集體林采伐管理制度改革解析

張文峰

（通榆縣自然資源局，吉林 通榆 137200）

生態(tài)危機(jī)日趨嚴(yán)重，為大家敲響了警鐘，牽動(dòng)著每一個(gè)生命個(gè)體的心，尤其隨著我國(guó)林權(quán)制度改革的推進(jìn)。在這場(chǎng)覆蓋70%國(guó)土面積的重要改革活動(dòng)中，由于林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的多元化，采伐點(diǎn)覆蓋之廣、分布繁雜、采伐量少、糾紛多、非法采伐等問題屢見不鮮，給林業(yè)采伐管理工作帶來(lái)不少挑戰(zhàn)。因此，“林木如何采伐、如何對(duì)采伐進(jìn)行科學(xué)管理”，以使森林資源的總量、質(zhì)量進(jìn)一步提升，成為林業(yè)工作者、林農(nóng)的關(guān)注重點(diǎn)，適時(shí)進(jìn)一步深化改革，制定集體林采伐管理制度迫在眉睫。

1 集體林采伐管理改革概述

林木采伐，是林業(yè)經(jīng)濟(jì)效益最直觀的體現(xiàn)。做好對(duì)集體林采伐管理，能為林木生長(zhǎng)打造長(zhǎng)期穩(wěn)定的外在環(huán)境，為集體林生態(tài)環(huán)境效應(yīng)的發(fā)揮提供有力保障，是集體林管理制度中不可或缺的內(nèi)容，更好地推動(dòng)林業(yè)發(fā)展適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。早在2009 年，國(guó)家林業(yè)局頒布了《關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》，從采伐限額管理、森林經(jīng)營(yíng)編制、采伐類型、采伐管理方式、“蓄積量”單向控制、指標(biāo)轉(zhuǎn)結(jié)、生產(chǎn)計(jì)劃備案、公示制度、改革理念等九個(gè)方面推進(jìn)相關(guān)集體林的管理與采伐，自此成為指導(dǎo)特定時(shí)期森林采伐管理改革的綱領(lǐng)性文件。此后，國(guó)家出臺(tái)一系列與集體林相關(guān)的政策、法規(guī)，旨在減少森林資源浪費(fèi)，提高資源綜合效益，優(yōu)化林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集體林在內(nèi)的，森林資源的可持續(xù)發(fā)展。

2 集體林采伐管理改革面臨的問題

2.1 采伐限額編制不合理

采伐限額編制是集體林采伐實(shí)現(xiàn)生態(tài)和經(jīng)濟(jì)雙重效益的重要途徑，為達(dá)到最優(yōu)目標(biāo)，制定合理化限定?！笆濉逼陂g，對(duì)為落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，制定年森林采伐限額編制方案，對(duì)集體林采伐限額進(jìn)行相關(guān)規(guī)定。但在隨后的落實(shí)之中，也出現(xiàn)了不合理現(xiàn)象。首先，采伐限額編制程序不盡合理。我國(guó)集體林采伐實(shí)行編制限額逐級(jí)上報(bào)的方式，基于“合理利用，永續(xù)經(jīng)營(yíng)”的原則，由各基層單位根據(jù)自身情況，上報(bào)合理的采伐限額。理論上，這一程序要符合科學(xué)的數(shù)據(jù)和理論基礎(chǔ)，但在實(shí)際操作過(guò)程中，在林業(yè)基層單位任務(wù)繁重、人力資源有限、缺乏高素質(zhì)專業(yè)人才、基礎(chǔ)設(shè)施不到位等現(xiàn)象已是客觀存在，我國(guó)森林資源分布廣、種類繁多、地形多變、林業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的主觀成分難以避免，因此基層單位上報(bào)工作，存在紕漏在所難免，這一編制程序的合理性和科學(xué)性也有待商榷。

其次，采伐限額編制內(nèi)容缺乏科學(xué)性，指標(biāo)更顯不足，導(dǎo)致分類控制難以實(shí)施?；鶎恿謽I(yè)主管部門，進(jìn)行集體林采伐限額編制的制定，基于集體林的實(shí)際情況和采伐限額編制，從宏觀角度對(duì)林區(qū)進(jìn)行采伐類型、方式、樹種、起源以及消耗結(jié)構(gòu)等，進(jìn)行總量控制，隨后逐級(jí)分解下達(dá)到各基層單位。隨著近年我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，木材市場(chǎng)的需求迅速上升，各經(jīng)營(yíng)主體都想追求營(yíng)林經(jīng)濟(jì)利益的最大化，這就為宏觀調(diào)控帶來(lái)阻礙，無(wú)論是從時(shí)間還是空間上都很難在短時(shí)間內(nèi)合理調(diào)劑。此外，即使合理把控了總量，但我國(guó)伐區(qū)管理點(diǎn)數(shù)量眾多、分布廣、森林資源種類繁多，目前尚未細(xì)化樹種控制，便會(huì)出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。這就使部分地區(qū)因?yàn)檫`規(guī)成本低，在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，濫砍濫伐，尤其是對(duì)一些珍貴樹種的砍伐；或是偷換概念，將公益林與商品林換采，名為更新采伐、擇伐，實(shí)則利用采伐、濫伐，甚至將薪炭材與用材林混用等問題，不僅增加分類控制難度，更是使森林資源多樣性和珍貴樹種保護(hù)、種類比例失調(diào)等問題日益嚴(yán)峻。

2.2 林木單個(gè)采伐面積減少，伐區(qū)數(shù)量增多

伴隨林權(quán)制度改革，我國(guó)林木權(quán)屬也隨之出現(xiàn)了改變，從原來(lái)歸大集體所有的林木經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)在變成了眾多的林農(nóng)所有，然后在到市場(chǎng)流通，從而出現(xiàn)混合所有制模式。在權(quán)屬、經(jīng)營(yíng)主體的變化下，必然導(dǎo)致原先面積較大的調(diào)查小班被劃分成了更多的經(jīng)營(yíng)小班，小班數(shù)量大幅增長(zhǎng)。在林業(yè)采伐制度要求下，林木所有者必須取得林業(yè)主管部門許可，才能辦證采伐，但由于經(jīng)營(yíng)目的與收益預(yù)期的差異，無(wú)法滿足多個(gè)經(jīng)營(yíng)主體同時(shí)申請(qǐng)或是聯(lián)合申請(qǐng)辦證，只能以小班經(jīng)營(yíng)模式為主。這一改變，使伐區(qū)數(shù)目增加，單個(gè)伐區(qū)面積縮水，有的伐區(qū)甚至不到一畝，采伐量便也下降不少。伐區(qū)樹木的增加，增加采伐許可申請(qǐng)的難度和時(shí)長(zhǎng)，為伐區(qū)的規(guī)劃和管理都帶來(lái)很大的挑戰(zhàn)。

2.3 林木權(quán)屬不清，經(jīng)營(yíng)主體多元

林權(quán)制度改革，是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)、龐大的系統(tǒng)工程，需要大量的技術(shù)、人力的支持和參與才能符合實(shí)際需要，很難在短時(shí)間內(nèi)有效完成。這就導(dǎo)致在此期間，一些林權(quán)小班不能及時(shí)落實(shí)到位，林木經(jīng)營(yíng)權(quán)懸而未決，或是沒有清晰的界限劃分，權(quán)屬不清就會(huì)影響實(shí)際經(jīng)營(yíng)，使之與林權(quán)證圖不符，很多經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目難以落地。這些問題都會(huì)為林木的管理工作帶來(lái)很多困難，比如，部分所有者得到采伐證書可以進(jìn)行林木經(jīng)營(yíng)，另外部分所有者雖有權(quán)屬，但沒有許可證，依然無(wú)法進(jìn)行開采，引發(fā)林木關(guān)聯(lián)者的利益沖突，導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)者與管理者之間糾紛重重，甚至?xí)绊懙缴鐣?huì)治安。

其次，改革之后，經(jīng)營(yíng)主體不斷變化，原本由林木所有者形成的居委會(huì)，便分散成個(gè)體戶，同時(shí)涌現(xiàn)出股份制、合作制、集體制等多種所有制混合的局面。經(jīng)營(yíng)主體多元，伐區(qū)數(shù)量增多，有的伐區(qū)地處偏遠(yuǎn)，交通不便，有的甚至是信號(hào)盲區(qū)，但林業(yè)管理部門必須做到不落一處，基層單位人力資源不足，難以全部監(jiān)管到位，導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)少批多采、越界采伐等違規(guī)操作，嚴(yán)重影響集體林的管理工作。

3 優(yōu)化集體林管理制度改革措施

3.1 規(guī)范采伐限額指標(biāo)分配

采伐指標(biāo)，是林業(yè)管理中的重點(diǎn)問題，對(duì)林業(yè)資源的布局、結(jié)果以及整體發(fā)展影響至深。對(duì)采伐指標(biāo)進(jìn)行合理分配是解決系列問題的關(guān)鍵，參考以往地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，注重以下幾個(gè)問題：①對(duì)于已編制方案的經(jīng)營(yíng)主體，實(shí)行指標(biāo)單列，已審批的方案中所確定的采伐量，為核定的限額；②除編案單位外，各級(jí)單位的采伐指標(biāo)，遵循“份額分配、小班排序、三級(jí)公示”的規(guī)則，按照林木消耗量和生長(zhǎng)的比例進(jìn)行限額量的測(cè)算和核定，比如用某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)的可伐資源在全市可伐資源的占比份額，測(cè)算出其采伐量，劃分樹種、起源，以樹齡排序，小班單位作業(yè)，最終通過(guò)計(jì)算機(jī)分配系統(tǒng)，作為預(yù)定量，直接分配給林權(quán)所有者。前提是確保人工林優(yōu)先，且將采伐指標(biāo)分配情況公示，實(shí)行透明化管理。

3.2 優(yōu)化采伐辦理流程，提高管理服務(wù)水平

流程煩瑣、民難辦，伐區(qū)辦證難問題突出。林農(nóng)要經(jīng)歷村里開證明、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)審、縣級(jí)審核，通過(guò)這一流程后，設(shè)計(jì)部門方可進(jìn)入伐區(qū)進(jìn)行設(shè)計(jì)。程序煩瑣、耗時(shí)較長(zhǎng)，便會(huì)造成很多管理漏洞。林業(yè)相關(guān)管理部門本著“為人民服務(wù)”的態(tài)度，簡(jiǎn)化辦證手續(xù)，例如，林農(nóng)通過(guò)聘請(qǐng)三方資質(zhì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，憑借設(shè)計(jì)材料直接到林政部門申請(qǐng)，通過(guò)審核后直接公示，確保無(wú)誤便可發(fā)證，設(shè)計(jì)公司繼續(xù)進(jìn)行伐區(qū)監(jiān)管。創(chuàng)新集體林采伐管理制度，林業(yè)資源管理部門，實(shí)行“一站式”服務(wù)，將審核、申請(qǐng)、發(fā)證以及伐區(qū)設(shè)計(jì)等問題進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)，逐步完善高效的審批機(jī)制，真正做到為林農(nóng)提供便利、服務(wù)林農(nóng)的理念，提高工作效率和服務(wù)水平，積極改善“申請(qǐng)難、批復(fù)難”的現(xiàn)狀。

3.3 積極調(diào)解矛盾，靈活變更權(quán)屬

集體林的采伐，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最直接的途徑。因此，在種種因素導(dǎo)致的矛盾中都與經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。尤其是很多懸而未決的權(quán)屬問題，并不能擱置不管。林業(yè)主管部門，下轄設(shè)置糾紛調(diào)解小組，對(duì)于權(quán)屬確定，界限分明的經(jīng)營(yíng)小班，及時(shí)跟蹤，做好林權(quán)變更記錄，切實(shí)維護(hù)林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益；同時(shí)，在權(quán)屬確認(rèn)程序中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)屬不明問題，并積極協(xié)調(diào)處理，設(shè)置合理的臨時(shí)采伐辦法，安排監(jiān)管人員輪流監(jiān)督。

林業(yè)管理改革的好壞，直接影響林農(nóng)的積極性，能否做到“把山當(dāng)田耕，把樹當(dāng)糧種”，長(zhǎng)此以往，才能使老百姓種樹越種越富，森林資源的多樣性才能得以保障，集體林的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益雙豐收，真正實(shí)現(xiàn)青山常在，永續(xù)利用。