“一國兩制”背景下深化粵港澳大灣區(qū)食品安全合作共治的思考

卜海龍　劉鵬

摘要：聚焦加快推進粵港澳大灣區(qū)食品安全合作共治，對“一國兩制、三個獨立關稅區(qū)和三種法律制度”下的特殊區(qū)域合作展開研究，探討進一步推進大灣區(qū)食品合作共治遇到的法律體系差異、標準體系差異、技術水平差異、信息對接機制、執(zhí)法監(jiān)管機制5個層面問題，基于風險治理的視野，著重從監(jiān)管體制、標準制定、檢驗檢測、信息機制和行政執(zhí)法5個維度提出推進粵港澳大灣區(qū)食品監(jiān)管從合作走向融合的建議，全力打造粵港澳大灣區(qū)食品安全治理新格局。

關鍵詞：粵港澳大灣區(qū) 食品安全 合作共治

Considerations on Deepening Food Safety Cooperation and Joint Governance in the Greater Bay Area under the Background of "One Country， Two Systems"

Bu HaiLong （Guangdong Branch of General Administration of Customs）

Liu Peng （Renmin University of China）

Abstract： This research has focused on accelerating a large bay area of Guangdong food security cooperation， should the "one country， two systems， three separate customs territory， and three kinds of legal system" under the special regional cooperation study， to explore further large bay food cooperation work of the legal system differences， ?standard system differences， technology level differences， the information standard system docking mechanism， law enforcement supervision mechanism and so on five aspects. Based on the perspective of risk governance， this paper puts forward suggestions to promote the food supervision in the Greater Bay Area from cooperation to integration from five dimensions， including supervision system， standard formulation， inspection and testing， information mechanism and administrative law enforcement， and tries its best to create a new pattern of food safety governance in the Greater Bay Area.

Key words： Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， food safety， cooperation co-governance

0 引言

黨的十九大報告和2017年《政府工作報告》將粵港澳大灣區(qū)建設提升為國家戰(zhàn)略。粵港澳大灣區(qū)建設在帶來了巨大發(fā)展機遇的同時，也對內地、香港、澳門的政府治理合作提出了新挑戰(zhàn)新要求，尤其是在新冠肺炎疫情常態(tài)化防控的大背景下，開展粵港澳大灣區(qū)食品安全合作共治研究，按照“優(yōu)化、協同、高效”原則，進一步改革創(chuàng)新大灣區(qū)食品監(jiān)管體制機制，提升食品安全保障水平，既是完善食品安全治理合作的內在要求，也是打造“健康灣區(qū)”和“宜居宜業(yè)宜游優(yōu)質生活圈”，加快推進粵港澳大灣區(qū)高質量發(fā)展的現實需要。“三軍未動，糧草先行”，食品安全在經濟社會發(fā)展中具有基礎性地位，推進粵港澳大灣區(qū)一體化，需先行實現食品安全的高效合作共治，降低食品問題溝通成本和管理成本，提升三地制度互補性收益。

1 監(jiān)管合作現狀

廣東省作為距離港澳最近的省份，長期以來都是港澳最主要的食品農產品供應基地。目前內地各省供港澳食品農產品份額中，廣東省占60%～90%的份額。為確保港澳同胞吃上“放心食品”，廣東省海關、市場監(jiān)管等相關部門建立了較為健全的供港澳食品農產品質量安全監(jiān)管體系，加強源頭管理、過程監(jiān)管和口岸查驗，保障供港澳食品農產品足量、安全和順暢供應，其中供港食品的安全率達到了99.999%1）。在此基礎上，廣東省相關監(jiān)管部門與港澳食品監(jiān)管部門緊密互動合作，在源頭監(jiān)管、口岸驗放、人員交流、不合格通報、聯絡機制、爭議解決等方面有較好的合作基礎，建立了一套保障供港澳食品足量安全的工作機制，為“餐桌上的安全”保駕護航。廣州、深圳等大灣區(qū)地市加快實施粵港澳大灣區(qū)“菜籃子”平臺建設和“圳品”供深食品標準建設，積極探索建立粵港澳大灣區(qū)食品標準體系，努力推動粵港澳大灣區(qū)食品產業(yè)高質量發(fā)展2）。

在深化合作的同時，粵港澳三地食品安全監(jiān)管也面臨新形勢新期待。粵港澳大灣區(qū)已形成一個7200余萬人口的密集城市群，粵港澳經濟一體化進程加快推動人員、貨物、信息等資源要素的便捷流動，對食品安全監(jiān)管合作提出更高要求。隨著經濟社會和科學技術的發(fā)展，食品領域會不斷出現新原料、新品種、新工藝，新事物的未知性需要新的監(jiān)管思維和監(jiān)管手段，為食品監(jiān)管工作帶來極大挑戰(zhàn)。同時，網絡食品銷售、跨境電子商務等新業(yè)態(tài)的迅猛發(fā)展，也給粵港澳大灣區(qū)食品監(jiān)管增加新的未知風險，以行政區(qū)監(jiān)管為特征的傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管模式將面臨考驗，需要三地用前瞻性的眼光和思維推進合作共治，妥善應對各類食品安全風險。

2 存在的問題

由于歷史、制度等原因，粵港澳三地食品制度和標準體系按照各自行政區(qū)劃形成較為明顯的“分割現象”，在食品安全合作共治過程中，三地主要存在食品制度、食品標準、檢驗檢測、信息機制、執(zhí)法監(jiān)管5個層面的差異性問題。

（1）食品制度差異導致對接困難?；浉郯娜厥称钒踩O(jiān)管法律法規(guī)差異很大，在不同的法律體系下，粵港澳三地食品監(jiān)管制度差異明顯。三地政府在食品監(jiān)管中發(fā)揮作用程度不同，政府行政行為風格差異較大，且對接協調機構的層級、權限也不盡一致，導致協調的成本較高。盡管粵港澳三地建立了類似于定期會議制度、互訪制度這種臨時性的議事協調機制，但這種對接模式本身不具備法律地位。

（2）食品標準體系差異導致評價指標不同。我國內地食品安全標準綜合考慮了內地食物結構、營養(yǎng)需求、食品供應現狀等因素，制定了符合內地實際、具有中國特色的食品標準體系，香港、澳門大量采用了國際食品法典委員會（CAC）、加拿大、美國等國際組織和發(fā)達國家的標準。就標準嚴格程度而言，三地標準體系各有千秋，三地食品標準體系的差異對合作共治提出挑戰(zhàn)。

（3） 檢驗檢測技術標準差異增加結果互認難度。內地與港澳之間的檢驗檢測技術標準圍繞各自發(fā)展現狀、市場需求、技術要求等因素制定，技術標準的側重點有所不同，增加了檢測結果互認的難度。目前國內監(jiān)管部門的技術機構很多是由政府管理的行政技術性質的技術機構，主要作為行政執(zhí)法的技術輔助力量，而港澳方面市場化的檢測機構占很大比例，三地檢驗檢測機構運作的內在動機和運行機制不盡一致。

（4）信息互聯互通互享水平不高。隨著信息化手段在食品安全領域的推廣應用，粵港澳三地在食品安全監(jiān)管方面各自都開發(fā)了數量繁多的信息系統(tǒng)，但限于監(jiān)管體制、監(jiān)管方式、設備水平的差異，以及沒有公共數據接口的行業(yè)和國家編碼標準，造成了系統(tǒng)實際運行中互不兼容、數據無法自由交換，不利于實現對食品的全鏈條、全流程監(jiān)管。電子證書互通應用范圍不夠廣，缺乏統(tǒng)一的食品安全信息共享資源平臺，企業(yè)信息、流程信息和監(jiān)管數據不能快捷地實現分享應用。

（5）執(zhí)法監(jiān)管合力有待加強。在目前的體制下，部分企業(yè)鉆監(jiān)管和制度漏洞，游走于三地法律邊沿，企圖在進出口領域逃避檢驗檢疫、偽造證書，甚至形成了制售假冒港澳食品等非法的食品產業(yè)鏈條，對港澳食品安全和形象造成影響，對正常的市場秩序和食品知識產權造成沖擊。而三方的執(zhí)法合作領域有限，主要以專項合作、應急性處置為主，缺乏常態(tài)化的執(zhí)法監(jiān)管合作以及相應的長效機制。監(jiān)管互認程度不足和“兩地兩檢”問題的存在，一定程度造成監(jiān)管資源的浪費，阻礙食品農產品在三地更便捷地自由流動。

3 原因分析

由于內地與港澳實行不同的社會制度、不同的法律體系、屬于不同的關稅區(qū)，在制約深度融合的因素中，既有經濟發(fā)展、文化背景、管理理念的差異，制度和法律層面的差異是更根本的因素，這些差異衍生出來的規(guī)則、機制、標準、信息、監(jiān)管的對接和協調問題，以及其背后存在的利益分配問題的解決，形成制約粵港澳食品安全高效合作共治的障礙。

（1）存在法律體系的差異。在“一國兩制”框架下，粵港澳食品安全監(jiān)管合作不僅是區(qū)域合作那么簡單，涉及兩種制度、法律體系的交合。例如，由于實施的制度和法律體系不同且屬于不同的關稅區(qū)，內地與港澳均把對方的產品當作進出口商品，不僅出口方檢驗把關，進口方還要再監(jiān)管一次，出現“兩地兩檢”問題，港澳沿用的法律體系與內地相較而言，在法律淵源、程序制定、法律內容等方面均存在明顯差異。

（2）經濟社會發(fā)展階段差異。香港、澳門屬于城市型發(fā)達經濟體，經濟發(fā)展起步早，市場機制成熟，區(qū)域內發(fā)展水平較為均衡。內地整體發(fā)展仍處于超趕階段，盡管發(fā)展迅猛，市場化也取得很大進步，但由于起步晚、體量大，區(qū)域間發(fā)展水平不一。這種經濟發(fā)展水平不均衡、發(fā)展階段的差異也是造成食品標準、檢驗檢測、風險治理水平差異的重要因素。

（3）管理文化和理念差異。在政府管理理念、政府介入經濟活動程度等方面，廣東省珠三角地區(qū)與港澳地區(qū)也存在顯著的差異。廣東屬于傳統(tǒng)的行政主導體制，政府部門經濟活動實施較強的管控和規(guī)劃，行政效率高，執(zhí)行能力強。港澳地區(qū)強調建設“小政府、大社會”，政府較少直接介入經濟發(fā)展和市場活動，政府在社會經濟活動中掣肘較多。

（4）地方政府利益的考量。在互相獨立的行政區(qū)內，地方政府有追求自身利益最大化的動機。在大灣區(qū)建設中，內地與港澳既有合作，又有競爭，難免會出現基于自身利益的考量。在制定各類標準和規(guī)則時，均可能會結合自身經濟社會發(fā)展水平制定保護性的舉措，如若沒有有效的溝通協調機制和保障機制來規(guī)范和推進，一旦觸及局部利益、地方利益時，就較易演變成地方保護主義。

（5）中央和地方關系的多樣性。按照憲法和基本法的規(guī)定，香港、澳門實行高度自治，食品安全監(jiān)管問題屬于港澳自我管理事務，而廣東的食品監(jiān)管制度改革創(chuàng)新在國家法律規(guī)范框架下進行。中央與港澳之間關系，以及三地政府層級和實際權力的不對等，使得粵港澳三地之間不僅需要區(qū)域協調，也需要中央層面的協調。

4 對策建議

當前粵港澳三地主要在通關協作、信息通報、突發(fā)事件應對等方面開展食品監(jiān)管合作，側重于應急性、專項性的事件，隨著粵港澳大灣區(qū)建設的快速推進，三地的合作將更為緊密。亟須加強與粵港澳相關部門的互動，推動三地打破利益隔閡和制度性障礙，以食品安全監(jiān)管與風險治理為突破口，利用制度、法律、機構、政策等杠桿，建立統(tǒng)一高效、互享共贏的食品管治系統(tǒng)，通過5個維度的協調聯動，推動實現“通關互暢、信息互換、技術共享、監(jiān)管互助”為基礎的高效合作共治。

（1）深化監(jiān)管體制協調聯動。從制度銜接和制度創(chuàng)新入手，完善合作共治機制和建立統(tǒng)一協調管理機構。按照“先易后難，穩(wěn)步推進”原則，加強制度借鑒與銜接，總結近年來已經成熟的合作機制，形成更多可復制可推廣的經驗。加強粵港澳大灣區(qū)食品安全合作共治頂層設計，建立合作共治行政協調監(jiān)管機構，理順對接關系。在對接機制暢通的基礎上，積極爭取中央層面支持，建立超部門、跨關境的粵港澳大灣區(qū)食品安全監(jiān)管協調部門和管理機構，統(tǒng)籌三地食品安全合作共治進程。

（2）深化標準制定協調聯動。高標準是最好的監(jiān)管，要推動有關部門將國內標準與國際標準接軌，特別是內地要與香港、澳門標準對接，積極推動打造粵港澳三地通行的“灣區(qū)標準”，形成統(tǒng)一的食品質量“標尺”，按照統(tǒng)一的標準生產和監(jiān)管，實現灣區(qū)內食品標準統(tǒng)一、生產統(tǒng)一、質量統(tǒng)一，推動粵港澳大灣區(qū)率先實現食品“同線同標同質”，以標準為先導推動規(guī)則“聯通、貫通、融通”。推動內地優(yōu)化標準結構，完善體系配套，逐步建立完善政府主導和市場自主兩個層面協調聯動的新型標準體系。推動內地技術機構與港澳檢測機構一道建立完善標準化服務體系，共同拓展標準研發(fā)、標準實施服務。開展國內標準與國際標準的對比研究，推動制定一批有粵港澳大灣區(qū)特色、不亞于國際標準的先進食品技術標準或法規(guī)，掌握標準的主導權和話語權。

（3）深化檢驗檢測協調聯動。要深入開展檢驗檢測機制創(chuàng)新、實驗室建設、結果采信等方面的融合，積極打造粵港澳食品公共技術服務平臺，加強三地食品重點實驗室網絡化建設，提升執(zhí)法技術支撐能力和水平。加強粵港澳三地在服務貿易和技術法規(guī)方面的機制創(chuàng)新與全面融合，逐步實現檢驗檢測機構間的能力互認。強化檢測人才培養(yǎng)，建立粵港澳檢驗檢測“專家?guī)臁?，深化檢驗檢測技術交流互動，完善專業(yè)技術骨干雙向培養(yǎng)交流制度。三方合作建立健全食品質量安全檢測檢驗體系，加大資金、人力、技術、政策支持。積極開展三地實驗室比對試驗，制定第三方檢測機構名單庫并動態(tài)更新。

（4）深化信息機制協調聯動。樹立共建共享共贏的價值理念，盡快完善信息一體化機制，加大先進基礎設施及信息技術投入，提升大數據時代科技創(chuàng)新及對全新量級數據信息的運用和應對處置能力，推動從“傳統(tǒng)監(jiān)管”到“現代監(jiān)管”轉變。建立粵港澳大灣區(qū)食品信息共建共享機制，加強對國內外特別是主要貿易國食品安全風險信息的采集、分析、研判、預警，拓展信息采集渠道。加快推動大數據、人工智能、5G等新技術的應用，以海關“三智”3）合作為契機，統(tǒng)籌推進“互聯網+進出口食品安全”信息化建設，逐步集成整合現有的食品監(jiān)管信息系統(tǒng)，推動粵港澳三地“單一窗口”互聯互通，進一步強化三地“智慧監(jiān)管”合力，建立三地協調統(tǒng)一的食品監(jiān)管一體化信息平臺，最大程度實現數據管理由“分散”向“集中”的轉變。

（5）深化行政執(zhí)法協調聯動。梳理3個關稅區(qū)共同點，對差別環(huán)節(jié)進行協商，完善食品安全合作共治體系，提升協作水平，強化聯合執(zhí)法，加強違法懲處力度，構建三地以集中協調的政府監(jiān)管為主、專業(yè)性的行業(yè)組織規(guī)范為輔的監(jiān)管制度，實現從“農田到餐桌”的全流程執(zhí)法互助。進一步完善食品安全工作例會和聯絡員制度，及時預防和解決食品安全突發(fā)問題。實施統(tǒng)一的食品召回制度，加強對不合格食品的一體化處置。推動粵港澳“監(jiān)管互認”和“通關互暢”，不斷優(yōu)化風險管控措施，進一步簡化粵港澳食品農產品口岸查驗措施，推動三地食品口岸監(jiān)管由“兩地兩檢”逐步向“合作查驗、一次放行”轉變，探索實施灣區(qū)內食品“一檢雙放”模式。

新冠肺炎疫情對粵港澳大灣區(qū)食品安全監(jiān)管提出新挑戰(zhàn)新要求，開展大灣區(qū)食品安全合作共治研究，探索在“后疫情時代”如何進一步提升大灣區(qū)食品監(jiān)管融合共治水平，將對加快推進粵港澳大灣區(qū)整體一體化進程，徹底實現“港澳人心回歸”和“港澳長治久安”長遠目標具有“率先垂范”的參考、借鑒和啟示之益，并為全面服務國家食品發(fā)展戰(zhàn)略、探索中國-東盟食品檢驗監(jiān)管制度對接、持續(xù)研究“一帶一路”沿線國家食品監(jiān)管制度和檢驗標準的對接與創(chuàng)新提供新思路。

參考文獻

[1] 劉鵬.中國食品安全： 從監(jiān)管走向治理[M].北京： 中國社會科學出版社，2017.

[2] 國家食品安全風險評估中心年鑒編委會.國家食品安全風險評估中心年鑒： 2015卷[M]. 北京： 中國人口出版社，2015：70-78.

[3] 陳廣漢，楊柱，譚穎.區(qū)域經濟一體化研究： 以粵港澳大灣區(qū)為例[M]. 北京： 社會科學文獻出版社， 2017： 303.