運(yùn)用大數(shù)據(jù)提升民族地區(qū)地方政府治理能力初探

○ 文/劉鳳枝 閆雨

2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略命題，2019年黨的十九屆四中全會(huì)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。民族自治地方政府是民族區(qū)域自治制度下的地方政府，是國(guó)家治理體系的重要組成部分，在一定程度上，民族自治地方治理能力是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要體現(xiàn)。

當(dāng)今社會(huì)進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端等新型技術(shù)蓬勃發(fā)展，數(shù)字化是大勢(shì)所趨，也是政府治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的重要路徑和重要技術(shù)支撐。今年7月1日，在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上，習(xí)近平總書記代表黨和人民莊嚴(yán)宣告，我們實(shí)現(xiàn)了第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，在中華大地上全面建成小康社會(huì)，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問題。全面建成小康社會(huì)后，對(duì)政府治理能力相應(yīng)提出新要求。對(duì)于政府而言把握機(jī)遇，合理利用大數(shù)據(jù)是面對(duì)挑戰(zhàn)提升治理能力的關(guān)鍵。

一、國(guó)內(nèi)外有關(guān)地方政府治理能力的研究及政府治理能力現(xiàn)代化概念

自21世紀(jì)初期治理理論傳入我國(guó)后，學(xué)者徐勇在《政治學(xué)研究》中將治理闡述為使用公權(quán)來管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，保持社會(huì)穩(wěn)定；俞可平在《中國(guó)公民社會(huì)的制度環(huán)境》中介紹了治理的淵源與含義，以我國(guó)國(guó)情為基礎(chǔ)，把治理定義為公共管理組織利用公權(quán)保護(hù)公共利益，滿足其需要的管理過程。包國(guó)憲在《治理、政府治理概念的演變與發(fā)展》中提到政府治理是對(duì)體制和管理的革新；張成福的《責(zé)任政府論》認(rèn)為，政府治理就是政府通過行使公共權(quán)力來管理社會(huì)公共事物，處理好政府與市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，解決問題，并創(chuàng)造價(jià)值[1]。

國(guó)外對(duì)于政府治理研究首先從治理一詞開始。到21世紀(jì)，西方學(xué)者對(duì)治理的理念又有了新的發(fā)展，其中最具有代表性的就是全球治理委員會(huì)對(duì)治理的界定：“治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”[2]。

政府治理能力現(xiàn)代化是指在全社會(huì)范圍，在現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)推動(dòng)下一系列現(xiàn)代要素，以及組合方式連續(xù)發(fā)生的由低級(jí)到高級(jí)的突破性的變化或變革的過程。

在我國(guó)，現(xiàn)代化包含了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)環(huán)境等全方位的現(xiàn)代化，政府治理現(xiàn)代化不僅要實(shí)現(xiàn)治理理念的現(xiàn)代化、治理體系現(xiàn)代化，還要實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化[3]。

二、大數(shù)據(jù)開啟地方政府治理能力現(xiàn)代化新模式

采用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，對(duì)提高政府治理能力具有重要現(xiàn)實(shí)意義。推動(dòng)大數(shù)據(jù)理論與實(shí)踐應(yīng)用，不僅對(duì)完善政府治理制度、政府公共危機(jī)預(yù)警、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)有序發(fā)展具有重要價(jià)值，也必將全面提升政府治理能力。

（一）大數(shù)據(jù)技術(shù)支撐多元參與政府治理

大數(shù)據(jù)推動(dòng)政府與行業(yè)部門、政府與民眾之間的有效雙向交流。在云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)的支撐下，海量數(shù)據(jù)正得到越來越科學(xué)、智慧的處理與應(yīng)用，政府治理下的多領(lǐng)域、多層面，不再是政府部門的單一視角治理，而是為行業(yè)部門與普通民眾積極參與提供了可行的解決方案。

（二）大數(shù)據(jù)技術(shù)探索政府柔性治理新模式

大數(shù)據(jù)技術(shù)提供了豐富多樣的治理手段、治理方法和治理途徑，使得傳統(tǒng)政府治理模式更加人性化。在傳統(tǒng)治理模式下，即便盡最大努力，因人力物力有限，也只能有效捕捉和解決部分社會(huì)熱點(diǎn)及難點(diǎn)問題，很多公民訴求沒有豐富、理想的表達(dá)平臺(tái)和通道來釋放與處理。大數(shù)據(jù)技術(shù)通過挖掘海量數(shù)據(jù)，可以得到全面的公民訴求，并以此為基礎(chǔ)更為高效率地回應(yīng)公民訴求，主動(dòng)作為、積極作為、效能作為，“防患于未然”地處理各類問題，提高政府公信力[4]。并且實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部的工作效率和效能的提升，離不開政務(wù)智能化系統(tǒng)建設(shè)，大數(shù)據(jù)作為新興技術(shù)，能做到整合碎片化的政務(wù)數(shù)據(jù)，有效集成各類信息資源、快速形成優(yōu)質(zhì)信息聚合。

（三）大數(shù)據(jù)技術(shù)保障政府精準(zhǔn)智慧決策

從發(fā)展趨勢(shì)來看，充分利用大數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)政府治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型，不但可以提升政府內(nèi)部的工作效率與效能，為百姓提供更加便捷和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，還能夠提升政府服務(wù)的權(quán)威性、公信力與影響力。大數(shù)據(jù)技術(shù)基于海量數(shù)據(jù)挖掘，為政府進(jìn)行智慧決策提供了可靠支撐與保障。與傳統(tǒng)的數(shù)學(xué)預(yù)測(cè)模型和方法相比，海量數(shù)據(jù)分析不再是簡(jiǎn)單的概率抽樣，而是全局性的系統(tǒng)分析[5]。一方面，對(duì)輿情、疫情和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的預(yù)測(cè)更加精準(zhǔn)和高效；另一方面，可以對(duì)公共資源和公共服務(wù)中出現(xiàn)的浪費(fèi)與匱乏進(jìn)行全局分析，進(jìn)而提出解決方案，服務(wù)于政府科學(xué)決策[6]。

（四）大數(shù)據(jù)技術(shù)提高安全防范能力

大數(shù)據(jù)不僅是一種技術(shù)，更是深刻影響社會(huì)生活并可有效利用的重要資源。以大數(shù)據(jù)技術(shù)預(yù)測(cè)社會(huì)需求、預(yù)判治理問題，大數(shù)據(jù)之“大”，不僅僅在于其容量大、類型多、價(jià)值高，更為重要的意義在于大數(shù)據(jù)創(chuàng)造了更大的公共價(jià)值，提升了政府服務(wù)能力。隨著物聯(lián)網(wǎng)的逐漸普及，人工智能識(shí)別技術(shù)的快速發(fā)展，可以組建存儲(chǔ)于車站、商場(chǎng)等的原始海量數(shù)據(jù)，成為大數(shù)據(jù)資源庫，通過深度挖掘、智慧分析，可以提升應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、恐怖事件的智能預(yù)警、實(shí)時(shí)監(jiān)控和精準(zhǔn)打擊的安全監(jiān)管能力。政務(wù)大數(shù)據(jù)已經(jīng)越來越多地應(yīng)用在城市規(guī)劃、交通管理、醫(yī)療保障、教育服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、智慧城市等多個(gè)公共領(lǐng)域。

三、民族地區(qū)地方政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)提升治理能力面臨的困境

政府面對(duì)新時(shí)代提出的治理能力方面的要求，需不斷提升治理能力，彌補(bǔ)短板。在新時(shí)代，民族地區(qū)政府要把握住大數(shù)據(jù)時(shí)代的先進(jìn)技術(shù)，著力提升治理水平，但就目前現(xiàn)狀來看，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化治理，民族地區(qū)地方政府能力仍存在較大不足。

（一）民族地區(qū)地方政府缺乏大數(shù)據(jù)治理意識(shí)

民族地區(qū)地方政府在提升治理能力中存在缺乏大數(shù)據(jù)治理意識(shí)等問題。大數(shù)據(jù)時(shí)代，為了應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)帶來的種種不安、困難與威脅，政府運(yùn)用不同的技術(shù)工具對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、整合、分析并挖掘其價(jià)值。然而對(duì)民族地區(qū)而言，由于長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的現(xiàn)狀，缺乏對(duì)數(shù)據(jù)信息的搜集、挖掘和分析的意識(shí)，民族地區(qū)在大數(shù)據(jù)工作開展方面更是難以跟進(jìn)腳步。這一定程度上阻礙了政府治理能力的提升。導(dǎo)致這種困境的原因，主要是長(zhǎng)期以來政府機(jī)構(gòu)以科層制的管理模式運(yùn)行，形成了單向溝通、垂直領(lǐng)導(dǎo)、以經(jīng)驗(yàn)為主的行政體制，沒有認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)信息對(duì)政府能力建設(shè)的重要性[7]?？梢哉f，對(duì)大數(shù)據(jù)治理理念的準(zhǔn)確把握成為當(dāng)前我國(guó)民族地區(qū)地方政府能力建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。

（二）民族地區(qū)地方政府缺乏有效治理方式

大數(shù)據(jù)的應(yīng)用涵蓋了海量的、全面的數(shù)據(jù)信息，在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理、分析中提升政府決策能力從而提升治理水平。但是由于歷史原因，民族地區(qū)地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，在管理過程中不可避免出現(xiàn)職能交叉、重復(fù)建設(shè)等問題，致使大數(shù)據(jù)應(yīng)用過程中出現(xiàn)“信息孤島”等現(xiàn)象。信息孤島指的是因?yàn)樵谟布O(shè)施、語義差異、數(shù)據(jù)庫類型、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等方面存在的巨大差異，各個(gè)部門不能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共享和交換，進(jìn)而成為了各自為政、相互孤立的個(gè)體。大數(shù)據(jù)本身具有復(fù)雜性的特征，對(duì)于彼此孤立的部門而言，數(shù)據(jù)搜集、整理、處理并最終運(yùn)用是一個(gè)漫長(zhǎng)而精細(xì)的過程，我國(guó)電子政務(wù)起步較西方國(guó)家來說滯后。政府各部門相對(duì)獨(dú)立，尚未制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范，尤其對(duì)民族地區(qū)而言，發(fā)展程度較東部沿海地區(qū)落后，因此很難在大數(shù)據(jù)如火如荼進(jìn)行時(shí)開展數(shù)據(jù)共享。這是由于歷史原因造成的。由于標(biāo)準(zhǔn)尚未統(tǒng)一，部門之間也會(huì)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目等問題[8]。

（三）民族地區(qū)地方政府缺乏大數(shù)據(jù)應(yīng)用人才

一直以來，民族干部政策落實(shí)得比較好的是民族干部的配備比例，但是對(duì)干部隊(duì)伍的素質(zhì)和管理則關(guān)注不夠。民族地區(qū)地方政府要提升自身治理能力，大數(shù)據(jù)人才必不可少[9]。大數(shù)據(jù)人才短缺，應(yīng)用能力不足，會(huì)制約政府治理水平，使政府部門無法優(yōu)化升級(jí)。大數(shù)據(jù)時(shí)代，對(duì)政府內(nèi)部人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求。只有在材料搜集、分析、歸檔等方面有所長(zhǎng)足，才能充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，為政府治理能力提供更多參考。因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平差異，地區(qū)特征、民族成分等因素，民族地區(qū)整體表現(xiàn)為非均衡發(fā)展情況，共同點(diǎn)則為人才匱乏，特別是大數(shù)據(jù)這樣新興技術(shù)的人才更如鳳毛麟角。現(xiàn)階段，對(duì)相應(yīng)人才引進(jìn)和培養(yǎng)，建立一支治理能力出眾、大數(shù)據(jù)技術(shù)及數(shù)據(jù)應(yīng)用的隊(duì)伍至關(guān)重要。

四、民族地區(qū)地方政府應(yīng)用大數(shù)據(jù)提升治理能力的路徑

（一）治理觀念：由被動(dòng)應(yīng)付到主動(dòng)應(yīng)對(duì)

在民族地區(qū)地方政府治理理念中融入大數(shù)據(jù)思維。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，對(duì)民族地區(qū)而言，政府作為治理轉(zhuǎn)型的主體，能否以清醒的認(rèn)識(shí)與積極的姿態(tài)接受和使用新興技術(shù)來應(yīng)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)帶來的深刻變革，打破傳統(tǒng)藩籬重塑治理模式，重建治理結(jié)構(gòu)，關(guān)系到人民對(duì)政府治理的滿意度提升和治理能力的提高。大數(shù)據(jù)既是一場(chǎng)技術(shù)革命，更是一次思維革命。2018習(xí)近平總書記就實(shí)施國(guó)家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略第二次集體學(xué)習(xí)會(huì)議上指出：“要善于獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用數(shù)據(jù)，是領(lǐng)導(dǎo)干部做好工作的基本功”。傳統(tǒng)理念在面臨新的邏輯思維的時(shí)候，必須要與時(shí)俱進(jìn)，吸收并轉(zhuǎn)變?yōu)轫槕?yīng)時(shí)代潮流的新思維，才能更好地指導(dǎo)實(shí)踐活動(dòng)。民族地區(qū)地方政府需要形成大數(shù)據(jù)思維，首要的應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)對(duì)提升政府治理能力的重大意義；應(yīng)樹立數(shù)據(jù)信息開放的思維、數(shù)據(jù)信息整合的思維、數(shù)據(jù)信息共享的思維，讓大數(shù)據(jù)成為提升治理能力的技術(shù)路徑和技術(shù)支撐。要積極對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行學(xué)習(xí)研究，增強(qiáng)獲取數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、運(yùn)用數(shù)據(jù)的能力。

（二）治理方式：由“數(shù)字鴻溝”到整合發(fā)展

民族地區(qū)地方政府治理要加強(qiáng)制度建設(shè)。加強(qiáng)民族地區(qū)大數(shù)據(jù)制度建設(shè)，為大數(shù)據(jù)提升地方政府治理能力保駕護(hù)航。國(guó)務(wù)院于2015年發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》明確了七個(gè)方面的政策機(jī)制。一是建立國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制；二是加快法規(guī)制度建設(shè)，積極研究數(shù)據(jù)開放、保護(hù)等方面制度；三是健全市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制，鼓勵(lì)政府與企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)開展合作；四是建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，積極參與相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定工作；五是加大財(cái)政金融支持，推動(dòng)建設(shè)一批國(guó)際領(lǐng)先的重大示范工程；六是加強(qiáng)專業(yè)人才培養(yǎng)，建立健全多層次、多類型的大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)體系；七是促進(jìn)國(guó)際交流合作，建立完善的國(guó)際合作機(jī)制。為此，地方政府需抓好以下幾方面：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，主動(dòng)建立大數(shù)據(jù)技術(shù)、信息資源共享的平臺(tái)，從而消除信息孤島，避免重復(fù)建立數(shù)據(jù)；構(gòu)筑公共數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，加快公共服務(wù)領(lǐng)域數(shù)據(jù)集中與共享，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地區(qū)、跨部門的協(xié)同管理和服務(wù)。實(shí)現(xiàn)政務(wù)全程數(shù)據(jù)化記錄，做到全程記錄、便于分析、事后監(jiān)管，為提升政府工作效力提供技術(shù)保障；完善數(shù)據(jù)使用機(jī)制和規(guī)則，維護(hù)信息安全，防止國(guó)家機(jī)密和個(gè)人隱私的泄露。一方面設(shè)立大數(shù)據(jù)統(tǒng)管部門，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管。另一方面建立涵蓋海量數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)并對(duì)信息共享要給予充分的物質(zhì)保障和制度保障，在法律層面確保這一平臺(tái)的合理、合法性。

（三）治理基礎(chǔ)：由資源匱乏到積極引進(jìn)

加強(qiáng)民族地區(qū)地方政府大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)。針對(duì)大數(shù)據(jù)人才匱乏的實(shí)際情況，可從培養(yǎng)與引進(jìn)兩個(gè)角度看待。從培養(yǎng)角度看，民族地區(qū)應(yīng)積極做好大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)工作，努力培養(yǎng)具有大數(shù)據(jù)思維和創(chuàng)新能力的復(fù)合型人才。一是鼓勵(lì)高等院校、科研機(jī)構(gòu)建立大數(shù)據(jù)人才培養(yǎng)機(jī)制，設(shè)置大數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)，為大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展輸送高水平、復(fù)合型精英人才。二是鼓勵(lì)民族地區(qū)地方政府立足本地實(shí)際，自行培養(yǎng)人才。三是加強(qiáng)政府、企業(yè)、高校以及科研院所合作，形成政產(chǎn)學(xué)研結(jié)合的合作培養(yǎng)人才機(jī)制。四是依托社會(huì)教育資源開展相關(guān)培訓(xùn)活動(dòng)，廣泛普及大數(shù)據(jù)知識(shí)，提高社會(huì)整體認(rèn)知和應(yīng)用水平。從引進(jìn)角度看，一是積極引進(jìn)大數(shù)據(jù)高端人才和領(lǐng)軍人才，培養(yǎng)一支民族地區(qū)大數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍。二是地方政府出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，加大政策和資金支持力度，為大數(shù)據(jù)人才在相關(guān)技術(shù)研究與運(yùn)用提供保障。三是建設(shè)好民族地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心等項(xiàng)目，完善整體架構(gòu)設(shè)計(jì)，為大數(shù)據(jù)人才提供設(shè)備完善的可施展空間。