對(duì)地方政府債務(wù)問題的思考

■ 陳亞威

（中國人民銀行西寧中心支行 青海西寧 810001）

近年來，地方政府債務(wù)成為學(xué)界和社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。2021年3月的財(cái)政預(yù)算報(bào)告強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，處理好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題。4月召開的中共中央政治局會(huì)議明確要求“建立地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制”，重點(diǎn)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前雖然債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)整體可控，但個(gè)別省份、地區(qū)仍面臨著較大的償債壓力。地方政府債務(wù)處置的穩(wěn)妥與否，直接關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行和國家的長治久安，值得學(xué)界和社會(huì)加以關(guān)注。

一、地方政府債務(wù)背景研究

（一）地方政府債務(wù)的發(fā)展歷史

1.初步發(fā)展階段（1950年~1994年）。新中國成立初期，一窮二白，百廢待興。為迅速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，1950年東北人民政府發(fā)行了1.48億元的生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債，這被視為地方政府債務(wù)的雛形。隨后地方政府債務(wù)一直處于小面積零星發(fā)展?fàn)顟B(tài)，直到1981年開始允許發(fā)行以政府公信力為擔(dān)保、經(jīng)地方政府審批的國有企業(yè)內(nèi)部債券，地方政府債務(wù)才得到初步發(fā)展。但由于經(jīng)驗(yàn)不足，在此過程中出現(xiàn)了強(qiáng)制攤派、財(cái)政透支、經(jīng)濟(jì)過熱等亂象，1985年國務(wù)院暫停了地方政府的發(fā)債權(quán)，并在1994年的《預(yù)算法》中明確規(guī)定：“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。

2.快速發(fā)展階段（1994年~2008年）。1994年國家正式實(shí)施分稅制，重新調(diào)整了中央和地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)，逐漸形成財(cái)權(quán)往中央集中、事權(quán)向地方下移的格局。為緩解財(cái)政資金壓力，地方政府開始積極尋求融資渠道，一方面通過中央將專項(xiàng)國債和國際外債再轉(zhuǎn)貸給地方政府，另一方面通過財(cái)政撥款、土地或股權(quán)出資等形式搭建早期的投融資平臺(tái)，吸收銀行貸款和社會(huì)資本，解決地方財(cái)政資金缺口。

3.加速發(fā)展階段（2008年~2013年）。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，我國出臺(tái)了4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激方案，中央政府承擔(dān)1.18萬億元，剩下的由地方財(cái)政和社會(huì)資金承擔(dān)，并同意地方政府發(fā)行2000億債券。在此背景下，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和財(cái)政部等先后發(fā)文，明確地方政府可通過發(fā)行政府債券和合規(guī)設(shè)立投融資平臺(tái)等手段籌措資金。前者先后經(jīng)歷了財(cái)政部“代發(fā)代還”到試點(diǎn)“自發(fā)代還”再到全面“自發(fā)自還”三種模式，后者導(dǎo)致了地方政府融資平臺(tái)爆發(fā)式增長，無論是平臺(tái)數(shù)量還是融資規(guī)模，都屢創(chuàng)新高，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也留下較多隱患，成為影響區(qū)域穩(wěn)定的重要因素。

4.轉(zhuǎn)型發(fā)展階段（2015年~）。2015年1月1日起實(shí)施的新《預(yù)算法》，對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了全面規(guī)范，明確地方政府只能在預(yù)算限額內(nèi)直接舉借債務(wù)，不得再以其他形式舉債，地方國企、事業(yè)單位和融資平臺(tái)的后續(xù)債務(wù)不再列入政府債務(wù)，地方政府也不承擔(dān)償還責(zé)任。但在實(shí)際操作中，仍有地方政府通過PPP項(xiàng)目、購買服務(wù)、出具承諾函、融資租賃等方式變相舉債，導(dǎo)致債務(wù)總量不斷擴(kuò)大，隱性債務(wù)迅速膨脹。相關(guān)部門接連出臺(tái)了一系列政策規(guī)定，并在新修訂的《預(yù)算法實(shí)施條例》中進(jìn)一步加強(qiáng)制度約束，推動(dòng)政府債務(wù)合規(guī)運(yùn)行。目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已得到初步控制，但仍需引起高度關(guān)注。

（二）地方政府債務(wù)的分類

1.按照債務(wù)類別，可分為一般債務(wù)、專項(xiàng)債務(wù)和或有債務(wù)

一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)均為政府必須償還的債務(wù)，屬于“一類債務(wù)”，二者可從債務(wù)項(xiàng)目主體、還款資金來源、管理體系上進(jìn)行區(qū)別（見表1）?；蛴袀鶆?wù)是地方政府因擔(dān)保責(zé)任或救助責(zé)任而可能負(fù)有償還義務(wù)的債務(wù)，屬于“二類債務(wù)”，具有規(guī)模大、分布廣、涉及面多等特點(diǎn)。

表1 一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)的區(qū)別

2.按資金用途，可分為新增債務(wù)、置換債務(wù)和再融資債務(wù)

新增債務(wù)為新舉借的債務(wù)，而置換債務(wù)和再融資債務(wù)本質(zhì)上均為借新還舊，區(qū)別在于置換債務(wù)主要用于或有債務(wù)或未到期的非債券形式的債務(wù)（如銀行貸款），而再融資債務(wù)主要用于置換以債券形式存在的債務(wù)。

3.按表現(xiàn)形式，可分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)

顯性債務(wù)是以債券和非債券形式存在的法定政府債務(wù)，以及原有融資平臺(tái)債務(wù)中明確規(guī)定由地方政府償還的債務(wù)。隱性債務(wù)是法定政府債務(wù)之外、未納入地方政府限額管理但實(shí)際上仍由地方政府承擔(dān)的表外債務(wù)，其形成原因主要是由于地方政府部門通過非金融類國企、機(jī)關(guān)事業(yè)單位、融資平臺(tái)等違規(guī)舉債或提供擔(dān)保，常見的表現(xiàn)形式有明股實(shí)債、購買服務(wù)、抽屜協(xié)議、保證回購等。

二、地方政府債務(wù)存在的問題及原因分析

（一）地方政府債務(wù)總量高、金額大

自2009年我國開始實(shí)施積極的財(cái)政政策以來，財(cái)政赤字迅速擴(kuò)大，地方政府債務(wù)快速增加，已經(jīng)從2010年的10.72萬億元增長到2020年的25.67萬億元，年增速達(dá)13.95%，超過同期GDP增速。2020年末全國政府負(fù)債率為45.8%，尚在60%的國際警戒線標(biāo)準(zhǔn)之內(nèi)，但個(gè)別省份的負(fù)債率已達(dá)到了84.68%和61.64%，有較大的償債壓力。地方政府債務(wù)對(duì)金融和財(cái)政具有重要作用，一旦違約將會(huì)造成重大影響：一方面其債權(quán)人多為各大商業(yè)銀行，風(fēng)險(xiǎn)主要集中在金融領(lǐng)域，違約后易引起連鎖反應(yīng)波及整個(gè)金融體系，甚至?xí)T發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。另一方面面對(duì)債務(wù)壓力，地方財(cái)政往往會(huì)舉借新債或?qū)鶆?wù)進(jìn)行置換和再融資，但這僅是將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移，并未真正解決債務(wù)隱患，且對(duì)未來的財(cái)政造成較大壓力，后續(xù)處置不當(dāng)可能會(huì)引發(fā)財(cái)政危機(jī)，影響政府公信力和營商環(huán)境。

地方政府債務(wù)的日益膨脹，一是中央和地方財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配。地方財(cái)政收入的大半要上繳中央，卻要承擔(dān)與日俱增的公共事務(wù)和社會(huì)服務(wù)，加之部分中央和地方的共同事權(quán)界定不清，極易形成多頭管理和監(jiān)管真空并存的情況，影響資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，加劇地方政府負(fù)擔(dān)。二是官員職務(wù)晉升導(dǎo)向存在問題。在對(duì)干部考核時(shí)往往會(huì)將地方 GDP增速、居民收入增速等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為主要參考依據(jù)，這會(huì)刺激主政者將大量資金投入到短期效益好、見效快的項(xiàng)目中，在此過程中不可避免地出現(xiàn)低效投資、重復(fù)建設(shè)、無序借債等問題。且一旦主政者調(diào)離后，“新官不理舊賬”的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致債務(wù)總量不斷上升。三是存在“依靠中央救助”的道德風(fēng)險(xiǎn)。雖然財(cái)政部明確表示要堅(jiān)持“中央不救助”“誰家的孩子誰家抱”，但一旦地方政府債務(wù)違約，中央政府仍會(huì)進(jìn)行“適當(dāng)指導(dǎo)”，這種靠中央救助兜底的思想也助長了地方政府債務(wù)的擴(kuò)張。

（二）地方政府隱性債務(wù)增速快、隱患多

早在2013年~2014年間，中央就通過多次審計(jì)摸底初步掌握了地方政府債務(wù)的整體情況。2015年新《預(yù)算法》實(shí)施后開始了為期三年的債務(wù)置換計(jì)劃，到2017年又開始著手推動(dòng)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解。和顯性債務(wù)相比，隱性債務(wù)具有規(guī)模大、形式多、隱蔽性高、透明度低、復(fù)雜性強(qiáng)、不受預(yù)算約束等特點(diǎn)，解決難度較大。同時(shí)受政策的制約和限制，隱性債務(wù)的借貸成本普遍較高，但其資金卻大都投向于市政建設(shè)或公益性項(xiàng)目，容易出現(xiàn)融資成本高于項(xiàng)目收益的“倒掛”現(xiàn)象，甚至有演變成“灰犀?！笔录目赡苄?。由于政府未公開隱性債務(wù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，我們從眾多學(xué)者的研究成果中可大致推算出隱性債務(wù)的規(guī)模應(yīng)在30億元~50億元之間，且年增速在20%左右，遠(yuǎn)超同期顯性債務(wù)。

究其原因，一是歷史遺留問題多，清理難度大。新《預(yù)算法》實(shí)施后，原有的債務(wù)除明確歸財(cái)政預(yù)算和市場化解決之外，其余大都劃入到隱性債務(wù)。加上一些地方政府通過各類融資平臺(tái)、PPP項(xiàng)目、違規(guī)融資擔(dān)保等手段舉借債務(wù)，導(dǎo)致隱性債務(wù)存量不斷增加。二是債務(wù)缺少有效監(jiān)管。隱性債務(wù)的債權(quán)人多為各國有商業(yè)銀行，其更偏向于貸款給有政府背景的項(xiàng)目，且往往缺少必要的盡職調(diào)查和內(nèi)部審計(jì)，甚至存在違規(guī)借貸的情況，非市場化融資情況突出。在貸款發(fā)放后，貸后管理又相對(duì)薄弱，難以對(duì)項(xiàng)目深入跟蹤監(jiān)測，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)債務(wù)隱患，出現(xiàn)問題后易形成“糊涂賬”，增加隱性債務(wù)化解難度。三是新增隱性債務(wù)的成本不高。雖然中央三令五申嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)，并下發(fā)了具體的問責(zé)辦法，部分省份也出臺(tái)了有關(guān)規(guī)定，但要在全國范圍內(nèi)徹底清查隱性債務(wù)并非易事，因隱性債務(wù)被通報(bào)、追責(zé)、處置的也不常見，然其好處卻是不言而喻的，這種風(fēng)險(xiǎn)收益比導(dǎo)致了隱性債務(wù)屢禁不止。

（三）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)不全面

地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)分為靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩種類型。靜態(tài)指標(biāo)主要反映政府債務(wù)的某一方面，可細(xì)分為地方政府債務(wù)指標(biāo)和地方政府財(cái)政指標(biāo)，前者包括負(fù)債率、償債率、債務(wù)增長率和貸款增長率等，后者包括債務(wù)率、赤字率、赤字增長率、赤字依存度等。動(dòng)態(tài)指標(biāo)則依靠數(shù)理模型，對(duì)政府整體債務(wù)的數(shù)量特征進(jìn)行全面模擬測算，常見的有KMV、VAR、CRA等模型?？茖W(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，應(yīng)符合靈敏性、實(shí)用性和謹(jǐn)慎性原則。從財(cái)政部的歷年工作報(bào)告可知，我國目前采用的主要是簡單靜態(tài)的債務(wù)率和負(fù)債率兩個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)，未涉及到動(dòng)態(tài)指標(biāo)，且未形成上至中央，下至省、市、縣、鄉(xiāng)完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，指標(biāo)設(shè)置不夠全面。

中央選取靜態(tài)預(yù)警指標(biāo)更多的是從頂層規(guī)劃和底線思維的角度考慮，即通過靜態(tài)預(yù)警指標(biāo)可直觀地判斷出地方政府債務(wù)是否處于警戒線之內(nèi)，以確保總體經(jīng)濟(jì)安全平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展，不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。但這種做法也帶來了三個(gè)問題：一是靜態(tài)指標(biāo)屬于事后指標(biāo)，只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)臨近或突破閾值時(shí)才會(huì)發(fā)出預(yù)警，反應(yīng)在結(jié)果上就是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)反映多，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測少。二是預(yù)警指標(biāo)數(shù)量過少，相互間缺少銜接配合，且均為靜態(tài)指標(biāo)，沒有動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的支撐，難以為科學(xué)決策提供全面參考。三是預(yù)警指標(biāo)的閾值均為固定值，存在著指標(biāo)僵化、數(shù)據(jù)滯后等問題，無法根據(jù)不同區(qū)域的實(shí)際狀況靈活調(diào)整，缺少彈性機(jī)制，容易形成“一刀切”的剛性管制。

（四）地方政府債務(wù)信息披露制度不完善

完善的信息披露制度是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和安全規(guī)范發(fā)展的重要保障。提高債務(wù)信息公開透明度，擴(kuò)大債務(wù)信息披露的全面性公開性，有助于政府科學(xué)陽光舉債，規(guī)范債務(wù)的使用和償還行為，增加政府公信力。早在2015年財(cái)政部就發(fā)文要求各地方政府要在預(yù)決算報(bào)告中對(duì)債務(wù)情況進(jìn)行公示，并在2020年11月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》中，對(duì)地方債務(wù)月度、季度變動(dòng)情況都有明確的披露要求。從實(shí)踐看，政府債務(wù)信息披露的數(shù)量、內(nèi)容、事項(xiàng)、質(zhì)量都有了較大提高，但仍然存在以下問題：一是目前財(cái)政部和地方財(cái)政部門披露的債務(wù)信息主要為再融資債券、新增債券、還本付息等顯性債務(wù)，對(duì)于債務(wù)結(jié)構(gòu)、違約債務(wù)信息、可用于償還債務(wù)的地方綜合財(cái)力等卻鮮有披露，對(duì)于隱性債務(wù)相關(guān)信息的公示更是嚴(yán)重不足?？紤]到隱性債務(wù)數(shù)量大、風(fēng)險(xiǎn)高、波及面廣等特點(diǎn)，對(duì)此類債務(wù)應(yīng)有序披露、穩(wěn)步疏導(dǎo)、妥善化解。二是目前要求披露數(shù)據(jù)的主體僅限于各省、自治區(qū)、直轄市政府，對(duì)各市、縣、鄉(xiāng)的地方政府債務(wù)披露卻未作要求，但這些區(qū)域往往是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)易發(fā)地區(qū)，很容易因信息披露不及時(shí)而導(dǎo)致債務(wù)違約事件發(fā)生。三是借債的主體和披露的主體均為政府自身，其公布的債務(wù)總量、存量、增量等數(shù)據(jù)是否翔實(shí)尚且存疑，整個(gè)披露過程也缺少第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)的有效介入和實(shí)時(shí)監(jiān)督。

三、地方政府債務(wù)發(fā)展的相關(guān)建議

（一）建立財(cái)權(quán)事權(quán)考核權(quán)相統(tǒng)一的債務(wù)管理體制

一是根據(jù)現(xiàn)行的18個(gè)稅種特點(diǎn)，將收入波動(dòng)較大、再分配調(diào)節(jié)力度較強(qiáng)、稅源較廣且稅款集中、稅基流動(dòng)性較強(qiáng)且容易轉(zhuǎn)嫁的主要稅種劃歸為中央財(cái)政，將收入波動(dòng)性較小、和地方經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)、稅基流動(dòng)性較弱且不易轉(zhuǎn)嫁的主要稅種劃歸為地方財(cái)政。同時(shí)堅(jiān)持“簡稅制、寬稅基”的大方向不動(dòng)搖，進(jìn)一步改革稅制體系，逐步后移消費(fèi)稅，完善以共享稅為主體的收入分配結(jié)構(gòu)，培育地方稅種，以維護(hù)中央財(cái)政、增加地方財(cái)力。二是將受益范圍覆蓋全國、比較容易獲取和處理的公共產(chǎn)品信息以及全國性公共事務(wù)明確為中央事權(quán)，將受益范圍局限于部分地區(qū)，信息繁瑣復(fù)雜、獲取難度高、處理難度大的事項(xiàng)以及區(qū)域性公共事務(wù)劃歸為地方事權(quán)，對(duì)于跨省的公共產(chǎn)品和公共事務(wù)應(yīng)根據(jù)具體事項(xiàng)明確中央和地方各自承擔(dān)的比例。三是健全政府干部考核制度，改變過去“唯GDP論英雄”的考核體系，將經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等多重指標(biāo)納入到考核體系中，進(jìn)一步強(qiáng)化正向激勵(lì)和官員離任審計(jì)、終身問責(zé)倒查制度。對(duì)化解地方政府債務(wù)有力的地區(qū)，中央政府可在下一年度的債務(wù)限額、轉(zhuǎn)移支付總量等方面予以傾斜，對(duì)隨意舉債、無序舉債、違規(guī)舉債的地區(qū)實(shí)施減免甚至管控后續(xù)債務(wù)配額。四是堅(jiān)持中央不救助原則，對(duì)現(xiàn)有投融資平臺(tái)進(jìn)行新一輪摸底。通過地方財(cái)政收入、土地收入、國有資產(chǎn)權(quán)益收入等，有序清償存量債務(wù)；通過債務(wù)展期、債務(wù)重組、借新還舊等，進(jìn)一步優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，節(jié)省本息支出，減輕償債壓力，實(shí)現(xiàn)“控增量、去存量、提質(zhì)量”。同時(shí)，將債務(wù)化解納入到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)考核任務(wù)清單之中，對(duì)債務(wù)違約進(jìn)行及時(shí)處置，夯實(shí)各級(jí)償債責(zé)任，避免發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）多措并舉防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是將所有的政府債務(wù)都納入到財(cái)政預(yù)算體系中，嚴(yán)禁新增隱性債務(wù)和新設(shè)政府融資平臺(tái)，繼續(xù)推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化、市場化運(yùn)作。通過財(cái)政收入、以新?lián)Q舊、債務(wù)置換等方式，將隱性債務(wù)轉(zhuǎn)化成顯性債務(wù)，以簡化債務(wù)關(guān)系，延長還債周期；或利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、平臺(tái)經(jīng)營性收入、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)重組、引入社會(huì)資本等方式進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型。對(duì)于確有轉(zhuǎn)型難度的可通過破產(chǎn)重組清算等方式減少隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)。二是債權(quán)人要嚴(yán)格按照市場化、商業(yè)化原則對(duì)債務(wù)項(xiàng)目盡調(diào)測評(píng)，科學(xué)評(píng)估其財(cái)務(wù)狀況和還款能力。相關(guān)部門也要配合做好貸后管理，及時(shí)對(duì)接項(xiàng)目進(jìn)展情況，關(guān)注債務(wù)資金實(shí)時(shí)動(dòng)向，做好風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和把控。三是嚴(yán)格專項(xiàng)債務(wù)的使用管理，排查防范專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)債務(wù)在實(shí)際使用中存在立項(xiàng)不夠嚴(yán)謹(jǐn)、使用不夠規(guī)范等問題，許多專項(xiàng)債項(xiàng)目的盈利不足以償還債務(wù)本息，且常被挪作他用，變成了隱性債務(wù)的一部分。因此在專項(xiàng)債務(wù)的審批和使用過程中，須經(jīng)過反復(fù)論證，對(duì)確有必要的予以通過，對(duì)弄虛作假、虛假化債的加大追究問責(zé)倒查力度，并進(jìn)一步提高資金使用透明度，確?！皩ｍ?xiàng)專用”，防止資金“跑冒滴漏”。四是加強(qiáng)一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，進(jìn)一步平衡區(qū)域間財(cái)力配置，提高整體發(fā)展質(zhì)效，確保中央各項(xiàng)決策部署和地方財(cái)政事權(quán)的協(xié)調(diào)推進(jìn)。同時(shí)，穩(wěn)步提升共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系中的占比，按基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)重因素和具體項(xiàng)目科學(xué)確定分配比例，提高東部地區(qū)積極性，帶動(dòng)中西部地區(qū)均衡發(fā)展，促進(jìn)二次分配公平與效率的統(tǒng)一，最大限度消除舉借隱性債務(wù)動(dòng)力。

（三）健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系

一是按照各級(jí)政府的履職特點(diǎn)和債務(wù)歸屬地原則，設(shè)計(jì)不同的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。中央政府適用于偏宏觀、事后、靜態(tài)紅線類的指標(biāo)，建議在原有指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)充完善，將債務(wù)率、負(fù)債率作為主要指標(biāo)，將償債率、償債資金保障倍數(shù)和利息支出率等作為次要指標(biāo)，科學(xué)劃分指標(biāo)權(quán)重，嚴(yán)守債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線。地方政府作為債務(wù)主體，需要對(duì)債務(wù)狀況進(jìn)行綜合分析評(píng)判，并進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤。建議采用KMV、VAR、CRA等動(dòng)態(tài)預(yù)警模型，對(duì)終端數(shù)據(jù)進(jìn)行搜集整理、識(shí)別錄入，做好風(fēng)險(xiǎn)度量工作。二是充分發(fā)揮財(cái)政部地方政府融資平臺(tái)公司債務(wù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測平臺(tái)作用，對(duì)債務(wù)變動(dòng)情況實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控。同時(shí)加快建立財(cái)政部同商務(wù)廳、發(fā)改委、人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門間的常態(tài)化監(jiān)測和數(shù)據(jù)交流共享機(jī)制，推動(dòng)形成政府部門間聯(lián)防聯(lián)控、高效協(xié)同、動(dòng)態(tài)評(píng)估的新型監(jiān)管預(yù)警體系，完成對(duì)地方政府債務(wù)的全面摸底工作。三是按照“正常”“輕度風(fēng)險(xiǎn)”“中度風(fēng)險(xiǎn)”“高度風(fēng)險(xiǎn)”四個(gè)級(jí)別，設(shè)置不同的預(yù)警閾值，并用“綠黃橙紅”直觀地表現(xiàn)出來。對(duì)于輕度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警需加強(qiáng)關(guān)注，并有意控制債務(wù)規(guī)模，削減債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)中度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警需控制新增債務(wù)，減少存量債務(wù)，并著手準(zhǔn)備風(fēng)險(xiǎn)處置預(yù)案，避免風(fēng)險(xiǎn)蔓延擴(kuò)散；對(duì)于高度風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警需由中央?yún)f(xié)調(diào)、地方配合，詳細(xì)制定應(yīng)對(duì)舉措和處置方案，報(bào)中央審批后及時(shí)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)縮減不必要的地方開支，集中全部精力化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，度過債務(wù)危機(jī)。四是建立償債準(zhǔn)備金和債券保險(xiǎn)制度，地方政府需從政府債務(wù)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施營收、國有土地收入分成、國有企業(yè)和國有資產(chǎn)收益分配等收入中，強(qiáng)制提取一定比例的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，以發(fā)揮蓄水池和安全閥作用。同時(shí)，研究建立和完善針對(duì)政府債務(wù)的結(jié)算型債券保險(xiǎn)制度，通過信用風(fēng)險(xiǎn)工具，有效緩釋地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)發(fā)展。

（四）完善地方政府債務(wù)信息披露制度

一是在權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)上編制統(tǒng)一的政府資產(chǎn)負(fù)債表，將政府債務(wù)的發(fā)行、流通與償還，債務(wù)資金的使用狀況和地方政府的綜合財(cái)力等統(tǒng)一納入到定期披露范圍之中，并提供可用于償還債務(wù)的全口徑財(cái)務(wù)綜合分析報(bào)告，為分析債務(wù)空間上限、債務(wù)償還壓力和償債能力大小提供參考依據(jù)。二是考慮到或有債務(wù)本身的不確定性和潛在風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)將或有債務(wù)納入到每年的地方財(cái)政報(bào)告之中，作為評(píng)判區(qū)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)之一，并對(duì)債務(wù)長期跟蹤，緩解其轉(zhuǎn)為正式債務(wù)的突發(fā)性和沖擊力，維護(hù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。三是全面推行省級(jí)以下債務(wù)信息強(qiáng)制披露制度。目前每個(gè)省份債務(wù)披露的主體、范圍、標(biāo)準(zhǔn)并不相同，一些省份披露得較為詳細(xì)，已具體到各市、縣、鄉(xiāng)的債務(wù)狀況，但仍有部分省份只披露省級(jí)債務(wù)信息，不披露省級(jí)以下的債務(wù)信息，或只簡單披露債務(wù)總量、增量等數(shù)據(jù)，對(duì)具體明細(xì)不作公開，導(dǎo)致政府債務(wù)不公開、不透明。因此，需進(jìn)一步提高信息披露的總體質(zhì)量和公開力度，全面覆蓋各級(jí)地方政府，并制定統(tǒng)一的披露范圍和披露標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)接受社會(huì)和第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以確保披露信息的真實(shí)準(zhǔn)確完整，全面提高政府公信力。