個人信息的檢察公益訴訟保護路徑研究*

邵 俊

一、引言

當下數(shù)據(jù)技術日新月異，區(qū)塊鏈、云計算等已進入民用領域，個人信息的巨大價值已成幾何倍數(shù)增長。但隨之而來，算法霸權下個人信息資源的爭奪戰(zhàn)，遵循網(wǎng)絡時代叢林法則已經(jīng)全面展開。隨著移動互聯(lián)網(wǎng)和人工智能的迅猛發(fā)展，個人信息的流通已進入大數(shù)據(jù)時代，傳統(tǒng)的保護模式受到強烈沖擊，需要重新進行利益平衡和權責規(guī)制。

2020 年全國人大正式通過了《中華人民共和國民法典》，我國迎來“民法典時代”，民法典專章規(guī)定“隱私權和個人信息保護”。在民法典時代，社會發(fā)展對于個人信息保護提出更高質量的要求。社會廣泛關注的《中華人民共和國個人信息保護法》于2021 年8 月2 日正式通過，由此可見，國家將個人信息保護置于國家法治發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位，著力構建多維度的法律責任體系，力求加大個人信息保護力度。

目前，侵犯個人信息的黑灰產(chǎn)犯罪，和因個人信息被不當收集、濫用、泄露所發(fā)生的侵害公民人身、財產(chǎn)安全的案件，已對網(wǎng)絡秩序乃至于社會公共安全構成嚴峻威脅。其中原因在于侵犯個人信息的違法犯罪成本低、相關職能部門監(jiān)管職責履行不力、個體尋求司法救濟難度大。為了實現(xiàn)對個人信息的高質量保護，各界都在呼吁通過公益訴訟強化對個人信息的保護。2018 年，張軍檢察長在第五屆世界互聯(lián)網(wǎng)大會上提出“探索個人信息保護領域的民事、行政、公益訴訟檢察工作，促進個人信息的全方位司法保護”。

公益訴訟最早可以追溯至羅馬法，是一種與私益訴訟相對的訴訟形態(tài)。在我國，公益訴訟是法定主體依法對侵犯社會公共利益的行為提起的現(xiàn)代型訴訟。公益訴訟的制度根基就是保護國家利益和社會公共利益。個人信息的公共利益性質是將個人信息納入檢察公益訴訟保護范疇的正當性依據(jù)和法律適用條件。

我國現(xiàn)代公益訴訟的制度設計雛形最早出現(xiàn)在2012 年修訂的《民事訴訟法》，彼時只是提供了制度框架。①2012 年《民事訴訟法》第15 條規(guī)定：“機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”隨后，2014 年，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。2015 年，為加強對國家利益和社會公共利益的保護，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議決定授權最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護、國有資產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展公益訴訟試點。隨著改革試點的深入推進，公益訴訟制度日趨完善。2017 年，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》相繼修訂，為檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟提供直接的法律依據(jù)。實踐中，刑事附帶民事公益訴訟案件也在不斷增多，成為檢察公益訴訟的獨立種類。

但與此同時，檢察公益訴訟制度的發(fā)展也伴隨著諸多的爭議，制度規(guī)范仍然粗疏，有相當大的提升空間。2019 年，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出“拓展公益訴訟案件范圍”，為檢察公益訴訟制度發(fā)展提供了方向引導。為了響應國家保護公共利益的現(xiàn)實需求和堅定決心，檢察公益訴訟制度的適用范圍不再局限于生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、消費者合法權益等傳統(tǒng)領域，因時制宜，逐步向未成年人保護、英雄烈士名譽權保護、個人信息保護等新的領域開放。

在當下，檢察公益訴訟更需要應時而動。最高人民檢察院2020 年9 月出臺《關于積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，明確將個人信息保護納入檢察公益訴訟工作重點。2021 年4 月22 日，最高人民檢察院發(fā)布了一批檢察機關個人信息保護公益訴訟典型案例。這些典型案例反映了檢察公益訴訟給個人信息保護提供了新的治理思路。2021 年6 月29 日，最高人民檢察院正式公布了《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（下文簡稱《公益訴訟規(guī)則》，為公益訴訟制度整體運行提供支撐。）本文將以此為契機，論證個人信息的檢察公益訴訟保護現(xiàn)實必要性，對檢察公益訴訟的三種類型進行梳理，就立法、管轄、訴訟方式選擇、公益訴訟調查權等問題提出具體建議。

二、個人信息的檢察公益訴訟保護現(xiàn)實必要性

（一）民法典時代個人信息的獨特權利屬性

2020 年通過的《民法典》是新中國成立以來第一部以“法典”命名的法律，具有權威性、基礎性、集成性和系統(tǒng)性的特質，在中國特色社會主義法律體系中將發(fā)揮重要作用?！睹穹ǖ洹氛綄ⅰ半[私權”和“個人信息”并立，規(guī)定在第四編第六章之中，第1034 條對個人信息做了基本定義。②《民法典》第1034 條規(guī)定：“個人信息是以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結合識別特定自然人的各種信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份證件號碼、生物識別信息、住址、電話號碼、電子郵箱、健康信息、行蹤信息等。”之所以將“隱私權”和“個人信息”并立，這是因為兩者存在密切聯(lián)系：權利主體都限于自然人；權利價值都體現(xiàn)了個人對其私人生活的自主決定；權利客體上存在交叉；侵害后果上具有競合性。但是，個人信息相較于隱私權，在權利屬性、權利客體、權利內容和保護方式上具有鮮明的特征。

根據(jù)目前的立法體例，個人信息展現(xiàn)出了獨特的權利屬性。首先，個人信息是指“與特定個人相關聯(lián)的、反映個體特征的具有可識別性的符號系統(tǒng)”，有觀點認為個人信息權更多地涉及人格，故只要承認個人信息權是一種民事權利，個人信息權應視為一種人格權。③參見王利明：《論個人信息權的法律保護——以個人信息權與隱私權的界分為中心》，載《現(xiàn)代法學》2013 年第4 期?！秱€人信息保護法》第4條對于個人信息的定義與民法典一致，亦是凸顯了個人信息與單一自然人的緊密聯(lián)系。其次，法律還未正式給予“個人信息”完全的權利定義，這是因為區(qū)別于立法對“隱私權”傾向于給予絕對保護，個人信息由于“所具有的人格自由和人格尊嚴價值、商業(yè)價值和公共管理等多重價值，所以對其保護與利用的利益再衡量必然成為個人信息保護法在理論上的起點和基礎”，④張新寶：《從隱私到個人信息：利益再衡的理論與制度安排》，載《中國法學》2015 年第3 期。這就意味著并非所有的“個人信息”都需要予以完全的保護，需要為其建立層級化的權利保護體系。最后，個人信息雖未完全成為一項民事權利，但是已成為國家需要著力保護的穩(wěn)定法益。《民法典》頒布之前，為打擊侵犯公民個人信息安全的犯罪，刑事立法一直做著持續(xù)努力，從《刑法修正案（七）》第7 條規(guī)定了出售、非法提供公民個人信息罪和非法獲取公民個人信息罪，直至《刑法修正案（九）》對前述法條予以修訂，合并為侵犯公民個人信息罪。在民法典時代，法律明確樹立“自然人的個人信息受法律保護”的基本精神。隨著個人信息的財產(chǎn)價值不斷攀升，權利人不僅可以被動防御侵權行為，還可以主動主張個人信息的權利。相應的，國家不能僅僅停留在對侵犯個人信息的事后救濟，在出現(xiàn)社會難以容忍的風險時即可采取預防治理措施。

（二）個人信息的公共利益性質

在傳統(tǒng)觀念中，侵犯公民個人信息只是導致公民個人私益的損害，社會公眾的利益并未因此直接受損。但事實是，在大數(shù)據(jù)時代，個人信息呈現(xiàn)出越來越明顯的公益性質。首先，國家機關、企業(yè)等責任主體收集個人信息時，不再僅僅局限于特定的某個人，范圍已擴大至不特定的多數(shù)人。個人信息一旦泄露或者直接用于違法犯罪行為，那就不僅是對公民個人的人身財產(chǎn)安全構成威脅，更是對社會秩序的破壞。其次，侵犯個人信息的案件遍布各個領域和行業(yè)，實踐表明侵犯公民個人信息已然成為其他各類違法犯罪行為的上游行為，個人信息的泄露和濫用會給公民的人身、財產(chǎn)安全帶來巨大風險。最后，個人信息的集合形成的“大數(shù)據(jù)”，依靠最新的信息技術手段，展現(xiàn)了廣闊的應用前景，最直接的就是可以用于描繪一個地區(qū)乃至于國家的日常運行狀態(tài)?？梢哉f，個人信息已變成了重要的國家戰(zhàn)略資源，與國家安全密切聯(lián)系，更別說這些個人信息中本身就帶有很多敏感信息，例如基因信息、銀行賬號和工作信息等。⑤參見李蕾：《涉公民個人信息公益訴訟檢察的幾點淺見》，載《檢察日報》2021 年5 月6 日，第7 版。為了維護國家安全，國家機關也會主動收集個人信息。出于規(guī)范公權力運行和維護公共利益的考慮，國家需要對個人信息的收集、存儲、傳輸、分析等進行必要的限制。

我國《民事訴訟法》第55 條⑥《民事訴訟法》第55 條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。”和《行政訴訟法》第25 條⑦《行政訴訟法》第25 條規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”，規(guī)定了檢察公益訴訟的范圍，均以“等”字結尾。實踐中，公益訴訟正在向“等”外領域穩(wěn)步有序地推進和擴展。在我國法律規(guī)范層面，公共利益具有廣泛外延，從憲法、法律到法規(guī)都有大量的運用。“公共利益”一般都是抽象的，與“司法公正”“司法公開”等法律基本概念類似，有待法律適用過程中予以推定。同時，“公共利益”具有填補法律空白的功能。2018年通過的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《公益訴訟司法解釋》）在2020 年進行了修訂，其中最大的變化就是公益訴訟的適用范疇有了更多的明確列舉，在原先的“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護及國有土地使用權出讓”領域，增加了英雄烈士的人格名譽保護。由于個人信息在大數(shù)據(jù)時代具有了鮮明的公共利益的性質，因此國家理應進一步擴大公益訴訟范圍和權力。

（三）個人信息保護的特殊要求

相比于其他民事權利，現(xiàn)今的個人信息保護有著特殊要求。

其一，個人信息更加強調預防性保護，而如名譽權、隱私權等傳統(tǒng)民事權利則更側重于事后救濟性保護。個人信息之所以更需要預防性保護，其目的在于更好地平衡信息主體和信息控制者之間的利益，尤其是彌補信息主體在信息時代的“弱勢地位”，但又不至于消減信息控制者進行“個人信息”再利用，進而推動社會生產(chǎn)力的發(fā)展。

其二，個人信息的保護方式需要強調公法和私法路徑并重。一方面，民法典規(guī)范社會生活和經(jīng)濟生活中最普通、最基礎的社會關系和經(jīng)濟關系，創(chuàng)設并維護各種基本權益，同時也劃定了刑事司法對法益保護的范圍和人權保障的邊界。民法典蘊含的民權至上的精神，也促使刑事司法活動向著人道化、人本化、人文化的方向不斷發(fā)展。另一方面，當民法典對各種社會關系不能及時調整，對基本權益不能有效保障時，刑事司法、行政司法則及時跟進，通過懲罰和救濟，充分全面保護法益，修復受損的社會關系?？梢哉f，民法是劃定了社會關系的第一規(guī)范，刑事司法是對不服從甚至于破壞第一規(guī)范的行為科處刑罰的二次規(guī)范，行政司法則是監(jiān)督特定領域國家機關的職權運行。因此，民法具有基礎性，刑事司法與行政司法都具有保障性，三者在實施和運行過程中相互滲透、互動融合，共同實現(xiàn)法益保護、人權保障的價值追求。

對于個人信息而言，私法保護以權利保護為中心，公法保護以權力制約為中心。單一的治理手段已經(jīng)無法滿足個人信息的高質量保護需求：單純的民事私法救濟對于提高侵犯個人信息的違法犯罪成本作用不大，震懾力不足，且存在滯后性；刑事法的謙抑性原則對國家介入保護公民個人信息提出了更高準入標準；行政機關多職能部門存在治理效果分散問題。隨著信息技術的迅猛發(fā)展，民事法律、刑事法律和行政法律提供的保護手段自有的局限性更為凸顯。個人信息只有在私法與公法良性互動、滲透融合的法治環(huán)境下才能得到有效保護。

質言之，檢察公益訴訟非常契合個人信息權利保護的特殊要求。其一，檢察公益訴訟可以有效地整合社會資源，對個人信息形成全方位的保護屏障，“由于侵害個人信息行為造成單個權利人的損害通常不夠顯著或者損失不容易計算，會有很多被侵權人不愿意提起訴訟”，⑧楊立新：《私法保護個人信息存在的問題及對策》，載《社會科學戰(zhàn)線》2021 年第1 期。個人信息救濟的這種典型現(xiàn)象可能導致形成個人信息的“公地悲劇”。檢察機關作為憲法賦權的“法律監(jiān)督機關”無疑也是公共利益的代表，可以很快地履行個人信息保護的“守夜人”職責，有效預防“公地悲劇”的出現(xiàn)?！秱€人信息保護法》第70 條將公益訴訟作為個人信息保護的重要路徑：“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。”

其三，當下“個人信息收集的非直接性和再次利用的聚合性以及不當收集、使用個人信息等非法行為的公共利益危害性”，導致了公民個人難以對自己的個人信息享有絕對的支配權，⑨參見洪浩、趙祖斌：《個人信息保護中檢察公益訴權配置的根據(jù)》，載《內蒙古社會科學》2020 年第6 期。對于侵犯個人信息的情形難以及時知曉。由此，個人信息保護的應然狀態(tài)是個人、社會公共組織和國家協(xié)同發(fā)力，共同保護。公益訴訟制度從這個角度擁有廣闊的應用空間。一方面，公益訴訟與私益訴訟可以并行不悖，協(xié)同進行。在公民個人信息保護領域，公益訴訟并非唯一渠道，并不排斥私益訴訟。以公共利益為衡量標準，檢察機關會重點關注侵害眾多或不特定公民個人信息的行為，單純個案仍然可以通過民事侵權訴訟進行維權。另一方面，檢察機關享有法律監(jiān)督職權，在啟動公益訴訟時，既可以對侵犯個人信息的責任主體進行法律震懾，也可以監(jiān)督負有保護個人信息的行政職能部門依法積極履行監(jiān)管職責。

三、公益訴訟保護個人信息的三種路徑

在我國，公益訴訟制度雖然非常“年輕”，但是其地位和作用越發(fā)凸顯，社會關注度也直線上升。目前，公益訴訟保護個人信息形成了三種主要路徑，即行政公益訴訟、民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟。三種路徑各具特點，各有所長，為更好全面發(fā)揮保護個人信息的作用，有必要作分類梳理。

（一）行政公益訴訟

行政公益訴訟制度是檢察機關代表國家行使法律監(jiān)督權，對行政機關的違法行為或不作為進行監(jiān)督，提出檢察建議及提起公益訴訟的制度。區(qū)別于民事公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟，行政公益訴訟有以下特點。

第一，訴訟參與主體單一。行政公益訴訟的起訴主體僅限定為檢察機關，這種由檢察機關獨自作為起訴主體的制度設計乃是基于我國法律制度特點的一次創(chuàng)新嘗試。在訴訟原理層面，行政公益訴訟拓展了檢察機關法律監(jiān)督職能，是對檢察權、行政權和審判權之間權力運行關系的革新。檢察機關依靠司法審判程序，來實現(xiàn)法律監(jiān)督，糾正行政違法行為。未來為強化對行政權進行有效監(jiān)督，應當進一步促進行政公益訴訟類型化發(fā)展。行政公益訴訟的被告是負有監(jiān)管職責的行政機關或部門。

第二，檢察建議起到了顯著的訴前分流作用。2020 年1 至6 月，全國檢察機關共開展公益訴訟訴前程序47144 件，提起公益訴訟2265 件。在訴前程序中，發(fā)出民事公告4607 件，占訴前程序案件總數(shù)的9.8%；提出行政訴前檢察建議42537 件，占90.2%。⑩《2020 年1 至6 月全國檢察機關主要辦案數(shù)據(jù)》，載最高人民檢察院官網(wǎng)，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202007/t20200720_473301.shtml#1。由此可見，訴前程序爭議解決是檢察公益訴訟的突出特點。與之匹配，檢察建議已成為行政公益訴訟的標簽?！缎姓V訟法》第25 條規(guī)定檢察機關在公益訴訟中有權對行政機關提出檢察建議，這使得提出檢察建議成為行政公益訴訟中的一項獨立程序。雖然《行政訴訟法》第25 條并未明確將提起檢察建議作為向法院提起行政公益訴訟的前置條件，但是《公益訴訟司法解釋》第21 條和司法實踐都強調在正式提起訴訟前，檢察機關應當向行政機關提出檢察建議。行政公益訴訟先由檢察機關在訴前程序中發(fā)出檢察建議，督促行政機關依法履職，而后以提起訴訟作為最終救濟手段，這種制度設計被事實證明效果顯著，大大提升了司法效率，有利于發(fā)揮行政機關的專業(yè)優(yōu)勢和檢察機關的監(jiān)督效力。

第三，行政公益訴訟的啟動標準較一般行政訴訟更高。在一般行政訴訟中，只要證明存在違法行政行為，對相對人的合法權益造成侵害，即可啟動訴訟程序。訴訟行為相對人是否真正受到損害以及損害大小并不是立案審查的要點。與之不同，行政公益訴訟的起訴條件更為嚴苛，行政公益訴訟的提起以公共利益受損為前提?！豆嬖V訟司法解釋》第22 條規(guī)定檢察機關提起行政公益訴訟時，需要提交“被告違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的證明材料”。

行政公益訴訟的上述特點集中反映了其特殊的訴訟目的，即督促行政機關正確履行職責。換言之，行政公益訴訟的核心價值在于對損害社會公共利益的行政不法行為作出否定和糾正，實現(xiàn)由行政機關繼續(xù)履行行政管理職能，或通過糾正行政執(zhí)法方式，進而達到社會治理的效果。

根據(jù)《民法典》《數(shù)據(jù)安全法》等相關法律規(guī)定，行政機構一方面承擔著保護公民個人信息安全的職責，另一方面在履職過程中也會直接接觸乃至于主動收集公民的個人信息。?《民法典》第1039 條規(guī)定：“國家機關、承擔行政職能的法定機構及其工作人員對于履行職責過程中知悉的自然人的隱私和個人信息，應當予以保密，不得泄露或者向他人非法提供?！薄稊?shù)據(jù)安全法》第38 條規(guī)定：“國家機關為履行法定職責的需要收集、使用數(shù)據(jù)，應當在其履行法定職責的范圍內依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和程序進行；對在履行職責中知悉的個人隱私、個人信息、商業(yè)秘密、保密商務信息等數(shù)據(jù)應當依法予以保密，不得泄露或者非法向他人提供?！毙姓嬖V訟對于保護個人信息的作用是補充性、間接性的，即有效督促相關行政機構依法妥善履職，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，從而實現(xiàn)個人信息的高質量保護。

（二）民事公益訴訟

2017 年修訂的《民事訴訟法》第55 條正式設置了民事公益訴訟制度，明確對“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”可以提起公益訴訟。為此《消費者權益保護法》第47 條、《環(huán)境保護法》第58 條也作出了立法呼應。此前，最高人民法院還于2014 年發(fā)布了《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。除此之外，《英烈保護法》第25 條和《未成年人保護法》第106 條為民事公益訴訟拓展了新領域?！秱€人信息保護法》第70 條也將大規(guī)模侵犯個人信息行為納入民事公益訴訟適用范圍。

區(qū)別于行政公益訴訟和刑事附帶民事公益訴訟，民事公益訴訟有以下特點。第一，民事公益訴訟的起訴主體采用“二元”模式，包括檢察機關和社會組織。也就是說，檢察機關只是起訴主體之一，并且在起訴主體順位上，社會組織優(yōu)于檢察機關。對于社會組織提起的公益訴訟，檢察機關應“支持起訴”。公民無權提起民事公益訴訟，這應該是出于賦予公民提起公益訴訟的主體資格或將帶來濫訴的風險考量。第二，檢察機關提起民事公益訴訟前需進行公告程序。根據(jù)《公益訴訟司法解釋》第13 條規(guī)定，公告期為30 日，這樣可以保障社會組織起訴主體的優(yōu)先順位，提升社會組織提起訴訟的積極性。第三，民事公益訴訟的法律效果不同。由于民事公益訴訟、行政公益訴訟的被訴對象不同、訴訟請求也存在差異，因此兩類訴訟產(chǎn)生的法律效果不盡一致。民事公益訴訟可以要求由侵權人直接承擔侵權責任，包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產(chǎn)、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響、恢復名譽。其中，賠償責任除了損害性賠償之外，還可以主張懲罰性賠償。

上述特點集中反映了民事公益訴訟的功能，即直接讓侵權人承擔損害修復責任，以此迅速恢復被損害的社會公共利益。民事公益訴訟某種程度可以視之為對公共利益的特殊私法保護方式。對于保護個人信息而言，民事公益訴訟的作用是直接性的。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，企業(yè)獲取個人信息的成本實際上在大幅降低，這就意味著侵犯個人信息的違法犯罪成本相應減小。行政公益訴訟督促行政職能部門加強監(jiān)督，間接提升違法犯罪成本；民事公益訴訟直接要求侵權人修復公共利益，具有鮮明的民事訴訟特征，法律治理效果更為直接。

當然，為了更好發(fā)揮民事公益訴訟保護個人信息的作用，可以提升檢察機關的起訴資格順位。目前，民事公益訴訟起訴主體“二元”模式，更接近于是一種訴訟資格的法律配置，而非起訴權的法律設定。實踐中，在檢察機關提起訴訟后，有的社會組織還要求由其起訴，要求檢察機關向其移送證據(jù)，這種現(xiàn)象并不利于民事公益訴訟的功能實現(xiàn)。因此，鑒于檢察機關的法律監(jiān)督能力和資源優(yōu)勢，在檢察機關與社會組織的起訴順位問題上，兩者的起訴資格至少應當是持平的。

（三）刑事附帶民事公益訴訟

《公益訴訟司法解釋》第20 條正式規(guī)定了刑事附帶民事公益訴訟。相比于民事公益訴訟和行政公益訴訟，刑事附帶民事公益訴訟發(fā)展時間更短，規(guī)范性依據(jù)少，雖然存在更多爭議，但是目前實踐中刑事附帶民事公益訴訟案件占比卻是最高的。

刑事附帶民事公益訴訟具有以下特點：第一，提起刑事附帶民事公益訴訟的主體只能是檢察機關。將檢察機關作為刑事附帶民事公益訴訟的唯一起訴主體，是基于全面衡量訴訟規(guī)范、訴訟能力、刑事附帶民事公益訴訟的訴訟效率和效果等多重因素的結果。但是刑事附帶民事公益訴訟的被告不一定是刑事訴訟被告人，可結合個案情況具體明確侵權人。第二，提起刑事附帶民事公益訴訟的條件特定。刑事附帶民事公益訴訟是一種特殊類型的刑事附帶民事訴訟，只有在“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護，食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名譽、榮譽等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴”時才可以一并提起。第三，刑事附帶民事公益訴訟和刑事訴訟具有不可分性，兩者必須是由同一法院管轄，并由同一審判組織審理。第四，檢察機關“可以”提出，而不是必須提出，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟時享有公共利益的起訴裁量權。第五，刑事附帶民事公益訴訟兼具刑事訴訟和民事公益訴訟之特性。例如，根據(jù)2019 年《最高人民法院、最高人民檢察院關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟，也應進行公告程序。

刑事附帶民事公益訴訟作為一種新興的公益訴訟類型，具有兩方面的突出功能。一方面，在相當多的案件中刑事責任與民事責任具有明顯的事實關聯(lián)性和法律適用競合性，例如破壞生態(tài)環(huán)境、食藥領域侵害眾多消費者權益，乃至于個人信息領域侵犯信息所有人權益的案件，一般同時構成民事侵權和刑事犯罪。例如，2015 年啟動公益訴訟試點以來辦理的民事檢察公益訴訟案件中絕大多數(shù)都是已追究過刑事責任。?參見劉藝：《刑事附帶民事公益訴訟的協(xié)同問題研究》，載《中國刑事法雜志》第2019 年第5 期。刑事附帶民事公益訴訟能夠確保同一案件兩種責任互不沖突，保證刑事、民事裁判的協(xié)調統(tǒng)一性，保障了程序之間的協(xié)同運行。此外，刑事附帶民事公益訴訟在充分地懲罰犯罪和預防犯罪的同時，大大提升了司法效率，節(jié)約了司法資源?？梢哉f，刑事附帶民事公益訴訟有助于讓公共利益保護的方式更加多元化，加強對公共利益的保護力度。

另一方面，刑事附帶民事公益訴訟承載著超越一般附帶民事訴訟，保護公共利益的獨立價值。有觀點認為，民事公益訴訟和刑事訴訟、附帶民事訴訟存在目的競合，但是附帶民事訴訟和民事公益訴訟的標的存在明顯不同，由檢察機關提起附帶民事公益訴訟，屬于主體不適格，因此主張沒有必要單獨設置刑事附帶民事公益訴訟。?參見程龍：《刑事附帶民事公益訴訟之否定》，載《北方法學》2018 年第6期。但是，這種觀點沒有認識到刑事附帶民事公益訴訟在本質上屬于一種民事公益訴訟，是民事公益訴訟和刑事訴訟相結合的產(chǎn)物，具有獨立性。?周新：《刑事附帶民事公益訴訟研究》，載《中國刑事法雜志》2021 年第3 期。例如，現(xiàn)行附帶民事訴訟的賠償范圍仍限于直接的物質損失，而公益訴訟是對公共利益的救濟，刑事附帶民事公益訴訟能夠主張間接的損害賠償；又如刑事附帶民事公益訴訟主張侵權人承擔的法律責任不局限于一般附帶民事訴訟的損害賠償，理論上還可以主張排除妨礙、消除危險、消除影響、恢復原狀等。

對于個人信息保護而言，刑事附帶民事公益訴訟亦能夠發(fā)揮節(jié)約司法資源、提升辦案質量、懲戒修復并舉等優(yōu)勢。首先，刑事附帶民事公益訴訟的調查取證可以依托刑事公訴進行，更為便捷。其次，刑事附帶民事公益訴訟一方面可以依靠刑事訴訟，發(fā)揮刑法威懾力，另一方面可以要求侵權人直接承擔填補社會公共利益的民事責任，兩相合宜，實現(xiàn)綜合治理，全面提升保護力度。最后，從目前發(fā)展來看，刑事附帶民事公益訴訟的訴訟請求相較一般的刑事附帶民事訴訟更為多樣，甚至可以探索提出懲罰性賠償?shù)仍V訟請求。

四、檢察公益訴訟保護路徑的優(yōu)化

個人信息保護目前屬于檢察公益訴訟新領域，依然面臨諸多困難。例如，檢察機關對侵犯個人信息案件提起公益訴訟的立案標準、起訴條件、訴訟請求等規(guī)范內容尚存大量空白，在司法實踐中易引發(fā)分歧；又如，個人信息侵權違法行為多數(shù)與互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等高新技術相關聯(lián)，呈現(xiàn)“跨區(qū)劃、匿名化、涉眾型、全鏈條”等特征，檢察機關在發(fā)現(xiàn)、收集、固定、研判、鑒定相關電子證據(jù)的調查核實手段上仍有不足；?參見張璁：《借力公益訴訟 保護個人信息》，載《人民日報》2021 年5 月13 日，第5 版。再如，各類檢察公益訴訟的管轄規(guī)定并不一致，管轄難題增加了地方檢察機關適用公益訴訟的難度，降低了適用率。這些問題都有待檢察機關持續(xù)探索，予以逐步解決。

（一）加強公益訴訟法律供給

我國公益訴訟制度的法律依據(jù)包括《民事訴訟法》《行政訴訟法》《消費者權益保護法》《環(huán)境保護法》《英雄烈士保護法》《未成年人保護法》等，此外還有最高人民法院印發(fā)的《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，和最高人民法院、最高人民檢察院印發(fā)的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》等司法解釋。

但是，檢察公益訴訟制度作為一項新制度，法律供給仍然嚴重不足，“訴前程序立法空白，導致實踐中存在諸如檢察機關在公益訴訟中的法律地位不明、公益訴訟具體法律適用存在爭議、調查取證保障不足、訴前程序操作不統(tǒng)一等問題”。?高杰：《檢察公益訴訟制度若干問題思考》，載《法治研究》2021 年第1 期。

為此，應當著力加強公益訴訟的法律供給，立法應注意幾個方面問題。第一，為健全我國的公益訴訟制度，有必要考慮為公益訴訟制度單獨立法，將目前的實踐經(jīng)驗和散見于各部法律、司法解釋中的規(guī)定整合起來。立法體例上，可以構建獨立于《民事訴訟法》和《行政訴訟法》之外的《公益訴訟法》。?參見謝鵬程：《論法律監(jiān)督與公益代表——兼論檢察機關在公益訴訟中的主體地位》，載《國家檢察官學院學報》2021 年第1期。第二，未來立法乃至于制定《公益訴訟法》應當對公益訴訟進行細分。各類公益訴訟的目的存在差異，有的只是追求恢復和維護公共利益，有的還包括追求監(jiān)督保障公權力的規(guī)范運行。立法需要以此為基點進行程序設計，反映不同類型公益訴訟的需求和功能。第三，立法既要吸收已有三大訴訟法的訴訟概念，又要根據(jù)公益訴訟的特點，尤其是檢察機關在公益訴訟中的特殊職權，創(chuàng)制新的訴訟概念。例如，《公益訴訟司法解釋》回避使用“抗訴”概念，以及創(chuàng)設使用“公益訴訟起訴人”，值得深入思考。第四，《個人信息保護法》專門設計了公益訴訟條款，充分彰顯了公益訴訟對于個人信息保護的重要價值。但僅僅單靠這一條文，內容太少，建議單列出來，因為檢察機關代表國家來提起公益訴訟，這不單單是一個法律責任問題。?參見張新寶：《優(yōu)化職能，推動“四大檢察”創(chuàng)新發(fā)展》，載《檢察日報》2020 年11 月11 日，第2 版。

（二）統(tǒng)一規(guī)范管轄問題

目前，公益訴訟制度的管轄存在兩個突出問題。

一是三類檢察公益訴訟的級別管轄規(guī)定不一致。刑事附帶民事公益訴訟由審理刑事案件的人民法院管轄；民事公益訴訟由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄；行政公益訴訟則由被訴行政機關所在地基層人民法院管轄。

從級別管轄的功能角度分析，由基層法院管轄和由中級人民法院管轄兩種設定各有優(yōu)勢。由基層法院管轄一審檢察公益訴訟案件，能夠充分發(fā)揮基層檢察機關在檢察官數(shù)量及基層辦案經(jīng)驗方面的優(yōu)勢，有利于收集一手的公益訴訟案件線索，同時也能有效激發(fā)基層檢察機關的辦案積極性。由中級法院管轄一審檢察公益訴訟案件，可以更好地照顧到社會公共利益損害往往具有地域性的特征，由地市級法院一審管轄，可以更準確地評估社會公共利益損害情況。此外，在改革初期，由中級法院一審管轄有助于在辦案規(guī)范尚不完備的情況，加強辦案指導。但是，從長遠來看，提高級別管轄不符合訴訟經(jīng)濟原則，不利于最大限度推廣公益訴訟的價值。因此，除了刑事附帶民事公益訴訟，需要和刑事訴訟管轄一致以外，民事公益訴訟和行政公益訴訟原則上都應當統(tǒng)一由基層法院管轄。有重大影響的公益訴訟案件，才由中級以上法院管轄。

二是檢察公益訴訟存在跨區(qū)域管轄難題?？巛爡^(qū)管轄問題常見于環(huán)境公益訴訟案件。《公益訴訟規(guī)則》主要是通過一體化工作機制和指定管轄來解決這個問題。為實現(xiàn)跨行政區(qū)劃集中管轄，克服司法地方化、碎片化，對生態(tài)環(huán)境進行區(qū)域性、系統(tǒng)性的保護，江蘇進行了環(huán)境資源審判“9+1”機制改革，即以9 個生態(tài)功能區(qū)為根據(jù)，指定基層人民法院設立環(huán)境資源法庭，管轄轄區(qū)內的一審案件，再指定南京環(huán)境資源法庭管轄二審案件。?參見《江蘇首創(chuàng)“9+1”環(huán)境資源審判機制保護長江生態(tài)》，載中共江蘇省委新聞網(wǎng)，http://www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202008/t20200830_6783930.shtml。集中指定管轄是一種高效配置司法資源的改革路徑，為解決檢察公益訴訟案件跨區(qū)域管轄難題提供了基本思路。如果說環(huán)境公益訴訟案件的跨區(qū)性還受到地理位置的限制，那么個人信息公益訴訟案件的跨區(qū)特性將更加明顯。原理上只要有網(wǎng)絡寬帶連接，就有侵犯個人信息的違法犯罪條件，更毋庸說移動網(wǎng)絡的普及。為有效解決管轄難題，避免“九龍治水”，應考慮在全國范圍內，根據(jù)侵犯個人信息案件的地域分布形態(tài)、人員構成、社會利益損害大小等因素，劃定管轄范圍，進一步探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，依托設置跨行政區(qū)劃檢察機關，對個人信息公益訴訟管轄作出妥善安排。

（三）理順三類公益訴訟的并立和銜接關系

在大數(shù)據(jù)時代，侵犯公民個人信息行為頻發(fā)，對人民群眾合法權益和社會公共利益造成了巨大風險。并且此類案件類型多變，涉及行業(yè)廣泛，牽涉主體眾多，可能同時涉及民事責任、行政責任和刑事責任。這些特點使得個人信息公益訴訟案件更為復雜，加大了保護難度。前文已對三類公益訴訟保護個人信息的路徑作出梳理，三者各具特點和優(yōu)勢。為更好發(fā)揮公益訴訟的功能，需要理順三類公益訴訟的并立和銜接關系。

一方面，檢察機關對個人信息案件提起公益訴訟，根據(jù)案情有針對性地選擇訴訟類型。?參見姜明安：《檢察機關提起公益訴訟應慎重選擇訴訟類型》，載《檢察日報》2017 年2 月22 日，第3 版。如果案件存在僅有公民、法人或者其他組織侵犯個人信息，對社會公共利益構成損害，不存在履行個人信息保護職責的部門和國家網(wǎng)信部門確定的組織，或者行政部門和社會組織職能不明確的，檢察機關應選擇提起民事公益訴訟，要求侵權人直接承擔法律責任。如果存在履行個人信息保護職責的部門不作為或者違法作為，損害了社會公共利益的，檢察機關應提出檢察建議和提起行政公益訴訟，監(jiān)督行政職能部門依法妥善履行保護個人信息的職責。如果檢察機關在追訴侵犯個人信息犯罪時，認為有必要追究民事侵權責任，尤其是侵權人和被告人不一致時，可以選擇提起刑事附帶民事公益訴訟。

另一方面，個人信息案件可能存在交叉現(xiàn)象，即可能同時存在民事公益侵權、行政違法、刑事犯罪問題。那么，個人信息公益訴訟類型可能并行適用，刑事附帶民事公益訴訟就是一種典型的交叉適用類型。實踐中有檢察機關對侵犯公民個人信息違法犯罪采用“一案三查”模式，21參見《廣東省廣寧縣人民檢察院訴譚某某等人侵犯公民個人信息刑事附帶民事公益訴訟案》，收錄于2021 年4 月22 日最高人民檢察院發(fā)布的檢察機關個人信息保護公益訴訟典型案例。對刑事案件犯罪情節(jié)、民事公益訴訟案件侵權情形和行政機關及有關運營主體監(jiān)管履職情況進行全面調查，以便發(fā)揮公益訴訟的綜合治理優(yōu)勢，實現(xiàn)良好的社會治理成效。

（四）強化檢察公益訴訟調查核實權

《公益訴訟司法解釋》第6 條規(guī)定了檢察機關在辦理公益訴訟案件時可以行使調查核實權，有關行政機關以及其他組織、公民有配合義務。22《公益訴訟司法解釋》第6 條規(guī)定：“人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據(jù)材料；有關行政機關以及其他組織、公民應當配合；需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法相關規(guī)定辦理。”《公益訴訟規(guī)則》第35 條對檢察公益訴訟調查核實權的具體內容作了詳細規(guī)定，并作出明確限制，檢察機關調查核實“不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結財產(chǎn)等強制性措施”。但是，檢察公益訴訟調查核實權目前仍然缺乏剛性。個人信息案件專業(yè)性強，調查取證可能面臨多重壁壘。因此，僅僅原則性地設定有關行政機關以及其他組織、公民的配合義務，調查核實權也缺乏配套規(guī)范，很難保障調查核實工作的順利進行。這也是刑事附帶民事公益訴訟制度起步晚但發(fā)展快的原因，說明調查核實工作存在難處，需要依靠刑事公訴加以補強。

調查核實工作是公益訴訟的基礎性工作，決定了公益訴訟的實際效果。為了更好發(fā)揮檢察公益訴訟保護個人信息的作用，可以從以下幾個方面強化檢察公益訴訟調查核實權。

第一，檢察公益訴訟調查核實權不應囿于傳統(tǒng)的取證手段，而要積極拓展非強制性手段。試點期間的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》和現(xiàn)行的《公益訴訟規(guī)則》中關于調查核實權的基本框架和精神，與現(xiàn)行《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》中的調查核實權規(guī)定相一致。23《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第169 條規(guī)定：“進行調查核實，可以采取詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調取證據(jù)材料等不限制被調查對象人身、財產(chǎn)權利的措施。不得對被調查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結被調查對象的財產(chǎn)，不得采取技術偵查措施?！辟x予檢察公益訴訟調查取證查封、扣押、凍結財產(chǎn)，乃至于采取強制性措施、技術偵查措施的權力，有違背比例原則之嫌。但檢察機關不能因此在調查核實工作上就止步不前，可以積極行使非強制性手段，除了傳統(tǒng)的“詢問、查詢、勘驗、檢查、鑒定、調取證據(jù)材料”等手段，還可以開拓思路，依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》規(guī)定對證據(jù)進行及時保全?！豆嬖V訟規(guī)則》第36 條重點提示了檢察機關可以組織檢察技術人員、專門知識的人參與調查取證，還可以采取成熟的技術手段予以輔助。

第二，針對侵犯個人信息案件的特點，創(chuàng)新辦案機制，運用新型的調查核實手段。檢察機關在公益訴訟中會面臨缺乏專業(yè)知識的短板，這在個人信息公益訴訟案件中會更為明顯。侵權手段隱蔽化，電子證據(jù)的調取和審查涉及專業(yè)技術，公共利益損害評估和修復高度專業(yè)化，這些特點都對調查核實工作提出了更高要求。檢察機關可以探索構建網(wǎng)絡技術專家輔助團隊，完善專家輔助辦案機制，運用專家論證、第三方評估、問卷調查等調查核實手段。

第三，增加不配合檢察機關調查核實的責任條款?！豆嬖V訟司法解釋》沒有明確阻礙調查取證或違反該義務的主體應承擔何種法律責任。這就導致公益訴訟調查取證缺乏強制力保障，效力大打折扣?？梢钥紤]比照《民事訴訟法》規(guī)定，法院對于不履行協(xié)助調查義務的單位或個人，有權作出罰款、拘留等處罰決定，賦予檢察機關在法定條件下也可以行使類似的強制性權力。