協(xié)議控制模式法律監(jiān)管問題探析

邢鑫一

摘要：在“法無禁止即自由”的意義下“協(xié)議控制模式”成功讓大批中資企業(yè)境外融資上市且造就了很多國際性的優(yōu)秀企業(yè)，但一個(gè)事務(wù)沒有法律去規(guī)范的另一層含義是也沒有相應(yīng)的法律去保護(hù)?！皡f(xié)議控制模式”企業(yè)的問題不可忽視，我國官方對其的監(jiān)管現(xiàn)狀一直是“漠視”且監(jiān)管法律層次較低，而《外國投資法》（征求意見稿）第一次將其納入監(jiān)管范圍。筆者主要通過對“協(xié)議控制模式”的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行闡述進(jìn)而引申到我國現(xiàn)在對其的監(jiān)管現(xiàn)狀最后提出監(jiān)管意見。

關(guān)鍵詞：協(xié)議控制模式 ；監(jiān)管；《外國投資法》（征求意見稿）

20世紀(jì)80年代，我國市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展并漸次開放，很多大型企業(yè)，其中絕大多數(shù)為國有企業(yè)采取“紅籌模式”達(dá)到了在香港地區(qū)或海外上市融資的目的。隨著我國境外上市監(jiān)管政策的收緊，傳統(tǒng)的紅籌上市模式不能再滿足境內(nèi)企業(yè)進(jìn)行境外上市融資的目的。境外融資的強(qiáng)烈需求造就了“協(xié)議控制模式”的產(chǎn)生，自2000年新浪用此種方式在美國納斯達(dá)克成功上市后，眾多中資企業(yè)前赴后繼爭相采取“協(xié)議控制模式”達(dá)到了海外融資的目的。

“協(xié)議控制模式”經(jīng)過10多年的發(fā)展，讓眾多中資企業(yè)實(shí)現(xiàn)了境外融資上市，其中不僅有企業(yè)通過境外融資讓自己度過企業(yè)初期發(fā)展融資的困難時(shí)期而且還培養(yǎng)了諸如百度、阿里巴巴、騰訊等多個(gè)優(yōu)秀的具有國際影響力的TMT行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)。然而“協(xié)議控制模式”取得的諸多榮耀依然無法掩蓋其所隱含的種種弊端和缺陷。一些企業(yè)采取“協(xié)議控制模式”的初衷不乏有規(guī)避我國行業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管政策之嫌，再加上“協(xié)議控制模式”運(yùn)行中的法律監(jiān)管問題、稅務(wù)問題、外匯管理問題、關(guān)聯(lián)企業(yè)交易等問題都時(shí)時(shí)危機(jī)整個(gè)企業(yè)的運(yùn)營和生存。

本文主要通過對“協(xié)議控制模式”的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行闡述進(jìn)而引申到我國現(xiàn)在對其的監(jiān)管現(xiàn)狀最后提出筆者的監(jiān)管意見。

一、“協(xié)議控制模式”的風(fēng)險(xiǎn)探析

（一）無效風(fēng)險(xiǎn)

雖然監(jiān)管部門長期以來對“協(xié)議控制模式”企業(yè)采取“默認(rèn)”態(tài)度，但亦隨時(shí)有被認(rèn)定無效的風(fēng)險(xiǎn)。例如貿(mào)仲上海第一起認(rèn)定“協(xié)議控制”無效的仲裁案。該案件起因?yàn)橥顿Y方與公司創(chuàng)始人因?yàn)楣究刂茩?quán)糾紛，公司創(chuàng)始人通過仲裁手段申請“協(xié)議控制”無效，因而案件的焦點(diǎn)也集中在了整個(gè)協(xié)議控制模式中的控制協(xié)議是否有效。貿(mào)仲上海最終裁決認(rèn)定，上述案件的創(chuàng)始人與投資人的一些列協(xié)議安排來控制境內(nèi)運(yùn)營實(shí)體屬于《合同法》第52 條中的“以合法形式掩蓋非法目的”，裁決控制協(xié)議無效。雖然這一案件屬于網(wǎng)絡(luò)游戲類型的特案，該“協(xié)議控制”確實(shí)違反了新聞出版總署等部門頒布的《通知》。但從整體通過“協(xié)議控制模式”境外上市的企業(yè)而言都具有類似的“無效風(fēng)險(xiǎn)”。

（二）控制風(fēng)險(xiǎn)

一般而言對一個(gè)企業(yè)的控制是指股權(quán)控制。而股權(quán)控制不僅有理論基礎(chǔ)亦有《公司法》法律基礎(chǔ)，且股權(quán)控制相應(yīng)的救濟(jì)渠道也比較完善和充分。而WFOE通過一系列協(xié)議來控制企業(yè)，難以對抗實(shí)際股東股權(quán)的實(shí)際控制權(quán)。而作為契約則有先天的不穩(wěn)定性，合同權(quán)利為基礎(chǔ)而獲得的控制力就相對而言較為薄弱。當(dāng)違約風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，合同相對人只能主張違約救濟(jì)。具體到協(xié)議控制模式中，就如“支付寶事件”WFOE即便獲得了違約賠償，卻會(huì)徹底失去對境內(nèi)運(yùn)營實(shí)體的控制權(quán)，這顯然是違背WFOE初衷的。

（三）稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

“協(xié)議控制模式”的框架之下會(huì)涉及到境外上市殼公司、避稅港殼公司、香港殼公司、境內(nèi)WFOE以及境內(nèi)運(yùn)營實(shí)體等多個(gè)法人企業(yè)。而為了讓境內(nèi)運(yùn)營實(shí)體將全部利益轉(zhuǎn)移至境外上市公司，必然會(huì)涉及到多個(gè)關(guān)聯(lián)交易等行為。而WFOE與境內(nèi)運(yùn)營實(shí)體的《獨(dú)家服務(wù)協(xié)議》、《咨詢服務(wù)協(xié)議》等。稅務(wù)部門很可能認(rèn)定上述轉(zhuǎn)移定價(jià)不合理或因關(guān)聯(lián)交易等而不符合獨(dú)立交易原則，而企業(yè)將面臨稅務(wù)核查或補(bǔ)繳甚至處罰的后果。

（四）外匯管制風(fēng)險(xiǎn)

由于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善，故我國對于外匯管制還處在一個(gè)相對保守階段。協(xié)議控制模式的整個(gè)流程涉及到了我國對外匯也有嚴(yán)格的管制，有國務(wù)院、外匯管理局等相關(guān)部門頒發(fā)的諸多外匯法律法規(guī)，諸如《外匯管理?xiàng)l例》等，因此這方面的風(fēng)險(xiǎn)也很大。例如2005年外匯管理局所出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定主要就是針對境內(nèi)居民在境外設(shè)立特殊目的公司并返程投資的相關(guān)問題。而2014年出臺(tái)的《通知》（匯發(fā)[2014]37號），相比較之前的 75 號文規(guī)定確了境內(nèi)居民境外投資外匯登記手續(xù)的辦理、外匯操作違規(guī)的懲罰措施。但“協(xié)議控制模式”不僅涉及到境內(nèi)的自然人在境外設(shè)置SPV、境外上市殼公司等對境內(nèi)運(yùn)營實(shí)體進(jìn)行返程投資也涉及到境內(nèi)運(yùn)營試題對外的利潤轉(zhuǎn)移。縱觀整個(gè)協(xié)議控制模式的運(yùn)行，若境外的SPV不能將資本金匯至境內(nèi)的WFOE或WFOE不得將境內(nèi)運(yùn)營實(shí)體的利潤轉(zhuǎn)出，對其運(yùn)營具有資金鏈斷裂的威脅。

二、“協(xié)議控制模式”的監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）監(jiān)管態(tài)度不明確

《證券法》于 1999 年正式實(shí)施。它規(guī)定境內(nèi)企業(yè)直接或間接到境外發(fā)行證券或者將其證券在境外上市交易，必須經(jīng)過國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。但因并無相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，可操作性很低。2000年證監(jiān)會(huì)頒布了72號文要求不在“九七紅籌指引”監(jiān)管下的的企業(yè)進(jìn)行境外上市須向證監(jiān)會(huì)報(bào)送相應(yīng)的法律意見書，證監(jiān)會(huì)審核無異議并出具“無異議函”后，才可在境外申請發(fā)行上市。但僅3年后證監(jiān)會(huì)取消了“無異議函”。外匯管理局于2005年頒布的11號文后又出臺(tái)了29號文，該文件規(guī)定境內(nèi)居民個(gè)人將境內(nèi)資產(chǎn)或者股權(quán)注入境外企業(yè)并且直接或間接持有境外企業(yè)股份、股票的，需要提前辦理外匯登記。同年，外管局又頒布了75號文，明確允許境內(nèi)居民（包括法人和自然人）可以特殊目的公司的形式設(shè)立境外融資平臺(tái)合法地利用境外融資滿足企業(yè)發(fā)展的資金需要。而11號以及29號文廢止。從上述監(jiān)管機(jī)關(guān)的政策導(dǎo)向可以看出從一開始嘗試對境外上市進(jìn)行監(jiān)管到收緊監(jiān)管，然而嚴(yán)管不過很短的時(shí)段因各方輿論壓力以及政策本身不具有可行性而廢止，又開始導(dǎo)向較為寬松管制。而一直以來監(jiān)管機(jī)構(gòu)的立場并不明確。對“協(xié)議控制模式”更多是采取“默認(rèn)態(tài)度”，但“河北寶生鋼鐵案”以及被司法機(jī)關(guān)以“合法形式掩飾非法目的”為理由而否定的“華懋公司案”，都讓“協(xié)議控制模式”企業(yè)困惑不已的同時(shí)也極度不安。endprint

（二）監(jiān)管法律層級較低

從上述監(jiān)管部門出具的相關(guān)“文件”可知，除《證券法》對“境外上市”進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定外其他均屬于本門文件。監(jiān)管的法律層次較低而違反成本同樣也不會(huì)很高。固然不能有更大的效力和執(zhí)行力度。而多數(shù)企業(yè)為謀求境外融資在權(quán)衡與對比下也多選擇冒險(xiǎn)一搏求得發(fā)展的新契機(jī)。

（三）《外國投資法》（征求意見稿）

1. 2015年商務(wù)部公布《外國投資法》（下稱《草案》）和相關(guān)起草說明，向社會(huì)公開征求意見。一直以來我國是以注冊地與主要營業(yè)地相結(jié)合來區(qū)分企業(yè)身份，而《草案》中首次設(shè)計(jì)到“實(shí)際控制人”標(biāo)準(zhǔn)。這也正式將“協(xié)議控制模式”納入大監(jiān)管范圍內(nèi)；明確外商投資者被批準(zhǔn)進(jìn)入中國投資領(lǐng)域前適用國民待遇即享受與中國境內(nèi)投資者相同的待遇；實(shí)行負(fù)面清單制度。如征求意見稿能順利實(shí)施，這對長期以來的監(jiān)管現(xiàn)狀而言不得不說是一大進(jìn)步。

2. 但是該《草案》也有其自身不足的問題。一般而言新的法律出臺(tái)，不僅舊法廢止，也包括依據(jù)舊法所產(chǎn)生的相關(guān)實(shí)施細(xì)則、條例等。但《草案》并未明確廢止相關(guān)細(xì)則與文件等。其次并未明確監(jiān)管主體，因?yàn)樵诂F(xiàn)行國務(wù)院機(jī)構(gòu)體系中，并不存在外國投資主管部門這一監(jiān)管部門，但無論是《草案》或者是《草案說明》均未明確外國投資主管部門的組織體系或者相關(guān)架構(gòu)。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的未明確勢必造成監(jiān)管實(shí)施力度的薄弱。再次《草案》的多個(gè)控制區(qū)分標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)也容易給實(shí)際控制造成困惑，讓監(jiān)管者也面臨無從判斷的局面。最后筆者認(rèn)為《草案》與其他監(jiān)管法律的銜接不完善，在實(shí)際操作中必然也會(huì)出現(xiàn)交叉監(jiān)管或遺漏監(jiān)管的問題。

三、完善監(jiān)管的建議和意見

（一）明確監(jiān)管態(tài)度

既然《草案》已明確將“協(xié)議控制模式”納入監(jiān)管范圍。則應(yīng)明確審査標(biāo)準(zhǔn)?！恫莅浮返谑藯l中規(guī)定了多種對于“控制”標(biāo)準(zhǔn)，但是其中不乏矛盾，如一企業(yè)境內(nèi)投資人占有40%股份但是A境外投資者占有30%的股份，B境外投資者占有30%的股份，此種情況是應(yīng)該“合并認(rèn)定”其為外國投資者實(shí)際控制而受到負(fù)面清單的管制；還是應(yīng)該“個(gè)體認(rèn)定”其為中國人實(shí)際控制的企業(yè)屬于內(nèi)資而不再受外資相關(guān)法規(guī)的監(jiān)管。筆者認(rèn)為“合并認(rèn)定”的標(biāo)準(zhǔn)更能有效有利的監(jiān)管“協(xié)議控制模式”企業(yè)而不能僅僅采用“個(gè)體認(rèn)定”標(biāo)準(zhǔn)。

（二）合理設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)

就目前《草案》中明確的監(jiān)管機(jī)構(gòu)為“外國投資主管部門”但對其具體建構(gòu)并未明確。筆者認(rèn)為“協(xié)議控制模式”的運(yùn)作過程不能僅靠一個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)管，因?yàn)檎麄€(gè)運(yùn)行過程中涉及到了稅務(wù)、外匯、國安等多個(gè)方面必然也會(huì)涉及到相關(guān)的各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如果能夠建立一個(gè)由一個(gè)部門牽頭而其他各部門相配合的聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，不僅可以以某一監(jiān)管板塊為重點(diǎn)而且各個(gè)監(jiān)管板塊的主管部門可以進(jìn)行協(xié)商或銜接監(jiān)管。用上述監(jiān)管方式不僅能夠避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管沖突也應(yīng)該具有更大的可行性、執(zhí)行性。

（三）完善救濟(jì)途徑和手段

《草案》明確規(guī)定申請者對關(guān)于“協(xié)議控制模式”的申請由“外國投資主管部門會(huì)同其他部門”進(jìn)行審查并對此出具相關(guān)的審查意見且予以說明其是否合法。但是其并未明確如果監(jiān)管部門給予了否定性的決定，申請者應(yīng)該采取何種救濟(jì)途徑。筆者認(rèn)為可以將其納入行政復(fù)議及行政訴訟制度中。如申請者被認(rèn)定為不予準(zhǔn)入的，我國法律應(yīng)該賦予申請者行政復(fù)議或行政訴訟的權(quán)利。或可以區(qū)分被拒絕理由而直接向有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)提起行政訴訟。另一方面鑒于《草案》已經(jīng)明確用“實(shí)際控制人”標(biāo)準(zhǔn)將“協(xié)議控制模式”企業(yè)納入其監(jiān)管范圍，那么當(dāng)該企業(yè)的外國投資者與境內(nèi)企業(yè)創(chuàng)始人發(fā)生糾紛依據(jù)我國《合同法》等法律尋求司法救濟(jì)時(shí)，相關(guān)有管轄權(quán)的法院則不能夠再一刀切式的以《合同法》52條“以合法形式雅詩非法目的”認(rèn)定一系列協(xié)議無效，應(yīng)據(jù)實(shí)判決。

（四）完善信息披露制度

筆者認(rèn)為完全的事前審查并不能起到有效監(jiān)管的作用而應(yīng)事前審查與事后審查并重，加強(qiáng)被監(jiān)管企業(yè)的信息披露制度。制定相應(yīng)的信息披露規(guī)定，明確披露周期、披露主體、披露事項(xiàng)等，在持續(xù)性的披露信息中監(jiān)管部門可以對相關(guān)不符合規(guī)定的企業(yè)進(jìn)行整改或處罰等，以此來保證監(jiān)管的連貫性及有效性。

（作者單位：貴州大學(xué)）endprint