)展。這一認(rèn)識可通過分析市域社會信用地方立法獲得闡釋。首先，在國家尚未頒布社會信用方面的法律或者行政法規(guī)之時(shí)，市域社會信用地方立法有利于推動社會信用體系建設(shè)，可進(jìn)而促進(jìn)市域社會治理；其次，社會信用立法涉及到企業(yè)環(huán)境信用評價(jià)、監(jiān)管，以及環(huán)境保護(hù)等較廣領(lǐng)域；最后，為形成立法合力，設(shè)區(qū)的市的社會信用立法就必須與環(huán)境保護(hù)、社會治安、糾紛解決等立法相協(xié)調(diào)。綜上所述，“分散型”立法模式下市域社會治理各構(gòu)成部分的立法皆應(yīng)注意系統(tǒng)化整合，以提升市域社會治理地方立法的合力。

（三）治理理念和措施待深入貫徹和完善的“滲透型”立法

從社會管理到社會治理，意味著管理實(shí)踐模式及管理理念的重大轉(zhuǎn)變。設(shè)區(qū)的市在環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的立法仍存在重“管理”輕“治理”現(xiàn)象。比如，2015年7月獲得地方立法權(quán)的漳州市共制定七部地方性實(shí)體法規(guī)，其中名稱里包含“管理”字樣的有五部，另外兩部的名稱中分別采用了“防治”“保護(hù)”字樣，沒有一部地方性法規(guī)在名稱中采用“治理”字樣。由此可見，“管理”在市域社會治理地方立法者的觀念中根深蒂固，社會治理在地方性立法中未能較為自覺地得到貫徹。

環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的市域社會治理法制措施的可操作性有待改善。比如，《漳州市大氣污染防治條例》第六條第二款雖然規(guī)定了社會團(tuán)體、基層群眾性自治組織等加強(qiáng)宣傳和教育，普及防治法律法規(guī)和科學(xué)知識的義務(wù)，但是上述義務(wù)如何落實(shí)、未落實(shí)如何追責(zé)的條款付之闕如。此類市域社會治理法制措施可操作性的不足必將弱化多元主體參與市域社會治理的實(shí)際效果。

四、設(shè)區(qū)的市的市域社會治理地方立法的完善路徑

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出“社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平大幅度提升”[9]。為更好地提升社會治理法治化水平，應(yīng)積極探索設(shè)區(qū)的市的市域社會治理地方立法的完善路徑。

（一）鼓勵多模式探索市域社會治理地方立法

市域社會治理法治保障的關(guān)鍵在于數(shù)百個(gè)設(shè)區(qū)的市立足自身治理實(shí)際，緊跟市域社會治理立法新趨勢，互鑒互學(xué)，勇于探索、敢于創(chuàng)新，因時(shí)因地不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、汲取教訓(xùn)，持續(xù)通過完善地方立法，以提升市域社會治理法治化水平?！敖y(tǒng)一型”“分散型”和“滲透型”市域社會治理立法的三種模式各有優(yōu)劣，不存在絕對的好壞之分，只存在適合與否之爭。具體到某一設(shè)區(qū)的市，究竟采取何種模式，或?qū)θN模式進(jìn)行揀選組合之后予以選用只能根據(jù)本市社會治理的實(shí)際需要，乃至立法資源等情況予以取舍、定奪。設(shè)區(qū)的市在進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、歷史文化保護(hù)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域立法時(shí)極易自發(fā)地采取“分散型”“滲透型”模式設(shè)置相關(guān)規(guī)范，而綜合性社會治理地方性立法只有南京市進(jìn)行了初步嘗試。基于上述考慮，其他設(shè)區(qū)的市應(yīng)借鑒南京市的立法經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步探索完善市域社會治理“統(tǒng)一型”立法模式；根據(jù)社會治理能力建設(shè)的需要，積極探索市域社會治理信息支持等領(lǐng)域的“分散型”立法模式；在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等領(lǐng)域更自覺、更系統(tǒng)地創(chuàng)設(shè)“滲透型”地方立法市域社會治理規(guī)范。

（二）賦予設(shè)區(qū)的市更大權(quán)限以探索市域社會治理地方立法

擴(kuò)展設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)制定權(quán)的覆蓋范圍，使得設(shè)區(qū)的市能在更廣闊的范圍內(nèi)通過地方性立法保障市域社會治理現(xiàn)代化。設(shè)區(qū)的市地方立法因地制宜，積極滿足了區(qū)域內(nèi)民眾的利益訴求，這為各區(qū)域內(nèi)地方治理能力的提升提供了理性且具有前瞻性的法治智慧，探索了地方治理能力提升的可行途徑，從小角度的立法切口拓展出地方治理能力廣大的提升空間[10]。適度擴(kuò)展設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)制定權(quán)的覆蓋范圍，為市域社會治理地方性立法的良性競爭開拓空間，從而以最小的成本激發(fā)出最充分的市域社會治理法治模式。

（三）提升體現(xiàn)治理理念的市域社會治理法制措施的可操作性

黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民主體地位的有機(jī)統(tǒng)一，政府主導(dǎo)與多元主體共同參與、共同治理的統(tǒng)一，是我國市域社會治理現(xiàn)代化的基本構(gòu)架。設(shè)區(qū)的市在制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等的地方性法規(guī)時(shí)，應(yīng)切實(shí)將理念從“管理”轉(zhuǎn)換為“治理”，以依法促進(jìn)“政府、市場、公民社會”相互依存、可控、互補(bǔ)的治理結(jié)構(gòu)[11]。設(shè)區(qū)的市在制定城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等領(lǐng)域的地方性法規(guī)時(shí)，一定要自覺地將“共治”作為化解問題的有效手段，通過系統(tǒng)設(shè)置可操作性強(qiáng)、利于發(fā)揮群團(tuán)等多元主體作用的地方性法制措施，依法保障市域社會治理的社會化，達(dá)到政府治理、社會調(diào)節(jié)與居民自治三者良性互動的局面。

（四）發(fā)揮地方文化優(yōu)勢構(gòu)建特色市域社會治理法律制度

把握本市社會治理關(guān)鍵問題、發(fā)揮地方文化等資源優(yōu)勢，推進(jìn)富有特色的市域社會治理地方性法律制度的構(gòu)建。地方特色是地方立法的生命力所在，特色立法是衡量地方立法質(zhì)量檢驗(yàn)地方立法水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，是保證法規(guī)服務(wù)地域社會治理的重要途徑，更是科學(xué)立法、民主立法、依法立法的內(nèi)在要求[12]。比如，正致力于做好市域社會治理現(xiàn)代化試點(diǎn)工作的福建省漳州市，在加快推進(jìn)新時(shí)代社會治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，就可通過地方立法，積極挖掘和發(fā)揮家族、宗族等地方文化因素在市域社會治理中的積極作用，為當(dāng)?shù)厣鐣卫憩F(xiàn)代化提供因地制宜的支撐。

（五）加強(qiáng)立法后評估以提升市域社會治理地方立法實(shí)績

加強(qiáng)立法后評估提升市域社會治理地方立法科學(xué)性是依法保障市域社會治理現(xiàn)代化水平的必然要求。評價(jià)市域社會治理現(xiàn)代化地方立法質(zhì)量的核心標(biāo)準(zhǔn)在于該立法是否瞄準(zhǔn)了當(dāng)?shù)厣鐣卫硭媾R的“癥結(jié)”及法規(guī)生效后化解該“癥結(jié)”的實(shí)效。這就要求推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化地方性立法的后評估工作，并根據(jù)評估情況持續(xù)完善立法、強(qiáng)化實(shí)施。為此，筆者建議以當(dāng)?shù)卦缒觊g制定并付諸實(shí)施的“市級規(guī)章立法后評估”類文件為依據(jù)，扎實(shí)地推進(jìn)“市級地方性法規(guī)后評估”類立法。此外，還可將實(shí)效標(biāo)準(zhǔn)納入市域社會治理地方立法后評估的評價(jià)體系，在回頭看中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建持續(xù)提升地方立法質(zhì)量的體系閉環(huán)。

覆蓋城鄉(xiāng)、多元主體參與及多維多級的市域社會治理現(xiàn)代化需要科學(xué)的社會治理法治的保障。設(shè)區(qū)的市制定市域社會治理地方性法規(guī)順理成章、優(yōu)勢明顯、成效初現(xiàn)。為進(jìn)一步優(yōu)化市域社會治理的法治體系，各設(shè)區(qū)的市可以在市域社會治理“三元式”立法模式的基礎(chǔ)上，針對本市社會治理領(lǐng)域的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，立足本地民間文化等社會治理資源，廣泛吸取他者社會治理的法治經(jīng)驗(yàn)，因地因時(shí)地采取措施去完善符合自身實(shí)際的市域社會治理地方性法律法規(guī)體系。各設(shè)區(qū)的市通過在市域社會治理地方性立法中的相互借鑒，必將能推動我國市域社會治理現(xiàn)代化的法治化整體水平進(jìn)一步提升。