宅基地分配的制度結(jié)構(gòu)、現(xiàn)狀檢討與立法表達(dá)*

管洪彥

宅基地制度是中國(guó)特色土地制度體系中最為獨(dú)特的組成部分。隨著深化改革的步伐逐步向縱深推進(jìn)，宅基地制度改革，特別是宅基地“三權(quán)分置”已經(jīng)成為土地改革領(lǐng)域中的熱點(diǎn)問(wèn)題。作為宅基地制度體系的入口，宅基地分配制度改革顯然是系統(tǒng)化推進(jìn)宅基地制度改革的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。而且，宅基地分配制度與放活宅基地使用權(quán)、激活宅基地要素資源效率的“三權(quán)分置”改革關(guān)系密切?！皬纳顚哟慰紤]，農(nóng)戶宅基地取得難、粗放利用和閑置、退出困難、需求增長(zhǎng)等問(wèn)題都與現(xiàn)行宅基地的分配政策有關(guān)?！雹夙n松：《宅基地立法政策與宅基地使用權(quán)制度改革》，載《法學(xué)研究》2019 年第6 期。因此，宅基地分配制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性與否直接影響到宅基地制度系統(tǒng)改革的整體效果，其重要性不容忽視。我國(guó)現(xiàn)行宅基地分配制度還帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的部分特征，存在著集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)模糊，無(wú)償分配制度客觀上難以落實(shí)，一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)使用等造成土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，城鄉(xiāng)之間的土地要素資源流通不暢等諸多問(wèn)題，難以適應(yīng)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)土地要素資源市場(chǎng)化配置的現(xiàn)實(shí)需求。因此，在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新發(fā)展階段的歷史背景下，深化宅基地制度改革，亟須在新發(fā)展理念引領(lǐng)下，遵循市場(chǎng)化和法治化的路徑對(duì)宅基地分配制度進(jìn)行全面改革。本文擬在揭示我國(guó)現(xiàn)行宅基地分配制度結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，對(duì)難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的宅基地分配制度進(jìn)行深度檢討，并在此基礎(chǔ)上提出優(yōu)化和完善宅基地分配制度的思路。

一、宅基地分配制度結(jié)構(gòu)的復(fù)合性

（一）宅基地分配是農(nóng)戶原始取得宅基地使用權(quán)的必經(jīng)程序

宅基地分配是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位，依照法定的條件和程序提出宅基地分配申請(qǐng)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將宅基地分配給符合申請(qǐng)條件的戶的制度。宅基地分配是農(nóng)戶原始取得宅基地使用權(quán)的必經(jīng)程序。因此，嚴(yán)格意義上的宅基地分配應(yīng)該表述為宅基地使用權(quán)的分配。宅基地使用權(quán)的取得方式可分為原始取得和移轉(zhuǎn)取得。兩種方式存在明顯不同：原始取得系基于成員身份，通過(guò)以戶為單位申請(qǐng)、政府審批取得，屬于在集體土地所有權(quán)上原始取得宅基地使用權(quán)。移轉(zhuǎn)取得則是通過(guò)轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與等方式，依據(jù)民事法律行為從其他主體處繼受取得宅基地使用權(quán)，系基于他人的物權(quán)變動(dòng)而取得，應(yīng)當(dāng)遵循物權(quán)的變動(dòng)模式。宅基地使用權(quán)的兩種取得模式，反映了不同的法律政策考量，也決定了其制度設(shè)計(jì)必然存在差異?；谡丶缲?fù)著保障農(nóng)民基本居住權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的政治使命，宅基地分配理應(yīng)受到公權(quán)力的適當(dāng)干預(yù)，以保證宅基地分配過(guò)程中的公平公正，防止市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)下對(duì)弱勢(shì)群體基本居住權(quán)益的侵害。宅基地使用權(quán)的移轉(zhuǎn)取得以雙方意思表示為基礎(chǔ)，較多地反映了雙方對(duì)產(chǎn)權(quán)交易的自由選擇。同時(shí)，從理性經(jīng)濟(jì)人角度看，農(nóng)民不會(huì)輕易為了眼前利益放棄作為家庭生存保障的宅基地，流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)已經(jīng)過(guò)理性考慮，是更好地實(shí)現(xiàn)自身利益的選擇。因此，在宅基地使用權(quán)移轉(zhuǎn)取得中應(yīng)減少政府干預(yù)，更加注重發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。通過(guò)區(qū)分宅基地取得方式，適度放活宅基地流轉(zhuǎn)使用，在堅(jiān)持農(nóng)村集體土地所有權(quán)不變、保持宅基地居住保障功能的基礎(chǔ)上，最大限度釋放宅基地中蘊(yùn)含的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)宅基地要素資源更為高效的市場(chǎng)化配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、農(nóng)民收入增加、土地資源配置效率提升的多元目標(biāo)。

宅基地分配制度擔(dān)負(fù)著雙重功能：一是解決農(nóng)民的居住保障。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于居住保障無(wú)償、定量取得宅基地，確保了每戶成員都有棲身之所。二是確保通過(guò)安居實(shí)現(xiàn)樂(lè)業(yè)。宅基地的根本目的是安居，這一功能必須真正意義上實(shí)現(xiàn)。因此，宅基地使用權(quán)不得被抵押、轉(zhuǎn)讓或強(qiáng)制執(zhí)行，這雖然抑制了其財(cái)產(chǎn)屬性，但是保障了農(nóng)民不因意外的經(jīng)濟(jì)危機(jī)而流離失所，并導(dǎo)致安居樂(lè)業(yè)難以實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者指出，宅基地的不可交易性決定了按戶分配一處宅基地的有效性。②參見(jiàn)孟勤國(guó)：《物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，載《法學(xué)評(píng)論》2005 年第4 期。這種觀點(diǎn)顯然指向的是宅基地的原始分配取得制度。但是，應(yīng)該基于宅基地使用權(quán)原始取得和移轉(zhuǎn)取得兩種模式背后法律政策考量的不同，對(duì)宅基地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行有針對(duì)性的制度安排。本文中所探討的宅基地分配指向的是宅基地使用權(quán)的原始分配取得，其本質(zhì)上是農(nóng)戶原始取得宅基地使用權(quán)的程序。為對(duì)宅基地分配制度進(jìn)行科學(xué)制度和規(guī)范設(shè)計(jì)，首先應(yīng)該廓清宅基地分配制度結(jié)構(gòu)的基本屬性。

（二）宅基地分配的制度結(jié)構(gòu)具有復(fù)合性

作為社會(huì)主義公有制背景下，為實(shí)現(xiàn)“居者有其所”的特定政治目標(biāo)而設(shè)計(jì)的有中國(guó)特色的制度安排，宅基地分配的制度結(jié)構(gòu)具有不同于大陸法系用益物權(quán)變動(dòng)的內(nèi)在特別性。突出的表現(xiàn)之一就是宅基地分配的制度結(jié)構(gòu)具有復(fù)合性，具體表現(xiàn)在，宅基地分配制度橫跨公法、私法、社會(huì)保障法三個(gè)法域，宅基地分配制度也就細(xì)分為宅基地分配私法制度、公法制度和社會(huì)法制度。涉及領(lǐng)域的多元性、利益沖突的復(fù)雜性等原因決定了宅基地分配制度遠(yuǎn)比承包地制度更為復(fù)雜。宅基地分配制度之所以橫跨三個(gè)法域，根本是由土地這種最基本的生產(chǎn)資料的本質(zhì)屬性決定的。土地是一種同時(shí)具有公共性和私人性的特殊物品，這種彈性特性稱為公私兼容性。③參見(jiàn)甘藏春等：《當(dāng)代中國(guó)土地法若干重大問(wèn)題研究》，中國(guó)法制出版社2019 年6 月版，第42 頁(yè)。當(dāng)然，制度結(jié)構(gòu)的復(fù)合性也是由宅基地所承擔(dān)的特殊功能決定的。

從私法視角觀察，宅基地制度，特別是宅基地使用權(quán)制度可以從民事權(quán)利的視角展開(kāi)，《民法典》物權(quán)編中主要貫穿了該邏輯主線，但是，《民法典》中對(duì)宅基地使用權(quán)制度并沒(méi)有進(jìn)行充分的立法建構(gòu)。宅基地制度體系由宅基地所有權(quán)制度，宅基地使用權(quán)主體制度，宅基地使用權(quán)取得、變更、消滅，宅基地使用權(quán)權(quán)能制度等制度構(gòu)成，在現(xiàn)代民法更加注重發(fā)揮物的使用效率目標(biāo)的背景下，宅基地使用權(quán)制度在宅基地制度體系中居于更為優(yōu)越的地位。宅基地所有權(quán)制度和使用權(quán)制度又分別圍繞這兩種制度的權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利變動(dòng)、權(quán)利行使、權(quán)利救濟(jì)等制度展開(kāi)，這顯然是遵循了私法權(quán)利制度的基本構(gòu)造體系，其中宅基地使用權(quán)的取得制度屬于分配制度的內(nèi)容。

從公法視角觀察，宅基地分配制度主要由申請(qǐng)制度、審批制度等構(gòu)成，特別是在審批階段涉及到公法權(quán)力的內(nèi)容，關(guān)涉到公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的干預(yù)。宅基地不僅僅是特定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體成員集體享有的集體所有權(quán)的客體，本質(zhì)上還是一種公共產(chǎn)品。這決定了宅基地分配制度中不能僅僅按照成員集體內(nèi)部的民主決議機(jī)制完成，更不能僅僅依靠市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行配置，宅基地分配還必須要充分考量公權(quán)力機(jī)關(guān)的有效干預(yù)，公權(quán)力有效干預(yù)下的宅基地分配制度可以更好地實(shí)現(xiàn)宅基地制度的社會(huì)功能。否則，有可能因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制在配置產(chǎn)權(quán)方面任意性導(dǎo)致公共利益的受損和損害弱勢(shì)群體的利益。有觀點(diǎn)指出：“宅基地的分配必須服從國(guó)家土地管理意志。宅基地供應(yīng)必須隨著人口和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而合理、有序地進(jìn)行?！雹苊锨趪?guó)：《物權(quán)法開(kāi)禁農(nóng)村宅基地交易之辯》，載《法學(xué)評(píng)論》2005 年第4 期。最近，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6 號(hào)）中對(duì)各部門在宅基地審核批準(zhǔn)權(quán)責(zé)劃分作了明確規(guī)定，充分展現(xiàn)了宅基地分配制度具有較強(qiáng)的公法屬性。

從社會(huì)保障法角度觀察，我國(guó)宅基地分配制度還擔(dān)負(fù)著集體成員的社會(huì)保障功能，體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民集體成員居住權(quán)的基本社會(huì)保障?！稗r(nóng)民的私有住宅與集體公有的地基形成了中國(guó)特色的農(nóng)民住宅制度，其中所涉權(quán)利相當(dāng)復(fù)雜，不是宅基地‘用益物權(quán)’之簡(jiǎn)單闡釋?！薄敖庾x農(nóng)民宅基地上的權(quán)利，不僅要從農(nóng)民住宅所有權(quán)、地基使用權(quán)角度進(jìn)行闡釋和分析，同樣，亦須從農(nóng)民居住權(quán)保障角度進(jìn)行闡釋?！雹萼嵣性骸墩厥褂脵?quán)性質(zhì)及農(nóng)民居住權(quán)利之保障》，載《中國(guó)法學(xué)》2014 年第2 期。宅基地分配制度的社會(huì)保障屬性根本上源于農(nóng)民集體所有權(quán)的社會(huì)保障屬性。“農(nóng)民集體土地所有權(quán)的建立就是為了以農(nóng)村土地給農(nóng)民集體成員提供基本的社會(huì)保障?！雹尥白ⅱ?。我國(guó)目前的宅基地分配制度之所以呈現(xiàn)出如此明顯的非私權(quán)屬性，且呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的公權(quán)力行使屬性，根本的原因就在于宅基地分配制度較多地考量了宅基地的社會(huì)保障功能，呈現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民集體成員居住權(quán)的額外關(guān)照，這就促使宅基地分配制度呈現(xiàn)出社會(huì)保障法屬性。

總之，基于宅基地功能的多元性，宅基地分配制度的結(jié)構(gòu)具有復(fù)合性，這些都是導(dǎo)致宅基地分配制度異常復(fù)雜的原因之一。宅基地分配制度的復(fù)雜性具體體現(xiàn)在其橫跨公法、私法和社會(huì)法三大法域的復(fù)雜樣態(tài)，這也是宅基地分配制度改革難度大、推進(jìn)慢，以至于導(dǎo)致整個(gè)宅基地制度改革都難以推進(jìn)的重要原因之一。目前，我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，雖然宅基地中蘊(yùn)含的財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性愈發(fā)強(qiáng)烈地得以釋放，但是，現(xiàn)行宅基地分配制度還肩負(fù)著較強(qiáng)程度的社會(huì)保障屬性。隨著城鄉(xiāng)融合發(fā)展程度的日益拓深，宅基地的經(jīng)濟(jì)效益功能也將逐步得到進(jìn)一步激發(fā)和釋放。全面深化改革以及構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制必然要求市場(chǎng)在宅基地資源配置中起決定性作用，這就意味著我國(guó)的宅基地分配制度改革必然要在多種價(jià)值沖突協(xié)調(diào)的復(fù)雜過(guò)程中漸進(jìn)推進(jìn)。

二、宅基地分配制度的運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與檢討

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的宅基地制度結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從宅基地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”，再到探索宅基地“三權(quán)分置”的歷程。不同歷史階段，宅基地的分配方式和制度設(shè)計(jì)目標(biāo)并不完全一致。建國(guó)初期，宅基地分配在高強(qiáng)度的政治運(yùn)動(dòng)下進(jìn)行，通過(guò)革命手段快速地實(shí)現(xiàn)了宅基地所有權(quán)的私有化，保障了廣大農(nóng)民群眾的居住權(quán)益，實(shí)現(xiàn)了幾千年來(lái)居者有其所的目標(biāo)。高級(jí)合作社和人民公社時(shí)期，土地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)“兩權(quán)分離”，宅基地主要實(shí)行按需分配，一戶一宅，較多反映了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的背景，與城鄉(xiāng)二元分割、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的形勢(shì)相適應(yīng)，滿足了當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民住房保障、社會(huì)穩(wěn)定的需要。有學(xué)者認(rèn)為：“強(qiáng)管制、弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度運(yùn)行與制度安排初衷相背離，出現(xiàn)管制失效和財(cái)產(chǎn)權(quán)的自我強(qiáng)化。⑦參見(jiàn)劉守英：《產(chǎn)權(quán)與管制——中國(guó)宅基地制度演進(jìn)與改革》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019 年第6 期。目前運(yùn)行的宅基地分配制度也面臨著諸多窘境，具體表現(xiàn)為宅基地分配的無(wú)償分配、“一戶一宅”等基本規(guī)則實(shí)際上已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)。

（一）宅基地資源緊張，無(wú)償分配難以實(shí)現(xiàn)

宅基地資源日益緊張，許多地區(qū)無(wú)地可分。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)土地資源日益緊張。為加強(qiáng)耕地保護(hù)，提高土地利用效率，我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持土地用途管制，嚴(yán)格禁止土地“非農(nóng)化”“非糧化”。受到土地規(guī)劃管控、基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地指標(biāo)缺乏等因素影響，許多地區(qū)實(shí)際上已經(jīng)沒(méi)有土地可作為宅基地分配，現(xiàn)行的宅基地分配制度名存實(shí)亡。主要體現(xiàn)在：東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)以及大城市周邊的農(nóng)村地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化水平提升和城市化規(guī)模的擴(kuò)張，建設(shè)用地資源愈發(fā)緊張，對(duì)建設(shè)用地資源的市場(chǎng)化配置的需求不斷提升。宅基地?zé)o償分配制度與土地資源的市場(chǎng)化配置背道而馳，實(shí)際上很多地區(qū)的宅基地分配制度已經(jīng)根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)。隨著宅基地資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值的日益凸顯，宅基地?zé)o償分配制度還受到多方的擠壓。集體經(jīng)濟(jì)組織成員具有強(qiáng)烈的對(duì)外流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的動(dòng)機(jī)，城市的市民基于改善居住條件和高房?jī)r(jià)壓迫等多種原因產(chǎn)生了強(qiáng)烈的在農(nóng)村租賃和購(gòu)買宅基地的動(dòng)機(jī)。結(jié)果，很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村開(kāi)始在宅基地初始分配中已經(jīng)開(kāi)始引入競(jìng)價(jià)機(jī)制，這意味著通過(guò)事實(shí)宣告了無(wú)償分配制度在這些地區(qū)的客觀終結(jié)?？梢?jiàn)，目前，我國(guó)《土地管理法》等法律中確認(rèn)的宅基地使用權(quán)無(wú)償分配制度客觀上已經(jīng)難以實(shí)現(xiàn)。

（二）“一戶多宅”嚴(yán)重，宅基地資源浪費(fèi)嚴(yán)重

雖然立法中強(qiáng)調(diào)“一戶一宅”，但是，“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重?！艾F(xiàn)行法只規(guī)定了分配取得機(jī)制，并未規(guī)定退出機(jī)制，加上長(zhǎng)期執(zhí)行中政策變化或執(zhí)行偏差的存在，不同程度地出現(xiàn)了以‘一戶多宅’‘面積超標(biāo)’為表現(xiàn)形式的‘超額’占有使用宅基地的情形?！雹嗨沃炯t：《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)》，載《法學(xué)研究》2019 年第3 期。我國(guó)目前實(shí)行宅基地?zé)o償分配使用制度，讓農(nóng)民產(chǎn)生了“不占白不占”的心理，農(nóng)民積極動(dòng)用各種社會(huì)資源申請(qǐng)和保留宅基地，加劇了宅基地資源的浪費(fèi)。⑨參見(jiàn)前注①。隨著宅基地的閑置、空閑宅基地不斷增多，造成宅基地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。宅基地中蘊(yùn)含的豐富的財(cái)產(chǎn)價(jià)值未能得以真正顯化和釋放，導(dǎo)致大量宅基地資產(chǎn)事實(shí)上處于低效的配置狀態(tài)。根據(jù)現(xiàn)行的立法和各地的實(shí)踐做法，我國(guó)的宅基地分配制度一般與戶籍密切掛鉤，導(dǎo)致很多農(nóng)民即便在城鎮(zhèn)買房，甚至是定居后也不愿遷出原來(lái)的農(nóng)村戶籍。就算農(nóng)民事實(shí)上離開(kāi)了農(nóng)村，也不愿意放棄宅基地、承包地以及其他農(nóng)村集體資產(chǎn)，農(nóng)民在城鄉(xiāng)“兩頭跑”的現(xiàn)象非常普遍，這顯然不利于農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化，更不利于實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）涉農(nóng)系統(tǒng)改革沖擊現(xiàn)有分配制度

十八大以來(lái)，農(nóng)村各項(xiàng)改革全面深入推進(jìn)，各種涉農(nóng)改革措施對(duì)現(xiàn)有宅基地分配制度構(gòu)成了沖擊。2019 年新修訂的《土地管理法》已經(jīng)允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。這意味著將逐步改變過(guò)去集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)難以和國(guó)有土地上建設(shè)用地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”市場(chǎng)化配置的現(xiàn)象。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等改革將較高地提升集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值，直接影響到同樣作為集體建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)民的宅基地使用權(quán)的權(quán)利觀念和權(quán)利預(yù)期，激發(fā)農(nóng)民的宅基地分配使用觀念和權(quán)利預(yù)期，無(wú)宅基地、多占超占等歷史遺留問(wèn)題引發(fā)的矛盾將更加凸顯。

可見(jiàn)，現(xiàn)行宅基地?zé)o償分配、“一戶一宅”制度已經(jīng)落后于全面深化農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。修改后的《土地管理法》已經(jīng)對(duì)宅基地分配制度作出了適當(dāng)調(diào)整，但是，仍然難以適應(yīng)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需求，亟需根據(jù)社會(huì)需求對(duì)其進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的理性構(gòu)建。

三、宅基地分配制度的立法表達(dá)

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入注重高質(zhì)量發(fā)展的新發(fā)展階段，這就要求將新發(fā)展理念貫穿于整個(gè)宅基地制度改革的始終。從宅基地分配制度改革的視角觀察，應(yīng)該從宅基分配制度的基本原則、邏輯主線和制度設(shè)計(jì)三個(gè)層面優(yōu)化和完善宅基地分配制度體系。

（一）宅基地分配制度改革的基本原則

1.市場(chǎng)化配置和適度管控結(jié)合原則。土地資源是兼具私人性和公共性的特殊物品。私人性是指土地在占有使用上呈現(xiàn)出明顯的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，這意味著政府不能無(wú)限制地介入土地利用活動(dòng)。同時(shí)，政府在提供與土地有關(guān)的公共物品或者公共服務(wù)時(shí)，需要充分利用市場(chǎng)手段和機(jī)制，以提高供給效率。另一方面，土地資源具有公共屬性，決定了它不是一種簡(jiǎn)單的私人物品或者商品。土地的政策與法律制度設(shè)計(jì)，必須關(guān)注并反映其公共性特征。宅基地資源作為土地資源的重要組成部分，同樣具有私人性和公共性。宅基地分配制度設(shè)計(jì)需要同時(shí)反映上述兩種屬性，既不能完全交給市場(chǎng)配置，又需要公權(quán)力管控適度。因此，在宅基地分配制度改革中需要堅(jiān)持市場(chǎng)化配置和適度管控相結(jié)合的原則，正確處理好私權(quán)利和公權(quán)力的關(guān)系，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)既滿足集體經(jīng)濟(jì)組織成員的居住保障，又能釋放宅基地要素資源財(cái)產(chǎn)價(jià)值的雙重目標(biāo)。

2.政府管理和成員自治結(jié)合原則。宅基地資源不僅事關(guān)農(nóng)民切身利益，也關(guān)系到糧食安全、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等公共利益，因此，政府加強(qiáng)對(duì)宅基地分配的適當(dāng)管理具有其正當(dāng)性。按照《民法典》的規(guī)定，宅基地歸屬于特定社區(qū)范圍內(nèi)的集體成員集體所有，宅基地使用權(quán)歸屬于戶以及戶內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行宅基地使用權(quán)分配過(guò)程中，充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員自治具有其法理正當(dāng)性。我國(guó)目前的宅基地分配制度更強(qiáng)烈地反映了政府管控，極少體現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的自主選擇，以至于部分地區(qū)的改革出現(xiàn)了嚴(yán)重侵害農(nóng)民意愿，侵害農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的情況。改革實(shí)踐也已證明，凡是很好地實(shí)現(xiàn)了政府管控和成員自治的有機(jī)結(jié)合的地區(qū)，其改革效果就明顯，如江西余江、四川瀘州的宅基地分配制度改革既堅(jiān)持了制度底線，確保了公共利益和糧食安全，又發(fā)揮了成員自治的作用，激發(fā)了集體成員參與宅基地分配的積極性，取得了很好的效果。因此，堅(jiān)持政府管理和成員自治結(jié)合原則推進(jìn)宅基地分配制度改革至關(guān)重要。

3.因地制宜有序推進(jìn)原則。我國(guó)地域廣闊，各地的資源稟賦不同，宅基地資源的充裕和緊張程度差別較大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平也差別較大。對(duì)于沒(méi)有爭(zhēng)議的基本理念、基本原則、政策底線等可以由國(guó)家層面的統(tǒng)一立法或政策規(guī)范。但是，具體制度卻不宜制定全國(guó)統(tǒng)一的方案，應(yīng)允許各地進(jìn)行差別化探索?？傊?，宅基地分配制度改革中，應(yīng)該堅(jiān)持因地制宜推進(jìn)改革的原則，由國(guó)家層面確立改革底線和基本原則，具體制度設(shè)計(jì)則應(yīng)該尊重各地實(shí)際。

（二）建構(gòu)和完善宅基地分配制度的邏輯主線

基于宅基地分配制度結(jié)構(gòu)的復(fù)合性，建構(gòu)和完善宅基地分配制度理應(yīng)反映私法、公法和社會(huì)法融合的復(fù)合屬性。私法屬性應(yīng)該以農(nóng)戶資格權(quán)的行使和宅基地使用權(quán)的得喪變更為主線展開(kāi)。公法和社會(huì)法屬性應(yīng)該主要沿循申請(qǐng)審批的邏輯主線展開(kāi)。

一方面，從私法的視角，應(yīng)該從集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)和用益物權(quán)的雙重視角對(duì)宅基地分配制度進(jìn)行體系化構(gòu)建。首先，宅基地分配制度反映了集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間成員與團(tuán)體的團(tuán)體法律關(guān)系。為此，從私法視角觀察，應(yīng)該以農(nóng)戶資格權(quán)行使為主線建構(gòu)和完善宅基地申請(qǐng)制度。宅基地申請(qǐng)反映了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間的內(nèi)部法律關(guān)系，本質(zhì)上是成員和團(tuán)體的關(guān)系。宅基地申請(qǐng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位向所在的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)請(qǐng)求分配宅基地的行為，即行使農(nóng)戶資格權(quán)的行為。農(nóng)戶資格權(quán)本質(zhì)上是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)體系中的類型之一，農(nóng)戶資格權(quán)的行使是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在宅基地分配階段的具體體現(xiàn)。因此，應(yīng)從農(nóng)戶資格權(quán)的主體、內(nèi)容、變動(dòng)規(guī)則（產(chǎn)生、變更、消滅）、行使和救濟(jì)對(duì)宅基地申請(qǐng)制度進(jìn)行系統(tǒng)化制度設(shè)計(jì)。從私權(quán)的動(dòng)態(tài)運(yùn)轉(zhuǎn)視角觀察，宅基地分配制度還可以沿循著宅基地使用權(quán)線索展開(kāi)，包括：宅基地使用權(quán)的主體、客體與內(nèi)容；宅基地使用權(quán)的取得、變更和消滅；宅基地使用權(quán)行使和救濟(jì)。其中，宅基地使用權(quán)的取得本質(zhì)上就是宅基地分配制度規(guī)范之內(nèi)容。

另一方面，從宅基地行政管理視角，應(yīng)該以審批權(quán)的行使為主線建構(gòu)和完善宅基地審批制度。宅基地審批制度反映了國(guó)家對(duì)宅基地申請(qǐng)行為（即農(nóng)戶資格權(quán)的行使行為）、集體分配宅基地行為（即集體所有權(quán)行使行為）的管控。從公法的視角觀察，宅基地審批制度屬于行政許可行為，應(yīng)該圍繞宅基地審批主體、審批依據(jù)、審批標(biāo)準(zhǔn)、審批程序、審批結(jié)果等展開(kāi)，建構(gòu)起科學(xué)的審批制度和規(guī)范體系。

在上述兩條主線交叉行使過(guò)程中，農(nóng)戶資格權(quán)得到行使，農(nóng)民“住有所居”的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)，本質(zhì)上就是宅基地使用權(quán)的原始取得。國(guó)家對(duì)宅基地申請(qǐng)進(jìn)行了管控，土地資源分配的規(guī)范有序得以實(shí)現(xiàn)。這兩條主線，前者反映了私法中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則和宅基地使用權(quán)的運(yùn)行機(jī)理，后者反映了公法中國(guó)家機(jī)關(guān)行政許可權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)則，本質(zhì)上反映了宅基地分配過(guò)程中私權(quán)利和公權(quán)力的互相配合和制衡。在對(duì)宅基地分配制度設(shè)計(jì)過(guò)程中，應(yīng)該注意私權(quán)利和公權(quán)力配置的平衡，并按照各自分工，協(xié)同規(guī)范宅基地分配秩序。

（三）細(xì)化宅基地分配的制度設(shè)計(jì)

1.原則上實(shí)行“一戶一宅”，積極探索“戶有所居”?！耙粦粢徽笔俏覈?guó)宅基地分配中貫徹的基本規(guī)則之一。學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于該制度的存廢觀點(diǎn)不一。筆者認(rèn)為，在我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景下，“一戶一宅”原則是為我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》確認(rèn)的重要原則，該原則對(duì)于實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地、保護(hù)土地資源和糧食安全具有非常重要的意義。多數(shù)農(nóng)村地區(qū)仍應(yīng)堅(jiān)持“一戶一宅”，以切實(shí)保障農(nóng)民“戶有所居”的權(quán)利。理論和實(shí)踐中對(duì)宅基地“一戶一宅”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，《土地管理法》強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，而非只能申請(qǐng)一處宅基地，從立法原意看，其目的在于將中發(fā)〔1997〕11 號(hào)文件中關(guān)于“鄉(xiāng)村建設(shè)要盡量不占或者少占耕地、節(jié)約使用土地的要求”上升為法律，防止耕地被過(guò)度占用，而如果只限制村民申請(qǐng)，而不限制因繼承擁有兩套宅基地或者不限制非農(nóng)村村民因繼承擁有宅基地，該立法原意顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)。⑩參見(jiàn)張紅宇：《新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)地制度改革》，中國(guó)工人出版社2014 年12 月第1 版，第83-84 頁(yè)。有觀點(diǎn)認(rèn)為：“‘一戶一宅’的本質(zhì)意義并非一戶一處宅基地，而是保障農(nóng)戶的居住權(quán)?！?李鳳章：《宅基地資格權(quán)的判定和實(shí)現(xiàn)——以上海實(shí)踐為基礎(chǔ)的考察》，載《廣東社會(huì)科學(xué)》2019 年第1 期。雖然現(xiàn)行《土地管理法》中規(guī)定一戶只能擁有一處宅基地。但是，“一戶一宅”所指向的僅是宅基地分配階段，還是也適用于宅基地分配后的保有階段，政策表達(dá)并不一致。?國(guó)土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》（2010）指出：“一戶一宅”是指“農(nóng)村居民一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地”。筆者認(rèn)為，應(yīng)該堅(jiān)持科學(xué)和理性的觀點(diǎn)準(zhǔn)確把握立法中“一戶一宅”的真實(shí)內(nèi)涵。立法中的“一戶一宅”應(yīng)該是指在宅基地分配階段，一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積的宅基地。但是，在宅基地保有階段卻不宜受到“一戶一宅”的限制。宅基地具有社會(huì)保障性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值性的復(fù)合屬性。宅基地的兩種屬性在不同地區(qū)、不同階段的宅基地上可能表現(xiàn)的程度不同，但是，兩種屬性在宅基地是和諧共生的，而不是非此即彼的對(duì)立關(guān)系。宅基地分配強(qiáng)調(diào)成員的身份性、取得無(wú)償性，旨在突出宅基地的保障性功能，但是這并不能否認(rèn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位經(jīng)過(guò)法定分配程序取得的宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)，屬于農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，不宜在欠缺足夠正當(dāng)性的基礎(chǔ)上過(guò)度限制?！耙粦粢徽闭腔诠?jié)約宅基地資源等法律政策考量。但是，農(nóng)戶通過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)房買賣而事實(shí)上取得的占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，沒(méi)有理由否定其合法性。本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶通過(guò)繼承也可以形成一戶多宅的情形。因此，基于法理和現(xiàn)實(shí)的綜合考量，立法中不應(yīng)該、客觀上也難以禁止農(nóng)戶事實(shí)上保有兩處以及以上的宅基地。更為可行的是，進(jìn)一步完善“一戶一宅”制度，加強(qiáng)宅基地管理，積極引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)有償退出等方式節(jié)約宅基地，而非冒著背離法理之風(fēng)險(xiǎn)，絕對(duì)禁止農(nóng)戶保有多處宅基地。值得關(guān)注的是，目前，隨著土地資源的日益緊張，我國(guó)很多地區(qū)“一戶一宅”的實(shí)現(xiàn)方式已經(jīng)發(fā)生了變化。地方實(shí)踐中“一戶一宅”已經(jīng)演變?yōu)椤皯粲兴印钡榷喾N形式。有學(xué)者指出：“一戶一宅的新增宅基地分配制度在城鄉(xiāng)接合部、城中村等地區(qū)有可能逐漸淡出歷史舞臺(tái)。”?田傳浩：《宅基地是如何被集體化的》，載《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2020 年第11 期。未來(lái)應(yīng)該進(jìn)一步探索“一戶一宅”的多種實(shí)現(xiàn)形式，逐步建立多種形式的保障“戶有所居”的規(guī)則。但是，在現(xiàn)階段原則上應(yīng)該實(shí)行“一戶一宅”，并在此基礎(chǔ)上積極探索“戶有所居”的多種實(shí)現(xiàn)形式。

2.原則上堅(jiān)持無(wú)償分配，積極探索有償使用。實(shí)務(wù)界對(duì)宅基地分配是有償還是無(wú)償存有爭(zhēng)議。理論界對(duì)是否有償使用也存在較大爭(zhēng)議。有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)保障基本居住的宅基地部分繼續(xù)采用無(wú)償取得制度，而對(duì)超標(biāo)多占的宅基地可以采取累進(jìn)制計(jì)算使用費(fèi)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在符合土地利用規(guī)劃土地用途管制的前提下，設(shè)立宅基地使用權(quán)時(shí)是否有償，雙方均可以協(xié)商確定，國(guó)家不宜干預(yù)過(guò)多。?參見(jiàn)王崇敏：《宅基地使用權(quán)制度現(xiàn)代化構(gòu)建》，法律出版社2016 年9 月第1 版，第154 頁(yè)。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)是通過(guò)集體成員權(quán)而分享其在集體所有權(quán)中的固有居住利益，不存在因享有自己利益而付費(fèi)的問(wèn)題，故原則上只能無(wú)償取得。?參見(jiàn)張力、王年：《“三權(quán)分置”路徑下農(nóng)村宅基地資格權(quán)的制度表達(dá)》，載《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019 年第4 期。也有學(xué)者指出，宅基地有償使用制度是解決目前超占宅基地一戶多宅問(wèn)題的有效途徑，不會(huì)過(guò)度加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，而且能提高宅基地利用的效率。?參見(jiàn)高圣平：《宅基地制度改革政策的演進(jìn)與走向》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第1 期。有學(xué)者指出，應(yīng)該變宅基地?zé)o償分配為有償取得，改革成員權(quán)獲得宅基地制度，讓宅基地進(jìn)入土地市場(chǎng)。?參見(jiàn)劉守英：《土地制度與中國(guó)發(fā)展》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2018 年10 月第1 版，第80 頁(yè)。筆者認(rèn)為，在我國(guó)多數(shù)地區(qū)，宅基地分配中的無(wú)償分配原則上應(yīng)該堅(jiān)持。其一，宅基地?zé)o償分配是農(nóng)民集體所有的重要體現(xiàn)，農(nóng)民集體所有的本質(zhì)是一定社區(qū)范圍內(nèi)的本集體成員集體所有。集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于成員權(quán)的行使對(duì)本屬于自己財(cái)產(chǎn)的使用還需要支付代價(jià)有悖法理。但是，在宅基地資源極其稀缺的地區(qū)，也可適當(dāng)引入有償使用的市場(chǎng)調(diào)配機(jī)制。其二，宅基地?zé)o償分配的目的就是為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居者有其所，完全采納有償分配則有違宅基地分配制度的初衷，可能侵害農(nóng)民尤其是弱勢(shì)群體的利益，造成新的不公平。其三，從實(shí)踐情況看，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民群眾對(duì)有償使用認(rèn)可度低，村集體收取積極性不高，通過(guò)有償使用降低農(nóng)民申請(qǐng)和保留宅基地意愿作用不明顯。在我國(guó)普遍實(shí)行宅基地有償使用制度并不可行，但可以探索特殊情形下的有償使用，如對(duì)多占部分繳納有償使用費(fèi)。這符合我國(guó)長(zhǎng)久以來(lái)的習(xí)慣，也符合農(nóng)村的實(shí)際，體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾的訴求。而且，我國(guó)目前農(nóng)村的住房社會(huì)保障體系仍有待完善，宅基地仍發(fā)揮著生活保障的重要職能。如果一刀切有償取得，實(shí)踐操作中不可能實(shí)現(xiàn)。但是，原則上堅(jiān)持宅基地分配上的無(wú)償分配，并不意味著完全否認(rèn)有償使用制度。首先，在宅基地資源極其稀缺的地區(qū)，探索宅基地有償使用，可以減少宅基地資源浪費(fèi)實(shí)現(xiàn)宅基地資源優(yōu)化配置。構(gòu)建有償使用制度，可以借鑒試點(diǎn)地區(qū)的做法，對(duì)有償使用的情形、用地標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)范圍等因地制宜地做出設(shè)計(jì)。其次，宅基地有償使用和無(wú)償分配之間不存在制度競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而是制度配合關(guān)系。宅基地?zé)o償分配主要是存在于初始分配階段。宅基地有償使用，主要針對(duì)的是超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地，以及各種原因形成的“一戶多宅”情形。即便是非分配階段的特殊情況下的有償使用，仍然有待時(shí)間進(jìn)一步檢驗(yàn)和探索。《土地管理法實(shí)施條例》（2021 修訂）確認(rèn)農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地制度，并規(guī)定“應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求”，這對(duì)于宅基地有償分配的制度化、法律化具有促進(jìn)意義。

3.探索宅基地“三權(quán)分置”，開(kāi)展農(nóng)戶資格權(quán)固化。宅基地“三權(quán)分置”改革中新創(chuàng)設(shè)了農(nóng)戶資格權(quán)的政策概念，目前尚未獲得立法肯認(rèn)。有學(xué)者認(rèn)為，宅基地資格權(quán)均應(yīng)被界定為申請(qǐng)分配宅基地的資格。?參見(jiàn)宋志紅：《宅基地資格權(quán)：內(nèi)涵、實(shí)踐探索與制度構(gòu)建》，載《法學(xué)評(píng)論》2021 年第1 期。創(chuàng)設(shè)農(nóng)戶資格權(quán)概念的核心目的在于保障農(nóng)戶的居住權(quán)益基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶資格權(quán)是存在于宅基地初始分配階段的權(quán)利。有觀點(diǎn)認(rèn)為：應(yīng)選取一個(gè)時(shí)點(diǎn)劃斷農(nóng)戶資格權(quán)，實(shí)行宅基地使用權(quán)“生不增、死不減，入不增、出不減”。?國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部：《集體所有制下的產(chǎn)權(quán)重構(gòu)》，中國(guó)發(fā)展出版社2015 年8 月版，第25-26 頁(yè)。筆者認(rèn)為，固化農(nóng)戶資格權(quán)的做法具有合理性。主要理由是：其一，探索進(jìn)行固化農(nóng)戶資格權(quán)，為宅基地分配的農(nóng)戶資格設(shè)定時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以在保障農(nóng)民基本居住需求的基礎(chǔ)上，避免無(wú)休止地分下去，減少閑置，防止村莊不斷擴(kuò)張，侵占耕地。其二，有利于充分展現(xiàn)宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，推進(jìn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化改革。宅基地使用權(quán)的功能定位正在發(fā)生變化。隨著農(nóng)民收入水平的不斷提高，宅基地的福利保障性質(zhì)減弱，財(cái)產(chǎn)屬性增強(qiáng)。推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”制度改革，可以在堅(jiān)持農(nóng)戶資格權(quán)固化的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，充分釋放宅基地中蘊(yùn)含的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。據(jù)此，宅基地中所蘊(yùn)含的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)價(jià)值均可以在較大程度上得以實(shí)現(xiàn)。其三，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的全面開(kāi)展為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)固化提供了條件。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革階段性任務(wù)的即將完成，成員身份也基本上得以確認(rèn)。因此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的前期成果為宅基地“三權(quán)分置”改革中農(nóng)戶資格權(quán)的固化奠定了基礎(chǔ)。其四，試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐探索奠定了改革基礎(chǔ)。四川瀘縣等國(guó)家宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)、廣東南海等發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)成員資格固化、有償使用、多種形式實(shí)現(xiàn)戶有所居的探索形成了實(shí)踐基礎(chǔ)。重慶市大足區(qū)開(kāi)展了積極的改革試點(diǎn)探索，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的基本條件、一般原則，并對(duì)特殊情形進(jìn)行了探索。具體操作程序是：由各集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)召開(kāi)村民代表大會(huì)、決議公告等方式后，再確定其資格權(quán)。具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格才能享受或者分配宅基地。同時(shí)，完善“戶”的界定，嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”，明確集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)、具有資格權(quán)、享有分配權(quán)、承擔(dān)集體義務(wù)的家庭自然戶才具備宅基地保障資格。?參見(jiàn)陳曉軍、鄭財(cái)貴、牛德利：《“三權(quán)分置”視角下的農(nóng)村宅基地制度改革思考——以重慶市大足區(qū)為例》，載《國(guó)土與自然資源研究》2019 年第5 期。其五，固化農(nóng)戶資格權(quán)的基礎(chǔ)上推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”改革，可以實(shí)現(xiàn)宅基地社會(huì)保障屬性和宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的雙重釋放。就現(xiàn)實(shí)觀察，宅基地仍是我國(guó)多數(shù)農(nóng)民安身立命之所，具有較強(qiáng)的社會(huì)保障性，故宅基地分配的成員身份性仍應(yīng)原則上保持。即便是在推行宅基地“三權(quán)分置”的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)行使農(nóng)戶資格權(quán)取得宅基地使用權(quán)，當(dāng)農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出去時(shí)，流入方所取得的宅基地使用權(quán)在本質(zhì)上不同于集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)宅基地分配制度初始取得的宅基地使用權(quán)。因此，在宅基地分配階段，仍然要保留宅基地取得的成員身份屬性。通過(guò)宅基地“三權(quán)分置”制度改革，可以在堅(jiān)持農(nóng)戶資格權(quán)固化的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，這樣的制度設(shè)計(jì)將會(huì)更充分地實(shí)現(xiàn)宅基地的社會(huì)保障功能和財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性。

4.完善宅基地分配的程序制度。目前，私法層面的宅基地申請(qǐng)制度存在明顯缺失，公法層面的宅基地審批制度存在明顯錯(cuò)位。據(jù)此，完善農(nóng)村宅基地分配的程序制度需要從以下兩個(gè)方面著手。

一方面，完善私法層面的宅基地申請(qǐng)制度。從私法視角觀察，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位，向所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出分配宅基地的申請(qǐng)。宅基地“三權(quán)分置”中的農(nóng)戶資格權(quán)，本質(zhì)上就是成員基于其成員身份向所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織請(qǐng)求分配宅基地使用權(quán)的成員權(quán)屬性的民事權(quán)利。私法屬性的宅基地的申請(qǐng)制度，分為初始分配申請(qǐng)制度和重新分配申請(qǐng)制度。初始分配申請(qǐng)制度，包括宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)主體、申請(qǐng)條件和申請(qǐng)程序等制度。但是，存在缺憾的是，在我國(guó)法中宅基地的初始分配申請(qǐng)制度在私法層面卻缺少立法表達(dá)。為尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意愿，落實(shí)集體土地所有權(quán)，建議宅基地申請(qǐng)需“依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織同意”。21參見(jiàn)高圣平、吳昭軍：《宅基地制度改革的試點(diǎn)總結(jié)與立法完善——以〈土地管理法〉修訂為對(duì)象》，載《山東社會(huì)科學(xué)》2019年第8 期。值得關(guān)注的，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6 號(hào)）對(duì)宅基地申請(qǐng)審查程序作了規(guī)定，并對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部關(guān)于宅基地申請(qǐng)審查的民主決策程序進(jìn)行了規(guī)定?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》（2021 修訂）對(duì)上述《通知》中的宅基地申請(qǐng)程序進(jìn)行了確認(rèn)（第34 條）?！段餀?quán)法》《土地管理法》中對(duì)宅基地的重新分配制度有明確規(guī)定。但是，作為宅基地分配制度基礎(chǔ)的私法層面的宅基地申請(qǐng)制度，在我國(guó)現(xiàn)行法中卻缺少明確表達(dá)。應(yīng)該從私法層面建構(gòu)起系統(tǒng)化的農(nóng)戶資格權(quán)的行使制度。農(nóng)村資格權(quán)的行使具體表現(xiàn)為宅基地分配請(qǐng)求權(quán)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于其成員身份，是以“戶”為單位依法享有請(qǐng)求所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配宅基地使用權(quán)的成員權(quán)利。通過(guò)完善私法層面的宅基地申請(qǐng)制度，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位通過(guò)農(nóng)村資格權(quán)的行使取得宅基地使用權(quán)。

另一方面，完善公法層面的宅基地審批規(guī)則。宅基地分配過(guò)程是私權(quán)和公權(quán)交互作用的過(guò)程。宅基地分配，除了依賴于農(nóng)戶資格權(quán)行使的私權(quán)驅(qū)動(dòng)外，還需要公權(quán)力的審批和管控，這源于宅基地的公共資源屬性和宅基地本身的生活資料用途屬性?！罢厥羌w成員因家庭生活居住建造住房的生活資料，而非生產(chǎn)資料。宅基地的使用涉及耕地保護(hù)和糧食安全等公共利益?！?2同前注①。但是，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)私權(quán)行使和公權(quán)管控的平衡。過(guò)于強(qiáng)烈的公法管控并不利于宅基地資源權(quán)能的釋放和市場(chǎng)化配置。我國(guó)現(xiàn)行的宅基地分配制度，重公權(quán)行使而輕私權(quán)行使，重公法規(guī)制而輕私法秩序，造成宅基地分配中農(nóng)戶資格權(quán)等私權(quán)行使規(guī)則缺失，沒(méi)有充分尊重宅基地所有權(quán)人的意志與成員的自主選擇。宅基地所有權(quán)本質(zhì)歸屬于特定的農(nóng)民集體成員集體，在宅基地所有權(quán)上通過(guò)農(nóng)戶資格權(quán)的行使而設(shè)定宅基地使用權(quán)理應(yīng)尊重成員集體的意志和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的意志。在宅基地審批制度中，應(yīng)下放審批權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)。23同前注。值得關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6 號(hào)）對(duì)宅基地的審核批準(zhǔn)機(jī)制也做了明確規(guī)定。核心的審批規(guī)則是“市縣政府指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、多部門聯(lián)審聯(lián)動(dòng)、方便群眾辦事”。從文件的規(guī)定來(lái)看，體現(xiàn)了審批權(quán)下放和便利群眾的原則。雖然，修改后的《土地管理法》一定程度上下放了宅基地審批的權(quán)限，改“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核、縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核批準(zhǔn)，但是，仍然過(guò)于強(qiáng)調(diào)了公權(quán)力介入。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為宅基地所有權(quán)的代表行使主體，應(yīng)該享有批準(zhǔn)的權(quán)利。但是，《土地管理法》仍然沒(méi)有賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織審核批準(zhǔn)的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)代表行使主體地位沒(méi)有得以展現(xiàn)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》（2021 修訂）仍然堅(jiān)持了“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)”的規(guī)定。未來(lái)立法，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民集體所有權(quán)人的利益和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)益，弱化作為國(guó)家公權(quán)力的審批權(quán)，確保宅基地分配過(guò)程中公私權(quán)的平衡。弱化國(guó)家對(duì)宅基地的行政管控和保持宅基地分配中的公私權(quán)平衡意味著應(yīng)該側(cè)重于發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配中的作用。作為宅基地所有權(quán)的代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在整個(gè)宅基地分配、權(quán)利行使、管理過(guò)程中都發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕4號(hào)）明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在“盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅”方面的作用。從試點(diǎn)地區(qū)的改革實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地的分配、管理過(guò)程中已經(jīng)發(fā)揮了積極作用。正在制定的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中應(yīng)該對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地收回、超標(biāo)準(zhǔn)占用使用費(fèi)收取、居住保障的形式選擇等方面的職能進(jìn)行更為細(xì)化的制度和規(guī)范設(shè)計(jì)?？傊?，完善宅基地分配制度，需要弱化國(guó)家對(duì)宅基地的行政管控和強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織和成員權(quán)益，以保持宅基地分配中的公私權(quán)平衡。在宅基地分配制度改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配中應(yīng)該起到關(guān)鍵性作用，在符合國(guó)土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃的前提下，行政審批應(yīng)充分尊重集體審核結(jié)果，僅作合法性和合規(guī)性審查。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地分配制度是我國(guó)農(nóng)村土地制度體系中最有特色的部分，其具有典型的本土固有法性，這就決定了該領(lǐng)域也是最難從國(guó)外制度中獲取經(jīng)驗(yàn)的部分。宅基地分配制度肩負(fù)著特殊的社會(huì)功能，其制度體系橫跨私法、公法、社會(huì)法三個(gè)法域，事關(guān)農(nóng)民權(quán)益、社會(huì)穩(wěn)定和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)該穩(wěn)妥審慎推進(jìn)。深化宅基地分配制度改革之所以步履維艱，也正是這一問(wèn)題復(fù)雜性的體現(xiàn)?，F(xiàn)行宅基地分配制度主要反映了改革開(kāi)放以后所形成的“兩權(quán)分離”下宅基地制度背景，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期發(fā)展演變，其體系構(gòu)造已經(jīng)呈現(xiàn)出較強(qiáng)穩(wěn)定性，業(yè)已形成了較為穩(wěn)定的政策與法律制度體系。但是，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宅基地分配政策和法律制度體系也呈現(xiàn)出了與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求難以適應(yīng)或匹配的情況。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的背景下，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)宅基地分配制度進(jìn)行更加科學(xué)理性的完善和建構(gòu)，確保穩(wěn)妥審慎推進(jìn)宅基地制度改革。