民航監(jiān)察員理解和適用民航規(guī)章存在的問(wèn)題及對(duì)策

□ 中國(guó)民用航空飛行學(xué)院 許凌潔/文

民用航空監(jiān)察員，是指按照《中國(guó)民用航空監(jiān)察員管理規(guī)定》（CCAR-118-R4）取得監(jiān)察員資格的民航各級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法崗位工作人員和受中國(guó)民用航空局委托從事民航行政執(zhí)法工作的具有管理公共事務(wù)職能的事業(yè)組織編制內(nèi)工作人員。簡(jiǎn)言之，民航監(jiān)察員即民航執(zhí)法人員。

民航規(guī)章作為民航法律規(guī)范體系中數(shù)量最多，適用范圍最廣，內(nèi)容最為明確具體的法律規(guī)范，是民航監(jiān)察員從事執(zhí)法工作主要和重要的依據(jù)。民航監(jiān)察員在實(shí)際工作中經(jīng)常面對(duì)的困惑就是對(duì)民航規(guī)章讀得了，但讀不懂；讀得懂，但不會(huì)適用，或者適用起來(lái)拿不準(zhǔn)，這就涉及到對(duì)民航規(guī)章的理解和適用問(wèn)題。

民航監(jiān)察員對(duì)規(guī)章理解和適用存在的主要問(wèn)題及原因

具體而言，民航監(jiān)察員在規(guī)章理解和適用上存在如下問(wèn)題：

第一，規(guī)章理解的片面性。由于路徑依賴等因素，不同專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)察員在規(guī)章理解上存在偏差、不統(tǒng)一，表現(xiàn)為在實(shí)務(wù)中做法不一，甚至出現(xiàn)同一行為定性和處罰不一致的情況，損害執(zhí)法機(jī)關(guān)的公正和權(quán)威。

這個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生有民航規(guī)章立法上的問(wèn)題。民航領(lǐng)域的規(guī)章立法更加注重操作和行為的規(guī)范，因此規(guī)章立法工作既要體現(xiàn)專業(yè)技術(shù)要求，也要遵循立法原理和立法技術(shù)規(guī)范。過(guò)于強(qiáng)調(diào)立法表述在本專業(yè)領(lǐng)域的“好用”，忽視了同一內(nèi)涵概念的名稱規(guī)范統(tǒng)一性等立法規(guī)范性問(wèn)題，長(zhǎng)期以來(lái)又成為了本專業(yè)領(lǐng)域的特有慣例，沿襲下來(lái)。按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)去確定法律概念和法律規(guī)則，導(dǎo)致同一術(shù)語(yǔ)在不同規(guī)章中概念不一，有的甚至和國(guó)家基本法律中的相關(guān)概念存在差異，這也帶來(lái)了民航監(jiān)察員在規(guī)章理解上的困惑。

第二，規(guī)章理解上過(guò)于注重技術(shù)思維，缺乏法律思維。法律規(guī)范與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)具有不同的屬性，前者體現(xiàn)了國(guó)家意志，具有普遍適用性和強(qiáng)制性；后者則體現(xiàn)社會(huì)文明、科技進(jìn)步的程度，具有跨國(guó)界的廣泛適用性。《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》將標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)又分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、推薦性標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)是必須實(shí)施的，即以法律保障強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施。民航規(guī)章大部分包含技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)，尤其是涉及飛行運(yùn)行、適航管理、空域管理、機(jī)場(chǎng)管理等方面，民航監(jiān)察員以技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)思維和視角去理解規(guī)章，不同于以法律的思維和視角理解，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與法律規(guī)范的屬性不同、關(guān)系混淆，導(dǎo)致監(jiān)管尺度、監(jiān)管方式均采用法律的強(qiáng)制性，技術(shù)的進(jìn)步難免受制于法律規(guī)范修訂的滯后性。

這個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生受民航技術(shù)管理的特點(diǎn)和我國(guó)民航規(guī)章形成歷程影響。我國(guó)民航規(guī)章，尤其是飛行運(yùn)行、適航管理、空域管理等領(lǐng)域的規(guī)章，早期多借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)驗(yàn)的借鑒確實(shí)有利于我國(guó)民航規(guī)章體系的快速構(gòu)建并有效地規(guī)范了我國(guó)民航的初期發(fā)展。然而，隨著中國(guó)民航發(fā)展由高速進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的階段，民航規(guī)章需要立足本國(guó)國(guó)情，進(jìn)行規(guī)范與創(chuàng)新。對(duì)于西方經(jīng)驗(yàn)和法律規(guī)范的學(xué)習(xí)，在符合民航內(nèi)在運(yùn)行特點(diǎn)和規(guī)律的前提下進(jìn)行借鑒和適用，要體現(xiàn)中國(guó)特色，使借鑒成果更加符合我國(guó)實(shí)際。

第三，規(guī)章理解的孤立性。民航監(jiān)察員囿于自己的監(jiān)管專業(yè)、法律知識(shí)，在監(jiān)管中往往習(xí)慣于學(xué)習(xí)、研究自己專業(yè)的規(guī)章，執(zhí)法中習(xí)慣于適用自己專業(yè)領(lǐng)域的規(guī)章，導(dǎo)致對(duì)某一問(wèn)題認(rèn)識(shí)不全面，法律適用不充分，甚至可能導(dǎo)致監(jiān)管遺漏。這種問(wèn)題來(lái)源于監(jiān)察員對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的認(rèn)知不夠，對(duì)民航規(guī)章從體系角度的認(rèn)知不足。

解決民航監(jiān)察員規(guī)章理解和適用問(wèn)題的對(duì)策

針對(duì)上述問(wèn)題，要解決民航監(jiān)察員對(duì)規(guī)章理解適用的困惑，需要對(duì)監(jiān)察員加以相關(guān)的培訓(xùn)教育，使之具備以下認(rèn)識(shí)和能力。

（一）學(xué)習(xí)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，理解民航法律規(guī)范體系的廣義概念，體系化、全方位掌握相關(guān)法律規(guī)范

民航監(jiān)察員往往對(duì)民航領(lǐng)域的法律規(guī)范更加熟悉，部分監(jiān)察員更是認(rèn)為只要熟悉好本專業(yè)規(guī)章，了解民航規(guī)章體系就可以了。然而，現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的復(fù)雜性，很多問(wèn)題只靠民航法律規(guī)范體系是無(wú)法解決的。

傳統(tǒng)的民航法理論認(rèn)為民用航空法律規(guī)范體系僅指以《民用航空法》為基礎(chǔ)和龍頭，與民航行政法律為基本內(nèi)容，以民航規(guī)章為民航法律法規(guī)的具體細(xì)化，并輔之以民航其他規(guī)范性文件的自上而下法律位階不同、效力等級(jí)依次降低的法律規(guī)范體系，至多再加上民航國(guó)際公約。

然而，社會(huì)生活日趨復(fù)雜，法律規(guī)范日漸增多，復(fù)雜多變的社會(huì)關(guān)系催生出各領(lǐng)域多層次法律規(guī)范，可以說(shuō)這些法律規(guī)范為人類生活編織了縱橫交錯(cuò)細(xì)密的法網(wǎng)。單一違法行為可能觸發(fā)民事責(zé)任、行政責(zé)任，甚至刑事責(zé)任；可能在民事責(zé)任中又存在著侵權(quán)和違約的競(jìng)合，在行政責(zé)任中，存在多個(gè)領(lǐng)域行政監(jiān)管的并行。民航活動(dòng)同樣具有人類活動(dòng)的復(fù)雜性，且民航的重資本性、高科技性、高風(fēng)險(xiǎn)性，國(guó)際性等特征使得民航活動(dòng)不僅僅牽涉到狹義航空法律規(guī)范，更涉及國(guó)家相關(guān)法律規(guī)范。其中，比較重要的包括：《民法典》、《安全生產(chǎn)法》、《行政復(fù)議法》、《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政訴訟法》、《公務(wù)員法》等。

因此，監(jiān)察員需要學(xué)習(xí)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，了解不同法律部門(mén)及相關(guān)法律的主要內(nèi)容；同時(shí)，建立廣義的民航活動(dòng)概念和廣義的民航法律規(guī)范體系概念——包括狹義的民航法律法規(guī)體系，以及民航國(guó)際公約、國(guó)內(nèi)相關(guān)法律規(guī)范，以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。避免畫(huà)地為牢，跳出民航領(lǐng)域，以體系化、結(jié)構(gòu)化、系統(tǒng)化的思維去看待問(wèn)題，深入分析問(wèn)題，這樣才能理解規(guī)章，找全法律規(guī)范，正確、全面適用法律規(guī)范。

（二）學(xué)習(xí)并掌握立法原理和立法技術(shù)規(guī)范，學(xué)會(huì)讀懂法律規(guī)范

良好的立法技術(shù)可以有效表達(dá)立法者的意圖，邏輯嚴(yán)謹(jǐn)，規(guī)定清晰明確，便于理解和適用。對(duì)于民航監(jiān)察員而言，通過(guò)相關(guān)學(xué)習(xí)，對(duì)規(guī)章理解和把握要注意掌握：效力層級(jí)、結(jié)構(gòu)框架、目的依據(jù)原則、法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)、法律用語(yǔ)概念等，并具備一定的中文閱讀理解水平。

第一，效力層級(jí)就是要求閱讀法律文件時(shí)首先判斷文件的效力等級(jí)是屬于法律、法規(guī)、規(guī)章還是其他規(guī)范性文件。具體的判斷要依據(jù)《立法法》及相關(guān)規(guī)范制定要求。實(shí)務(wù)中也可以簡(jiǎn)單識(shí)別，通過(guò)看文件名稱是“法”、“條例”還是“規(guī)定”，看發(fā)文單位，是“主席令”、“國(guó)務(wù)院令”還是“部長(zhǎng)令”等。判斷效力層級(jí)是正確適用法律規(guī)范的前提，在適用時(shí)先進(jìn)行基本合法性審查，即下位法不能與上位法相抵觸，理解特別法優(yōu)于一般法，后法優(yōu)于先法的適用規(guī)則。這不僅僅是對(duì)民航法制部門(mén)工作人員的要求，其他專業(yè)監(jiān)察員也都應(yīng)當(dāng)具備這樣的基本判斷能力。

第二，框架結(jié)構(gòu)就是把握法律規(guī)范性文件的一般性結(jié)構(gòu)，即總則、分則和附則，了解總則規(guī)定一般性內(nèi)容，涵蓋分則；分則的規(guī)定與總則不一致的，采用總則規(guī)定，或者分則有理解歧義的，以總則規(guī)定判斷；法律責(zé)任應(yīng)與義務(wù)對(duì)應(yīng)，避免出現(xiàn)有義務(wù)而無(wú)責(zé)任的情況，即便這種責(zé)任不規(guī)定在本規(guī)章中，也應(yīng)有概括或援引。

第三，立法目的依據(jù)和基本原則。目的依據(jù)是立法的起源，起到根基和統(tǒng)攝全文的作用；而基本原則起到指導(dǎo)立法、執(zhí)法和司法的作用，具有補(bǔ)足法律漏洞的功能。在適用法律時(shí)，有具體規(guī)則用規(guī)則，無(wú)規(guī)則用原則。

第四，條款結(jié)構(gòu)。法律規(guī)范的邏輯結(jié)構(gòu)，指法律規(guī)范諸要素的邏輯聯(lián)結(jié)方式，即從邏輯的角度看法律規(guī)范是由哪些部分或要素來(lái)組成的，以及這些部分或要素之間是如何聯(lián)結(jié)在一起。法律規(guī)范通常由假定、處理、制裁三個(gè)部分構(gòu)成，采用“如果……，則……；否則……”的公式。如《民用航空法》第199條規(guī)定航空人員玩忽職守，或者違反規(guī)章制度，導(dǎo)致發(fā)生重大飛行事故，造成嚴(yán)重后果的，依照刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任。分析之，即假定航空人員玩忽職守，或者違反規(guī)章制度，導(dǎo)致發(fā)生重大飛行事故，造成嚴(yán)重后果的，則制裁——依據(jù)刑法追究刑事責(zé)任。

第五，法律概念的理解。了解、掌握法律概念的基本理論對(duì)于正確的法律適用而言具有基礎(chǔ)性的意義。法律概念有狹義與廣義之別。狹義上的法律概念指的是，為法律和法學(xué)所獨(dú)有并具有特定之法律意義的概念，如“無(wú)因管理”、“緊急避險(xiǎn)”。而廣義上的法律概念指的則是一切具有法律意義的概念，它既包括狹義上的法律概念或者說(shuō)專門(mén)概念，也包括其他可能起源于日常生活但具有法律意義的概念，如“自然人”、“財(cái)產(chǎn)”。一個(gè)日常用語(yǔ)一旦成為法律概念，便具有特定的含義，尤其是其蘊(yùn)涵著相關(guān)的法律規(guī)范。另外，一些法律制度設(shè)定的法律概念也固定了其特有含義，即便不予以明確，也能以慣常規(guī)定而理解。因此，民航監(jiān)察員掌握法律概念就非常重要。具體包括：一是學(xué)習(xí)相關(guān)的法律規(guī)范，將法律概念與其涵攝的法律規(guī)范聯(lián)系起來(lái)認(rèn)識(shí)，如提及機(jī)長(zhǎng)要聯(lián)系到機(jī)長(zhǎng)的職責(zé)和機(jī)長(zhǎng)權(quán)力；提及某下機(jī)時(shí)摔傷、死亡則要聯(lián)系到承運(yùn)人責(zé)任規(guī)則、航空事故認(rèn)定等；二是認(rèn)識(shí)到法律概念中涉及一些未被確定的價(jià)值要素，蘊(yùn)涵著立法者的價(jià)值判斷，在理解時(shí)需要借助價(jià)值觀，并需要一些技術(shù)手段將主觀評(píng)價(jià)客觀化；三是掌握固有法律概念，理解相關(guān)概念的區(qū)別。如以上、以下、以內(nèi)、不足、超過(guò)在數(shù)方面是否包含本數(shù)；吊銷、撤銷、注銷的性質(zhì)含義；許可、備案的區(qū)別；法人與法定代表人的區(qū)別等等。

第六，中文用語(yǔ)理解。有些條文并不涉及法律專業(yè)術(shù)語(yǔ)的理解問(wèn)題，而影響理解的反而是中文語(yǔ)意和邏輯結(jié)構(gòu)。例如行政訴訟起訴期和行政復(fù)議申請(qǐng)期的區(qū)別?！缎姓V訟法》第46條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外?！毙姓V訟起訴期原則上為6個(gè)月，但“有例外，從例外”，意味著只要特別法規(guī)定和6個(gè)月不一樣的，就適用特別法的規(guī)定，可能多于6個(gè)月，也可能少于6個(gè)月；但行政復(fù)議申請(qǐng)期限則不同?！缎姓?fù)議法》第9條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外?！奔葱姓?fù)議原則上為60日，法律規(guī)定超過(guò)60日的，適用該法律規(guī)定。即意味著，若特別法規(guī)定多于60日的，適用特別法規(guī)定；但若特別法規(guī)定少于60日的，仍應(yīng)適用60日，也就是說(shuō)行政復(fù)議申請(qǐng)期限只能大于等于60日。

（三）了解規(guī)章制定背景，理解規(guī)章價(jià)值取向

法律應(yīng)社會(huì)生活需要而誕生，應(yīng)社會(huì)生活發(fā)展變遷而變化，法律應(yīng)立足于現(xiàn)實(shí)又超越現(xiàn)實(shí)，具有一定的預(yù)見(jiàn)性。法律的修訂源于該法律滯后于當(dāng)下，更源于對(duì)未來(lái)的需求，以及立法者的價(jià)值取向和價(jià)值引領(lǐng)。因此，每一部法律均有立法目的，每一部法律的變遷都反映了該領(lǐng)域的發(fā)展變化。民航規(guī)章概莫能外。因此，對(duì)于規(guī)章的學(xué)習(xí)理解，需要格外關(guān)注立法目的和立法原則，學(xué)習(xí)立法者釋法的立法說(shuō)明，新舊條文一一對(duì)照學(xué)習(xí)，思考為什么這樣修訂，修訂前是怎么的狀況，修訂后有怎樣的變化，預(yù)計(jì)會(huì)產(chǎn)生怎樣的社會(huì)效果。

法律規(guī)定背后存在著價(jià)值判斷，以控權(quán)為核心和目標(biāo)的行政法律規(guī)范，在設(shè)計(jì)法條時(shí)往往都能體現(xiàn)出對(duì)行政機(jī)關(guān)的控權(quán)，對(duì)相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。在對(duì)行政監(jiān)管活動(dòng)涉及民事主體權(quán)利時(shí)，民航規(guī)章如何立法，如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的同時(shí)保障民事主體的權(quán)利，避免以權(quán)力侵入權(quán)利是一個(gè)涉及法治核心的根本性問(wèn)題。處理不好，可能帶來(lái)巨大隱患。這考驗(yàn)著立法者的法治理念和立法技術(shù)，既不能越權(quán)，也要更好地履職；既要體現(xiàn)監(jiān)管者的意圖，又要給民事主體留下自治的空間；既要有效開(kāi)展市場(chǎng)監(jiān)管，又要把握自身行為的合法性、合理性和必要性。

我國(guó)憲法明確規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。行政機(jī)關(guān)通過(guò)人民的立法獲得行政權(quán)力，是為履行法律賦予的職責(zé)，管理公共事務(wù)，服務(wù)人民，建設(shè)社會(huì)主義事業(yè)。安全是民航業(yè)的生命，行業(yè)監(jiān)管是民航行政機(jī)關(guān)的首要職責(zé)，民航監(jiān)察員就是履行職責(zé)的具體行動(dòng)者，其政治素質(zhì)、法治觀念、執(zhí)法理念和執(zhí)法能力直接影響到民航監(jiān)管水平的高低，影響到民航發(fā)展質(zhì)量和人民的獲得感。推進(jìn)民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要從民航監(jiān)察員自身完善出發(fā)。本文從對(duì)民航規(guī)章的理解和適用這一具體方面出發(fā)，明監(jiān)察員自我完善、自我革新之勇氣和精神，促民航治理體系和治理能力現(xiàn)代化的早日實(shí)現(xiàn)。