“互聯(lián)網(wǎng)+”語境下有效化解行政糾紛路徑探究
——以行政執(zhí)法決定可接受性為視角

田 冰

立足于有效化解糾紛思考，行政糾紛的產(chǎn)生與化解往往不僅在于行政決定是否合法，更大程度在于行政決定能否以及多大程度被接受。轉(zhuǎn)型時期的中國處于“社會矛盾凸顯期”，又面臨互聯(lián)網(wǎng)影響日益擴大的新時代，如何有效化解行政糾紛成為重要的歷史使命。理論界與實務(wù)界高度關(guān)注，就如何解決或化解“行政糾紛”形成了較為豐碩的研究成果，倡導(dǎo)構(gòu)建多元解決機制是研究成果較為集中的領(lǐng)域。

較之訴訟中心主義模式，行政糾紛多元解決機制顯然具有充足合理性；但如果固守單向度的傳統(tǒng)思維而僅僅從制度取舍層面進行思考，行政糾紛化解似乎就被簡化為如何有效組合現(xiàn)有解決手段的問題。鑒于此，我們擬立足社會轉(zhuǎn)型與互聯(lián)網(wǎng)時代的實踐，借鑒交往行為理論，力圖圍繞行政決定可接受性探尋如何有效化解行政糾紛。

一、“互聯(lián)網(wǎng)+”時期亟需有效化解行政糾紛

研究者也使用行政爭議指稱就行政決定所引發(fā)的糾紛，本文因其更加符合法學(xué)思維模式而選擇行政糾紛。行政糾紛一般是指有關(guān)社會主體圍繞行政決定而引發(fā)的糾紛，糾紛的內(nèi)容主要包括行政決定是否合法與是否合理，糾紛的對象是行政權(quán)力行使過程中影響行政相對人的利益是否具有正當(dāng)性與合理性。按照歷史唯物主義的理解，行政權(quán)力影響社會成員的現(xiàn)象并非與生俱來，是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，并且在社會不同時期有所不同。

從世界范圍看，近代以來的西方國家經(jīng)歷了警察國、行政國家與福利國家?guī)讉€重要階段。警察國時期，行政權(quán)對社會成員利益造成的影響有限，但自行政權(quán)全面滲入社會生活的行政國家以來，尤其是二戰(zhàn)以來，學(xué)界公認行政權(quán)力影響社會成員利益愈加明顯和慣常，引發(fā)的行政糾紛也越來越多。

中華民族自清末以來一直致力于現(xiàn)代化建設(shè)，經(jīng)歷了諸多困頓、徘徊與曲折之后終于逐漸走向復(fù)興之路。正處在過“歷史三峽”重要關(guān)頭的中國，社會轉(zhuǎn)型相對更加急劇，社會矛盾凸顯，對社會穩(wěn)定的需求更加強烈，需要黨和國家加大宏觀調(diào)控，此過程實際就是行政主導(dǎo)的社會轉(zhuǎn)型。行政糾紛是基于行政權(quán)力行使所引發(fā)的糾紛，有效化解行政糾紛是轉(zhuǎn)型重要時期亟需的社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。“互聯(lián)網(wǎng)+”是當(dāng)下中國急劇轉(zhuǎn)型的重要驅(qū)動力，其對包括行政糾紛在內(nèi)的社會矛盾化解的企求更加強烈。

有學(xué)者將現(xiàn)階段社會矛盾進行了梳理，認為較為突出的社會矛盾集中在土地征用、城鄉(xiāng)環(huán)境保護以及醫(yī)療事故等14個方面。耿寶建博士分析后認為，“我國社會目前存在的主要矛盾或多或少、或明或暗、直接或間接地與政府行為有關(guān)，都可能以行政糾紛的方式顯現(xiàn)”[1]72。

中國現(xiàn)代化建設(shè)的步調(diào)與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展進程一致，而且“20年來互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展有目共睹，但長時間以來，對于互聯(lián)網(wǎng)，中央政府、各級機構(gòu)部門、傳媒業(yè)界、知識學(xué)界等對其始終處于一種‘認識滯后’的狀態(tài)。這其中的核心原因在于互聯(lián)網(wǎng)作為一種先進的技術(shù)手段，不僅是在物質(zhì)層面極大地推動了社會生產(chǎn)力的進步，更是作用于生產(chǎn)關(guān)系以及社會關(guān)系，而后者對于轉(zhuǎn)型期的中國國家和社會而言，具有更多的不確定性。因此站在20年的發(fā)展節(jié)點上，一方面我們?yōu)橐呀?jīng)取得的成就欣慰，另一方面我們更是需要反思歷史和現(xiàn)狀，為下一個20年的發(fā)展有所準備?！盵2]22

結(jié)合行政法學(xué)學(xué)科旨趣以及客觀實際，如何有效化解行政糾紛成為中國行政法學(xué)研究的重要任務(wù)。

二、行政糾紛現(xiàn)行解決機制不匹配“互聯(lián)網(wǎng)+”的需求

（一）“互聯(lián)網(wǎng)+”對行政糾紛的影響與需求

互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)生于1968年的美國，因其具有開放與便捷的突出優(yōu)勢而迅速被接受，從而產(chǎn)生極大的社會影響。經(jīng)過五十多年的長足發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)呈現(xiàn)日新月異的發(fā)展態(tài)勢。“互聯(lián)網(wǎng)為化解行政糾紛的目標(biāo)提供了新的方法和路徑：其一，互聯(lián)網(wǎng)的跨域?qū)傩允沟脤τ谡紊鷳B(tài)、公共管理、國際關(guān)系甚至是經(jīng)濟制度的考察都需要全球共治的視角。其二，互聯(lián)網(wǎng)的互動交流有助于強化多元文化的身份認同。其三，互聯(lián)網(wǎng)可以有效地提高傳播效率，縮減行政管理成本并具有創(chuàng)新性的思維特征。”[2]24-25概而言之，互聯(lián)網(wǎng)面前人人平等，可以就有關(guān)信息資源展開迅速的交流與分享，故就其社會意義而言，互聯(lián)網(wǎng)代表著一種多元、溝通與合作的價值取向,這對于化解包括行政糾紛在內(nèi)的社會矛盾無疑具有重要啟示以及重大影響。

結(jié)合行政糾紛實際而言，“互聯(lián)網(wǎng)+”對行政糾紛的影響毋庸置疑?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”語境下的行政糾紛化解應(yīng)當(dāng)滿足多元、溝通與合作的基本要求?！岸嘣辈粌H意味著化解矛盾途徑的多樣化，更為主要的是承認并保障有關(guān)組織與個人的主體地位。“溝通”側(cè)重于相對獨立的主體之間，借助于資訊獲取的便捷以及處理過程的合理性，實現(xiàn)理性交往?！昂献鳌彼＜降膱D景是行政決定所涉及的有關(guān)組織和個人,即便是發(fā)生行政糾紛的有關(guān)主體，在形成共識的平臺上，為實現(xiàn)公共利益而求大同、存小異。

（二）行政糾紛現(xiàn)行解決機制的現(xiàn)狀分析

按照黨的十八屆四中全會的決議以及有關(guān)學(xué)者的歸納，行政糾紛現(xiàn)行解決機制主要包括行政復(fù)議、行政訴訟、信訪與行政調(diào)解等。行政復(fù)議、行政訴訟、信訪與行政調(diào)解等現(xiàn)行解決機制在解決行政糾紛方面，客觀上發(fā)揮著重要作用，也確實取得了不容忽視的成績，但是也存在諸多不足。

對于行政訴訟制度，劉藝教授認為“司法性的行政糾紛解決機制對于控制和解決行政糾紛顯得力不從心”[3]290。有學(xué)者根據(jù)大量數(shù)據(jù)歷年數(shù)據(jù)指出其缺陷與不足：“忽視了妥善解決行政糾紛的制度安排”“行政訴訟收案總數(shù)極少，化解行政糾紛數(shù)量有限”“解決熱點行政糾紛能力不足，無法有效化解行政矛盾、促進社會和諧”“行政訴訟受案范圍較窄，可以訴訟的行政糾紛種類受限”“法院與法官的憲法地位尚待落實，選擇性司法現(xiàn)象較為普遍”“系統(tǒng)性解決糾紛能力不足，裁判方式受限，難以真正化解糾紛”[1]83-91。

行政復(fù)議制度的缺陷與不足在于“受案范圍較窄，不少糾紛被認為排除在復(fù)議范圍之外”“對抽象行政行為的復(fù)議不充分，難以從根本上解決糾紛”“行政復(fù)議工作人員缺乏必要的資格準入門檻，復(fù)議人員專業(yè)化水平較低”“行政復(fù)議決定的效力不明，行政復(fù)議機關(guān)的責(zé)任制度不合理”“行政復(fù)議與行政訴訟的關(guān)系定位不準，行政復(fù)議的準司法性未能得到體現(xiàn)”[1]100-102。

信訪制度的缺陷與不足在于：“信訪機構(gòu)的實際職權(quán)極為有限”“信訪的實際效果極差”“信訪人員的合法權(quán)益缺乏制度保障”“信訪的經(jīng)濟成本較大”“信訪的制度成本很高”“涉法涉訴信訪嚴重影響司法權(quán)威”[1]105-108。

對于行政申訴制度，其缺陷與不足在于：“對法定申訴制度的重要性認識不夠，處理糾紛的范圍狹窄”“法律規(guī)則粗陋，行政申訴的法定化、規(guī)范化和有效性不足”“與其他救濟途徑的區(qū)分不明、銜接不暢”“行政申訴的處理在公正性和獨立性方面有欠缺”[1]110-111。

至于行政調(diào)解制度，“受控制與解決理念左右，行政調(diào)解制度在行政糾紛解決機制中顯得不太重要”[3]290。

（三）對行政糾紛現(xiàn)行解決機制的反思

當(dāng)前對于行政糾紛現(xiàn)行解決機制的不足及其完善的研究側(cè)重于多元化解決機制的構(gòu)建，主要分歧就在于哪一些解決途徑進入該機制以及各途徑的地位與權(quán)重如何。這種研究思路有以下方面值得商榷：

其一，選擇與分配行政糾紛解決途徑的具體標(biāo)準何在？不同研究者基于自身的基本立場、學(xué)術(shù)興趣以及資料掌握等不同前提，提出哪一些解決途徑應(yīng)當(dāng)納入行政糾紛解決機制，并提出具體排列的順序。問題在于有沒有一個相對統(tǒng)一的具體標(biāo)準，作為交流平臺以凝聚共識，從而杜絕自說自話的尷尬。

其二，解決行政糾紛的本質(zhì)何在？行政訴訟、行政復(fù)議、信訪與行政調(diào)解，基本上是通過事后救濟的方式，針對糾紛當(dāng)事人尤其是行政相對人的訴求進行審理，依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定為行政糾紛提供解決的方案?？赡墚a(chǎn)生的問題是，是否真正探尋并發(fā)現(xiàn)行政糾紛存在的原因。如果發(fā)現(xiàn)行政糾紛的產(chǎn)生原因所在，又該如何有效化解行政糾紛呢？

其三，有效化解行政糾紛是一項社會系統(tǒng)工程，是否應(yīng)當(dāng)考慮社會發(fā)展情況的影響？

就上述問題我們認為，多元化解決機制如果陷入被簡化為如何有效組合現(xiàn)有解決手段的問題的局面，就應(yīng)當(dāng)另外尋找出路，立足其本質(zhì)所在并結(jié)合社會發(fā)展情況探尋如何有效化解行政糾紛。

三、應(yīng)當(dāng)通過提高行政決定可接受性來化解行政糾紛

行政決定可接受性可以從行為理念與對象屬性等方面進行理解，就對象屬性視角而言，是指行政主體在作出行政決定時立足于行政糾紛的預(yù)防與化解，保障決定的過程與結(jié)果具有能夠被有關(guān)社會成員接納、認同與服從的優(yōu)良品格。

（一）行政決定可接受性符合“互聯(lián)網(wǎng)+”的內(nèi)在價值追求

行政決定可接受性強調(diào)行政決定的過程與結(jié)果實現(xiàn)被包括行政相對人在內(nèi)的社會主體所接納、認定與服從。蘊含的基本前提就是充分關(guān)照行政相對方的利益訴求，體現(xiàn)了對行政相對方主體地位的尊重與保障，改變了傳統(tǒng)模式背景下單向度管制過程中漠視或輕視行政相對方主體地位的情形。

行政主體及其工作人員在行政決定作出過程中，如果沒有為有關(guān)主體提供資訊獲取的便捷，或者沒有確保決定過程的公開、公平與公正，抑或采取違反合法與合理的執(zhí)法方式，難以實現(xiàn)提高行政決定可接受性的目的。

行政決定可接受性致力于預(yù)防與化解行政糾紛，期望通過理性交往，使得行政決定所涉及的有關(guān)組織和個人，哪怕是發(fā)生行政糾紛的有關(guān)主體，能夠就公共利益維護形成共識，共同完成行政任務(wù)，提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，實現(xiàn)社會福利最大化，推動社會發(fā)展。

（二）行政決定可接受性滿足現(xiàn)代行政法的基本要求

行政決定可接受性適應(yīng)當(dāng)下社會發(fā)展的行政權(quán)行使新理念。將行政決定可接受性作為化解行政糾紛的核心，是行政法學(xué)研究范式適應(yīng)社會發(fā)展的結(jié)果。

傳統(tǒng)的行政法學(xué)研究受馬克思·韋伯之形式合理性范式的影響，堅信通過運行形式合理的法律規(guī)則進行邏輯推理，就能夠解決包括行政糾紛在內(nèi)的糾紛。但是馬克思·韋伯的形式合理性范式只解決了合法律性的問題，無法解決合法理性問題，無法實現(xiàn)實質(zhì)正義。受美國伯克利學(xué)派的“回應(yīng)型法理論”啟發(fā)，我國不少行政法學(xué)研究者強調(diào)法律與社會的互動，提出了“回應(yīng)型行政”的公共行政范式，即“我們需要探求的是一種回應(yīng)型行政的理論模式：行政主體要以保障行政相對人的權(quán)利為根本目的，在行政過程中注重行政相對人的廣泛參與和通力合作。在政府治理和更好地發(fā)揮政府作用的前提下，強化行政主體與行政相對人的溝通與合作，從而實現(xiàn)有效調(diào)整社會關(guān)系、定分止?fàn)幍纳鐣Ч头尚Ч盵4]。

（三）行政決定可接受性能紓解行政糾紛現(xiàn)行解決機制不足

行政糾紛的本質(zhì)在于行政決定不被接受。行政糾紛是指行政主體及其工作人員、行政相對人等有關(guān)社會主體圍繞行政決定是否合法、是否合理等而引發(fā)的糾紛，具體包括行政決定的主體資格、行政決定的事實認定、行政決定的法律適用以及行政決定的程序等。從過程看，合法權(quán)益受到影響的行政相對人質(zhì)疑行政決定的合法性與合理性，產(chǎn)生不予接受的念頭，并通過提起行政訴訟、申請行政復(fù)議、進行信訪、主張行政申訴與要求行政調(diào)解等方式明顯表達出來，從而產(chǎn)生了行政糾紛。

行政決定可接受性可以作為交流平臺以凝聚共識。認識到行政糾紛產(chǎn)生的本質(zhì)就是行政決定不被接受，從而將提高行政決定的可接受性作為有效化解行政糾紛的根本點，能夠就以下方面形成共識：一方面，正視行政糾紛存在的客觀性與合理性。行政糾紛屬于社會沖突的一部分，社會學(xué)家齊美爾認為“整個社會生活都是許多不同的層次上和平與沖突、緩和與敵對的循環(huán)過程”[5]。就法學(xué)視角而言，在沖突的啟示下不斷調(diào)整權(quán)力、利益或者威望結(jié)構(gòu)，改進行為規(guī)則，提高行為規(guī)則的理性化程度，這與其說是沖突的主觀效果，毋寧說是社會對沖突的一種能動適應(yīng)[6]。另一方面，打造相對統(tǒng)一的交流平臺。在探討如何化解行政糾紛的話題上，眾說紛紜固然具有合理性，但是如果僅僅立足于自身的視域展開言說，無法形成有效的交流。將問題的本質(zhì)與原因作為統(tǒng)一平臺進行交流，才能匯聚智識。

（四）提高行政決定可接受性能有效化解行政糾紛

現(xiàn)行行政糾紛解決機制的基本思路是：在行政決定作出后，面對有關(guān)主體提出的異議，如何通過選擇行政訴訟、行政復(fù)議、信訪、行政調(diào)解以及行政檢察等手段中的若干，進行整合和綜合利用，以解決客觀存在且造成一定影響的行政糾紛，而且行政糾紛所引發(fā)的社會影響越大，就越需要采取有效措施來解決。這種思路基本上屬于事后救濟。一方面，事后救濟容易造成相關(guān)工作的被動。行政主體所作出的行政決定，不是每一項決定都會引發(fā)行政糾紛，問題在于我們無從預(yù)測哪些行政決定會引發(fā)行政糾紛，也很難確定何時引發(fā)行政糾紛以及行政糾紛的社會影響多大等。種種不確定因素的任何一項都會造成工作的被動。另一方面，解決行政糾紛的效益往往不佳。為了達到解決行政糾紛的目的，無論采取哪一種具體途徑都是意味著公共資源的消耗，糾紛當(dāng)事方的利益就算得到了應(yīng)有的補償或賠償，公共資源以及補償或賠償?shù)闹С鰧嶋H上是一種浪費。

反之，行政主體秉持“多元、溝通與合作”的基本立場，以合作為導(dǎo)向，尊重有關(guān)單位和個人的在主體地位和利益關(guān)切，采取有效方式進行溝通實現(xiàn)理性交往，在決定的過程與結(jié)果方面使得行政決定具有可接受性，就會較大程度地預(yù)防行政糾紛的發(fā)生。此情景下，即便發(fā)生了行政糾紛，其社會影響和化解難度也會相對有利于社會穩(wěn)定。

（五）“互聯(lián)網(wǎng)+”為提高行政決定可接受性提供了重要支持

一方面，互聯(lián)網(wǎng)為行政決定可接受性奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。其一，中國已經(jīng)站在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的世界前沿，進入以移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)為標(biāo)志的互聯(lián)網(wǎng)第五周期。其二，中國互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)整體向規(guī)范化、價值化發(fā)展，推動消費模式共享化、設(shè)備智能化和場景多元化。其三，互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)局面已經(jīng)基本形成。

另一方面，互聯(lián)網(wǎng)為行政決定可接受性營造了理性的社會心理?；ヂ?lián)網(wǎng)在為人們提供物質(zhì)便利同時也潛移默化其社會心理，即便在抗?fàn)幮姓黧w即將作出不妥當(dāng)?shù)男姓Q定過程中，也表現(xiàn)出應(yīng)有的社會理性。如在廈門PX化工項目選址風(fēng)波、北京海淀區(qū)六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠選址糾紛以及滬杭磁懸浮項目風(fēng)波等事件中，“民眾始終以一種理性和克制的溫和方式向政府施壓，沒有采取傳統(tǒng)的造反方式和西方的激進的游行示威方式，既維持了社會的穩(wěn)定，也促進了利益的表達”[7]。國家治理離不開互聯(lián)網(wǎng)的時代背景，互聯(lián)網(wǎng)治理跟國家治理具有相當(dāng)程度的同構(gòu)性。

四、結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)不僅意味著技術(shù)進步，更意味著是思想的革命。行政糾紛的客觀存在與有效化解，對于轉(zhuǎn)型重要節(jié)點的中國具有重要意義。中國行政法學(xué)需要堅持“多元、溝通與合作”的理念，通過良性互動實現(xiàn)理性交往，以行政決定可接受性為旨趣所在，從而邁入一個新的時代。