農(nóng)村土地管理與規(guī)劃中的核心問題研究

張玉梁

(陜西省土地工程建設(shè)集團(tuán)有限責(zé)任公司(西北分公司)，陜西 西安 710075)

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政府部門日益重視對(duì)土地的管理與規(guī)劃，伴隨相關(guān)的土地規(guī)劃政策的制定和實(shí)施，當(dāng)前土地總體得到合理規(guī)劃管理，既能節(jié)約土地資源，又能科學(xué)規(guī)劃多方建設(shè)用地。在土地多元化利用的過程中，出現(xiàn)了各級(jí)地方政府依賴土地資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，但僅重視城市土地及城市周邊的各類建設(shè)用地，對(duì)農(nóng)村土地的管理、規(guī)劃、監(jiān)督還存在一定的空白。特別是，國(guó)家提出要高效利用土地，但我國(guó)的土地處于二元所有制度，國(guó)有土地的管理、利用和監(jiān)督程度相對(duì)較高，農(nóng)村集體土地受二元所有制度的影響，整體利用效率低下，管理和監(jiān)督還不到位，很多管理人員在管理過程中存有得過且過的思想，致使農(nóng)村土地在實(shí)際利用中存有合情合理不合法的現(xiàn)象。加之城市國(guó)有土地價(jià)值相對(duì)較高，能給地方政府帶來很高的財(cái)政收入，政府層面對(duì)農(nóng)村土地管理重視程度不高。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)轉(zhuǎn)非指標(biāo)增加，農(nóng)村耕地減少較快，不利國(guó)家糧食安全及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)。尤其是進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)必將迎來經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，這就需要全面研究土地管理期間存在的各項(xiàng)問題，探索解決問題策略，以確保新形式背景下土地管理工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)要求相融合。

1 農(nóng)村土地管理以及規(guī)劃的核心問題特點(diǎn)

“新”是農(nóng)村土地管理以及規(guī)劃中的第一項(xiàng)核心問題，所提出的“新”主要是指基于新管理以及規(guī)劃形勢(shì)下產(chǎn)生的并且尚未從土地管理以及規(guī)劃中形成的問題。具體表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化運(yùn)行期間城鎮(zhèn)建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地之間存在的各項(xiàng)矛盾。國(guó)家提出加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，各地方在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中不斷擴(kuò)大城市邊界，地方建設(shè)用地指標(biāo)不斷增加，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地不斷建設(shè)，制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地逐漸減少，農(nóng)業(yè)活動(dòng)受限，一定程度上對(duì)糧食安全以及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定性產(chǎn)生了影響。

共性是農(nóng)村土地管理和規(guī)劃中的第2項(xiàng)特征。從哲學(xué)角度考慮各項(xiàng)問題，共性與個(gè)性之間處于不斷轉(zhuǎn)化的狀態(tài)，從農(nóng)村土地管理以及實(shí)際規(guī)劃現(xiàn)狀看出，必須將共性特征有效地呈現(xiàn)出來，只有有著共性特征的土地管理以及規(guī)劃問題，才有著相應(yīng)的代表性，凸顯出應(yīng)有的價(jià)值。如，要想大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，關(guān)鍵在于構(gòu)建良好的土地，但受土地產(chǎn)權(quán)界定問題以及土地流轉(zhuǎn)法定方式等因素的影響，在農(nóng)村集體土地朝著鄉(xiāng)村旅游用地轉(zhuǎn)變期間，存在著不良行為，對(duì)農(nóng)民自身權(quán)益產(chǎn)生了不良的影響，不利于鄉(xiāng)村旅游工作穩(wěn)定開展。雖然鄉(xiāng)村旅游有利于提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，然而在該項(xiàng)方式廣泛應(yīng)用于農(nóng)村期間，又形成了新土地管理和規(guī)劃問題[1]。在界定土地產(chǎn)權(quán)期間，也包含了土地管理制度完善現(xiàn)象以及土地流轉(zhuǎn)管理等。所以，需要正確應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地管理以及規(guī)劃中的各項(xiàng)難題。

2 農(nóng)村土地管理與規(guī)劃中的核心問題探究

當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)劃與利用方面，監(jiān)管力度相對(duì)不足，多存在于鎮(zhèn)級(jí)政府宏觀管理，但關(guān)于土地規(guī)劃的科學(xué)性不足、程序把控不夠嚴(yán)格；就土地使用權(quán)占有者農(nóng)民而言，其法律意識(shí)相對(duì)單薄，私自轉(zhuǎn)讓土地，造成部分土地違規(guī)占用或引起環(huán)境危害。具體表現(xiàn)如下。

2.1 管理活動(dòng)不到位

人類在土地管理的過程中，主要的目標(biāo)就是確保土地利用效率最大化。但在土地資源管理以及使用的過程中還受一定的因素影響，使得土地管理未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。如，農(nóng)民在申請(qǐng)宅基地的過程中，雖然在審批的過程中嚴(yán)格按照有關(guān)程序進(jìn)行，但在實(shí)際的使用過程中為了日常生活和農(nóng)事作業(yè)提供方便，對(duì)所建設(shè)房屋和相關(guān)規(guī)定是否相符合考慮不到位，依然存在著占用大量農(nóng)田建設(shè)房屋的現(xiàn)象，而且國(guó)家鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，但是在實(shí)際過程中，土地流轉(zhuǎn)未能達(dá)到預(yù)期，部分農(nóng)民即使已經(jīng)進(jìn)城創(chuàng)業(yè)或打工，因“戀家”或流轉(zhuǎn)價(jià)格低，原承包土地未進(jìn)行流轉(zhuǎn)，出現(xiàn)撂荒狀態(tài)，使農(nóng)村耕地總量減少。即使部分農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行了流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)后土地受地形地貌影響，不利于實(shí)施集約化和規(guī)?；a(chǎn)作業(yè)。

2.2 土地資源受到破壞

從農(nóng)業(yè)用地實(shí)際情況來看，有著分散性特征。如，部分農(nóng)用耕地一般是在山地或丘陵區(qū)域分布，不能達(dá)到集中連片，水電路全通條件達(dá)不到，大多數(shù)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)過程中付出多、回報(bào)少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)強(qiáng)度特別大，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)復(fù)雜程度高，一定程度上推動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)。在土地流轉(zhuǎn)后，部分地區(qū)農(nóng)村在提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平過程中，引入了農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，但在農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)落地的過程中對(duì)企業(yè)的能耗與排放要求較低，部分加工企業(yè)屬于城市生產(chǎn)鏈淘汰的高污染以及高消耗企業(yè)[2]，加之部分土地非本地村民或企業(yè)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對(duì)土地進(jìn)行掠奪式耕種，目標(biāo)在流轉(zhuǎn)期達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益最大化，對(duì)生態(tài)效益考慮甚微。在此過程中會(huì)造成土壤污染，雖然一定程度上給當(dāng)?shù)貛砹艘欢ǖ慕?jīng)濟(jì)效益，但也嚴(yán)重破壞了農(nóng)用土地資源。

2.3 土地利用的可持續(xù)發(fā)展性考慮不夠

我國(guó)在土地管理過程中，對(duì)城市土地的規(guī)劃多于農(nóng)村土地規(guī)劃，規(guī)劃的實(shí)施目的是指導(dǎo)社會(huì)方面對(duì)土地資源進(jìn)行規(guī)范性應(yīng)用。在最近幾年中，伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提升，城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度逐漸提升，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中城市邊界不斷擴(kuò)大，城市周邊的農(nóng)村農(nóng)用地由政府統(tǒng)征后按照有關(guān)程序進(jìn)行開發(fā)，農(nóng)村土地減少。同時(shí)，在鄉(xiāng)村振興的過程中，企業(yè)進(jìn)農(nóng)村占用耕地建設(shè)新農(nóng)村、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)加工廠，致使耕地?cái)?shù)量減少，糧食安全受到危機(jī)。在較短時(shí)間內(nèi)農(nóng)民能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度進(jìn)行分析的話，農(nóng)民自身依賴的土地因?yàn)閷儆诓豢稍偕Y源，農(nóng)民的長(zhǎng)期收入無法得到保障，且存在部分企業(yè)借著發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義套取國(guó)家資金補(bǔ)助，農(nóng)民實(shí)際收益未能達(dá)到預(yù)期。

2.4 土地利用缺乏系統(tǒng)性

從當(dāng)前農(nóng)村土地規(guī)劃情況來看，整體規(guī)劃還缺乏一定的系統(tǒng)性，對(duì)農(nóng)村土地的規(guī)劃結(jié)合實(shí)際情況不到位，不能因地制宜地制定合理的規(guī)劃，其中較為突出的問題是農(nóng)村居民房屋規(guī)劃，在房屋建設(shè)前期沒有進(jìn)行統(tǒng)一系統(tǒng)規(guī)劃，對(duì)其衡量標(biāo)準(zhǔn)沒有明確[3]。此種現(xiàn)象體現(xiàn)為農(nóng)村自建房有著一定的隨意性特征，房屋建設(shè)位置散亂，房屋的高度、方位都由農(nóng)村自行確定，同時(shí)還存在私自搭建現(xiàn)象，不利于提升土地資源利用率，村莊形象也受到影響。現(xiàn)階段，基于農(nóng)村居民收入的提升，大多數(shù)村民選擇在城市內(nèi)買房，但農(nóng)村的房子依然保留，部分房屋農(nóng)民進(jìn)行了修繕，部分房屋因交通、水電等問題閑置，轉(zhuǎn)變成危房。也存在部分農(nóng)民重新申請(qǐng)宅基地進(jìn)行新房修建，老房子宅基地名義上已經(jīng)退出，但實(shí)際管理過程中依然占用，造成土地資源浪費(fèi)。

3 農(nóng)村土地管理與規(guī)劃中的核心策略

3.1 政府方面強(qiáng)化監(jiān)管程度，給予土地補(bǔ)償

政府部門可以從多方面入手加強(qiáng)監(jiān)督管理力度。成立專業(yè)性強(qiáng)且經(jīng)驗(yàn)豐富的監(jiān)督調(diào)查小組，該項(xiàng)小組動(dòng)態(tài)性監(jiān)督以及調(diào)查農(nóng)村土地管理工作，以提升土地資源管理效率，使土地資源得到規(guī)范性管理。制定健全的監(jiān)督體系，落實(shí)責(zé)任追究策略，明確人員自身職責(zé)，拓展和延伸工作領(lǐng)域，以提升管理效率，創(chuàng)建信息反饋制度。土地補(bǔ)償費(fèi)用及分配是農(nóng)民關(guān)注的首要問題，也是導(dǎo)致諸多耕地被大量占用的主要原因，基于此，務(wù)必提升土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，給予農(nóng)民合理補(bǔ)償，創(chuàng)新和改進(jìn)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方式，優(yōu)化現(xiàn)有耕地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不能僅依靠前幾年種植糧食作物平均收入作為參考標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)對(duì)土地市場(chǎng)價(jià)值加以考慮。改善補(bǔ)償分配機(jī)制，合理確定集體和農(nóng)民比例，確保農(nóng)民獲得土地補(bǔ)償費(fèi)用后生活標(biāo)準(zhǔn)不降低。

3.2 明確管理標(biāo)準(zhǔn)

在高效率規(guī)劃以及管理農(nóng)村土地期間，需要適當(dāng)提升管理標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)區(qū)分農(nóng)村土地的農(nóng)用地以及自用地和商用地等，以此和管理規(guī)劃要求相符合。如，在解決該項(xiàng)問題期間，需要有效分析農(nóng)村建設(shè)基地的配置情況，依照實(shí)際配置現(xiàn)象和住宅建設(shè)等對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃發(fā)展加以健全。相關(guān)部門正確性引導(dǎo)土地規(guī)劃，創(chuàng)建有著良好向?qū)ё饔玫囊?guī)劃框架，同時(shí)要做好規(guī)劃宣傳。對(duì)農(nóng)村常駐居民開展移民搬遷，基于建設(shè)新農(nóng)村的基礎(chǔ)上建設(shè)住房，采取該項(xiàng)方式提升公共配置效率，同時(shí)做好遺留老房子、閑置處理工作，通過實(shí)施建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目結(jié)余而建設(shè)用地指標(biāo)。在對(duì)偏遠(yuǎn)農(nóng)村土地規(guī)劃管理過程中，充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，使其和優(yōu)質(zhì)農(nóng)村相互結(jié)合到一起，綜合性考察土地規(guī)劃現(xiàn)象，在加快偏遠(yuǎn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程的基礎(chǔ)上達(dá)到偏遠(yuǎn)農(nóng)村朝著優(yōu)質(zhì)農(nóng)村轉(zhuǎn)變的目的。關(guān)注農(nóng)村土地規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)際進(jìn)程，將兩者全面融合，利用農(nóng)村引導(dǎo)城鎮(zhèn)，拓展發(fā)展范圍。在農(nóng)村用地配置的基礎(chǔ)上提升耕地質(zhì)量，落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)要求。

3.3 提升土地資源管理人員的管理能力

現(xiàn)階段，我國(guó)基層土地管理人員的專業(yè)性有待提升，多數(shù)人員土地管理專業(yè)知識(shí)相對(duì)欠缺，缺乏豐富的土地管理經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)土地資源管理人員自身思想理念處于滯后狀態(tài)，沒有正確了解規(guī)劃的作用，不利于提升土地管理效率以及該項(xiàng)工作的良好實(shí)施。定期對(duì)基層土地管理人員加以培訓(xùn)，不斷強(qiáng)化其理論知識(shí)和專業(yè)素養(yǎng)，從根本上提高土地管理人員專業(yè)技能，構(gòu)建專業(yè)性強(qiáng)且經(jīng)驗(yàn)豐富的團(tuán)隊(duì)，提升土地資源利用率；實(shí)施土地資源的信息化管理作業(yè)，借助信息化技術(shù)創(chuàng)建國(guó)土資源信息庫，共享土地資源網(wǎng)絡(luò)信息，為土地資源利用和開發(fā)提供良好依據(jù)；創(chuàng)建規(guī)范性的網(wǎng)絡(luò)信息監(jiān)督系統(tǒng)，動(dòng)態(tài)性監(jiān)督土地資源實(shí)際應(yīng)用現(xiàn)象，為后期管理提供便利。

3.4 監(jiān)督農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理行為

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地期間，土地資源是一項(xiàng)基本的保障，同時(shí)也是農(nóng)村實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)的重要生產(chǎn)要素。為快速實(shí)施和落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村土地可以以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式為主進(jìn)行承包。農(nóng)村土地承包以后土地的所有權(quán)性質(zhì)并不會(huì)發(fā)生改變，承包地不得買賣。農(nóng)村土地管理需要處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中進(jìn)行有償流轉(zhuǎn)使用，以確保城鄉(xiāng)人員流動(dòng)、技術(shù)互動(dòng)、提升土地資源配置效率。政府管理部門可以通過以下方面策略管理土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象。明確規(guī)劃土地用途，調(diào)整土地供需。在嚴(yán)格加強(qiáng)耕地保護(hù)紅線的基礎(chǔ)上展開土地管理，控制建設(shè)用地的總量，合理規(guī)劃每一塊地的用途，提前實(shí)施用地風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防工作。在符合用地規(guī)劃、基本要求的基礎(chǔ)上使企業(yè)全面參與到農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)中。對(duì)流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行科學(xué)化管理，并按照我國(guó)現(xiàn)有的政策與法規(guī)等，結(jié)合實(shí)際情況來制定出統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文本，提高土地流轉(zhuǎn)合同上的指導(dǎo)與簽訂工作。全面加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理工作。結(jié)合實(shí)際情況制定健全的規(guī)劃督察機(jī)制和土地定期評(píng)估制度，幫助農(nóng)村集體組織全面收取尚未依照同約定開發(fā)利用的土地，加深農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)力度，提高土地利用效率，嚴(yán)格懲處非法干涉土地流轉(zhuǎn)、違法倒賣土地等不規(guī)范行為，加以整治，以確保流轉(zhuǎn)的合法性和準(zhǔn)確性。有關(guān)部門必須在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中將自身職能體現(xiàn)出來，全面監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)。

3.5 農(nóng)村土地規(guī)劃管理要兼顧農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境

我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)劃管理工作要兼顧農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境是人類生存的必要條件。因此，在農(nóng)村土地規(guī)劃管理中也要促使生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，可以采取建立特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)，利用各個(gè)農(nóng)村不同的自然資源為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供便利。在對(duì)農(nóng)村的土地進(jìn)行規(guī)劃管理時(shí)，可采取綠色能源，如風(fēng)能、熱能發(fā)電等進(jìn)行灌溉，或者利用自然條件，種植特色農(nóng)作物，并健全農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，促使特色農(nóng)作物的茁壯成長(zhǎng)；要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，可以采取對(duì)生態(tài)環(huán)境相對(duì)較弱的地區(qū)，按照實(shí)際的情況制定有效的規(guī)劃方案，從而提升土地的質(zhì)量。

4 結(jié)語

綜上所述，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要組成部分，提升農(nóng)村經(jīng)濟(jì)也就是提升我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開農(nóng)村土地，合理的規(guī)劃能切實(shí)提升農(nóng)村土地利用率。因此，在今后的土地管理過程中要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地規(guī)劃的重要意義，同時(shí)強(qiáng)化農(nóng)村土地規(guī)劃力度，按照“五位一體”發(fā)展理念，大力做好農(nóng)村土地規(guī)劃，服務(wù)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，助推鄉(xiāng)村振興。