設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限研究:基于文法、邏輯與立法目的

吳 偉, 劉 政

(1.江蘇科技大學 張家港校區(qū)商學院,江蘇 張家港 215600;2.江蘇科技大學 經(jīng)濟管理學院,江蘇 鎮(zhèn)江 212100)

2015年，新《中華人民共和國立法法》(以下簡稱“立法法”)對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的有關(guān)規(guī)定進行了重大修改。修改之前,只有省、自治區(qū)人民政府所在地的市、經(jīng)濟特區(qū)所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市享有立法權(quán),而國務(wù)院已經(jīng)20多年沒有批準新的“較大的市”,因此能夠立法的市只有49個。這其中包括27個省會城市、18個經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市以及四個經(jīng)濟特區(qū)所在的市,尚無立法權(quán)的市有235個。修改之后，有立法權(quán)的市增加到近300個，設(shè)區(qū)的市普遍獲得了立法權(quán),在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”享有制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力。

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限問題的本質(zhì)

(一)立法權(quán)限問題的由來

盡管新“立法法”一次性賦予全部設(shè)區(qū)的市以立法權(quán),但設(shè)區(qū)的市在可立法事項上仍然有一定限制,依然被限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”。由于法條表述里“等”的存在,加之對被列舉的三個事項涵義的理解并不完全一致,因而學術(shù)界對設(shè)區(qū)的市的有權(quán)立法事項或立法范圍存在一定爭議,并由此產(chǎn)生了對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的不同理解。自“立法法”被修改以來,學術(shù)界對其進行了諸多研究。對于法律修訂的必要性,鄭磊、賈圣真(2016)從憲法研究的角度分析了修改“立法法”的憲法意義和制度作用[1];謝桂山、白利寅(2017)則從現(xiàn)實出發(fā),分析了賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的必要性[2]。也有立法機關(guān)人員立足本職工作對其進行了研究。如，閆然(2020)從立法者角度介紹了“立法法”的修訂過程,深入分析了歷次修正案草案的異同[3];肖迪明(2017)則從地方立法者角度分析了省和設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)的劃分問題[4]。對于法律修訂后地方立法的實踐情況,閆然(2020)介紹了新法頒布后五年間各設(shè)區(qū)的市的立法情況和存在的問題[3];易有祿(2017)使用了實證分析方法,認為各設(shè)區(qū)的市的立法呈現(xiàn)出比較明顯的趨同性,應(yīng)注意預防設(shè)區(qū)的市越權(quán)立法的傾向[5];宋才發(fā)(2020)則總結(jié)了設(shè)區(qū)的市在立法實踐中的現(xiàn)實困境,并對提高法規(guī)質(zhì)量提出了相關(guān)建議[6];謝桂山、白利寅(2017)也指出了設(shè)區(qū)的市在立法實踐中的現(xiàn)實問題并提出了解決方案[2];馮洋(2017)則對地方立法權(quán)與國際通行做法進行了比較,總結(jié)出我國地方立法權(quán)經(jīng)歷了急劇下放、適度上收和再次適度上收三個過程[7]。

設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限大小是學界研究的重點。周旺生(2001)從立法和法律解釋的角度出發(fā),認為“立法法”與中國現(xiàn)階段社會歷史環(huán)境有直接且深刻的關(guān)聯(lián),故認知和解讀“立法法”應(yīng)將其與現(xiàn)階段的歷史環(huán)境結(jié)合起來[8]。曹海晶、王衛(wèi)(2020)認為，應(yīng)對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護”作狹義上的限定,不作擴大解釋,并且應(yīng)作“等”內(nèi)解釋，現(xiàn)實中某些設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)超過了立法權(quán)限[9]。而鄭泰安、鄭文睿(2017)則持相反態(tài)度,他們使用了統(tǒng)計學的分析方法,認為新“立法法”對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的限制過多,進而得出其不能滿足部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)立法需求的結(jié)論[10]?？偠灾?目前學界對此并未達成一致。

(二)立法權(quán)限問題的本質(zhì)

“立法法”將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”。從中可以看出,有兩個因素能夠影響該規(guī)定的含義:一是被列舉的三個事項的準確含義是什么;二是對“等”該作何種解釋,或者說設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的大小取決于如何解釋這句話。因此,設(shè)區(qū)的市可立法事項的范圍有多大,或者說設(shè)區(qū)的市立法權(quán)究竟有多大,這本質(zhì)上是一個法律解釋的問題。只有正確解釋了該條規(guī)定的含義,才能準確認識和理解設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的范圍或大小。

由于“立法法”給予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)一定限制,因此解釋該法條的關(guān)鍵就在于解釋尺度。如果解釋尺度過窄、過小,就不能完整實現(xiàn)立法的目的,這無形中削弱了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán),也背離了立法者的本意。如果解釋尺度過寬、過大,就會過猶不及,出現(xiàn)超出立法意圖的、不可控的情況,這同樣也背離了立法者的目標。至于解釋方法,可以同時使用多種辨析方法,如使用基于文法、邏輯和立法目的的方法進行辨析,以期達到準確解釋該法律規(guī)定的目的。這些也屬于法律解釋的范疇。因此,“立法法”對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的限定問題,本質(zhì)上是一個法律解釋的問題。

二、對相關(guān)法律條文文法的辨析

如果要研究設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的大小,那么如何理解“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”是關(guān)鍵。立法者列舉了三個事項,分別是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護”和“歷史文化保護”。準確理解了這三個事項的含義,也就準確解釋了法律的規(guī)定,設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限自然也會清楚。

(一)對三個列舉事項的文法辨析

按照通常的理解,“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”應(yīng)該包括本市范圍內(nèi)城市和農(nóng)村的規(guī)劃,也應(yīng)該包括本市特定區(qū)域的管理,如礦山、風景區(qū)等特定場所的日常管理,自然也應(yīng)包括市容市貌的管理?？傊?這些涉及到的或者說被管理的,均是看得見、摸得著的事物。

“環(huán)境保護”這一事項也很容易理解。按照通常的理解,它自然包括本市居民和工商業(yè)廢棄物該如何排放、轉(zhuǎn)運等,這涉及到市容市貌問題,與“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”密切相關(guān)。環(huán)境保護也必然包括污水、固體垃圾等廢棄物處理場所的修建位置和運行,這又分別涉及到城市規(guī)劃和特定區(qū)域的管理,同樣也屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”范疇。因此可以說,“環(huán)境保護”與“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”存在很大的交集,甚至可以說,“環(huán)境保護”是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的子集,是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的一部分，至少是廣義上的“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的一部分，而且環(huán)境保護的對象同樣也是看得見、摸得著的。

與前兩項比起來,“歷史文化保護”的對象相對而言似乎有些虛無縹緲,因為歷史和文化均不是實物,而是一種精神產(chǎn)物。其實并不然。歷史和文化盡管是精神產(chǎn)物,但他們都有各自的載體,“歷史文化保護”的對象其實是他們的載體,如名勝古跡,其往往以公園、博物館等形式存在。因此,對設(shè)區(qū)的市一級政府來說,歷史文化保護意味著要在本市范圍內(nèi)確定需要保護的古跡和文化場所,并通過規(guī)劃、建造公園或博物館的形式將歷史和文化的載體保護起來。這仍然沒有脫離“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的范疇,還是后者的一部分,是后者的子集。

(二)列舉的三個事項的關(guān)系

通過以上的討論可以認為,對設(shè)區(qū)的市來說,“環(huán)境保護”和“歷史文化保護”均是“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”的一部分,前者能夠被后者囊括。至于為何將前兩者單獨列舉出來,可能是因為立法者為了防止執(zhí)法者錯誤地縮小范圍,所以將其認為比較重要的事項單獨予以明確,以便于理解。

從以上的討論還能看出,設(shè)區(qū)的市立法權(quán)覆蓋的均是客觀存在的事物,如城鄉(xiāng)的土地(可理解為廣義上的國土,還包括河流、湖泊等)、地上和地下的建筑和各種設(shè)施。由此可進一步推理,如果某個事項與城鄉(xiāng)的土地并不直接相關(guān),那么該事項就不應(yīng)該在設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限內(nèi),如經(jīng)濟、教育、勞動、民政等與人身緊密相關(guān)的事項,就不應(yīng)屬于設(shè)區(qū)的市的立法范圍。

三、對相關(guān)法律條文邏輯的辨析

在將“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護”“歷史文化保護”的文字含義辨析清楚后,還有一個問題需要解決,即對相關(guān)法條中后面的“等”字該作何種解釋,是作“等”外解釋還是作“等”內(nèi)解釋?這也是一個關(guān)鍵問題,因其能夠獨立影響該法條的含義。這個問題使用文法辨析無法解決,運用邏輯方法進行辨析會更加合適,如使用邏輯方法進行證偽。若要證明某一推論甲是錯誤的,則可將該推論甲作為前提繼續(xù)推理;如果以此為前提繼續(xù)推理出的結(jié)論乙是明顯錯誤的,則可證明推論甲是錯誤的。下文筆者運用該邏輯方法辨析“等”外解釋和“等”內(nèi)解釋的正誤。

(一)對“等”外解釋的評價

如果僅從文字上理解,對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”可以作無限制的“等”外解釋,即設(shè)區(qū)的市的立法范圍不應(yīng)該僅僅限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護”“歷史文化保護”這三項內(nèi)容,也應(yīng)該包括其他內(nèi)容。筆者并不認同此種解釋。

一方面,倘若作“等”外解釋,該規(guī)定還應(yīng)包括“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護”“歷史文化保護”之外的其他任意內(nèi)容,如此一來，此條規(guī)定的列舉就毫無意義了,因為根本沒有必要特意列舉出這三條內(nèi)容,直接不作范圍限定即可。如果對該規(guī)定作無限制的“等”外解釋,結(jié)論將是荒謬的。因此,設(shè)區(qū)的市有權(quán)立法的范圍不應(yīng)該不受限定,而應(yīng)該是只在特定的事項上享有立法權(quán)。

另一方面,設(shè)區(qū)的市并不需要、也不合適享有所有事項上的立法權(quán)。為便于理解,可舉一個極端的例子加以說明。如,設(shè)區(qū)的市不需要在涉及國防、外交的事項上享有立法權(quán),這種涉及全國的事項明顯應(yīng)該由國家立法,而不應(yīng)該由設(shè)區(qū)的市越俎代庖。這是顯而易見的,應(yīng)該不會有爭議。進一步說,全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的事項,如國民經(jīng)濟的宏觀管理、國家機構(gòu)制度、民族宗教事務(wù)、社會治安、教育制度等也應(yīng)該在國家層面立法加以規(guī)范,設(shè)區(qū)的市享有在上述事項上的立法權(quán)不合適且無必要,其在這些事項上只需扮好法律執(zhí)行者的角色即可。如果設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)范圍沒有限制,那么整個法律體系乃至國家治理都將出現(xiàn)混亂,這顯然不符合法治精神。因此,設(shè)區(qū)的市的可立法事項不應(yīng)沒有限制,也就是不能作“等”外解釋。事實上,新“立法法”也通過列舉的方式十分明確地規(guī)定了在哪些事項可判定法律。也就是說,只有國家(中央)才有權(quán)力在此事項上立法。這是設(shè)區(qū)的市立法權(quán)不能沒有限制的有力佐證。

(二)對“等”內(nèi)解釋的評價

如果作“等”內(nèi)解釋,應(yīng)該將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)嚴格限定為只在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護”“歷史文化保護”三項內(nèi)容上享有立法權(quán),除此之外，在其他任何事項上都沒有立法權(quán)。筆者認為此種解釋不甚妥當,是走向了另一種極端。立法是一項十分嚴肅的事情,立法者的法律素養(yǎng)和立法技巧決定了不會出現(xiàn)如此大的失誤。如果立法目的是僅在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護”“歷史文化保護”三項內(nèi)容上賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán),則不會再多使用一個“等”字。如果嚴格的“等”內(nèi)解釋成立,那么就意味著立法者出現(xiàn)了較大失誤,按照此邏輯得出的這個結(jié)論明顯也是不可信的。因此,嚴格的“等”內(nèi)解釋并不正確,設(shè)區(qū)的市只在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”“環(huán)境保護”“歷史文化保護”三個事項上享有立法權(quán)這個推論也可以證偽。

(三)對“等”字的解釋

既然“等”外解釋和“等”內(nèi)解釋均不適宜,那么它的真實含義是什么呢?筆者認為,“等”字是立法者具有前瞻性和立法技術(shù)成熟的體現(xiàn)。法律具有滯后性,滯后于客觀現(xiàn)實,因此在立法時要考慮新生事物,為法律在未來的適用或執(zhí)行留出空間,所以有必要加一個“等”字。另外,從客觀上來講,立法者在立法時針對某方面采用的立法表述是無法窮盡列舉的,對此立法者也清楚:無論如何謹慎,從理論上來看,在列舉時仍然會有遺漏的可能。為了避免有意或無意的遺漏,立法者在列舉若干事項后加上一個“等”字,即可將與前面事項性質(zhì)、作用等同的事項也包括在內(nèi),這樣既避免了遺漏,也防止了語言文字表達客觀事實的失真。

四、對相關(guān)法律條文立法目的的辨析

通過上述辨析,筆者得出一個結(jié)論,即設(shè)區(qū)的市既不是在所有事項上享有立法權(quán),也不是只在列舉出來三個事項上才可立法。對這個“等”字究竟該作何解釋、設(shè)區(qū)的市的可立法事項究竟有多少這兩個問題,筆者將采取類似于目的解釋的方法，從立法目的層面辨析該規(guī)定的真實含義。

(一)立法目的辨析的必要性

解釋法律有多種方法,其中目的解釋是最為重要的方法。目的解釋是指按照立法精神,根據(jù)具體案件從邏輯層面進行的解釋,即從現(xiàn)階段社會發(fā)展的需要出發(fā)、圍繞合理的目的所進行的解釋。一般來說,該“目的”指的是法律應(yīng)用者的目的,而非立法者的目的。但就法律規(guī)定的真實含義而言,立法者的目的更為重要,因此筆者使用“立法目的辨析”,而未直接使用“目的解釋”一詞。制定法律必然是出于一定的目的,如果某個解釋最能貼近法律制定的目的,最有利于法律目的的達成,則該解釋應(yīng)該就是最準確、最科學的解釋。因此,在研究法律規(guī)定、解釋法律時,辨析立法目的是十分重要的、不可或缺的,只有認識清楚立法目的,才能準確理解法律。

(二)立法目的辨析的方法與可行性

盡管辨析立法目的是必要的,但研究立法者的意圖是一件困難的事情,因此在具體研究時還需要考慮其是否具備可行性。立法者可能會將整部法律的目的寫進該法律,但通常不會將法律中某項具體規(guī)定的意圖展示出來,因此對于單個規(guī)定的立法目的,學者只能根據(jù)立法時的客觀環(huán)境和法律條文進行主觀性的推測。

有一個問題不容忽視。如果該法律是首次制定,之前并沒有同性質(zhì)的舊法,則僅憑這單個對象——首次制定的法,很難科學揣測其立法意圖,因為缺乏可供研究的切入點或頭緒,除非促進該法律產(chǎn)生的社會客觀事實非常明顯且研究的是法律整體。但對于法律中的某一具體規(guī)定來說,如果僅有一個對象可以研究,的確難以入手且不具備說服力。但若某一項法律規(guī)定在法律修訂中出現(xiàn)變更,則意味著有多個對象可以研究。在此種情況下,研究立法意圖就有了更為明確的切入點和頭緒。學者可以通過多個對象間的共同點、變動之處(修訂部分)以及它們之間的邏輯聯(lián)系來推測立法者的意圖。尤其是法律條文的變動之處能夠比較明顯地呈現(xiàn)立法者的意圖。如果連續(xù)多次的條文變動體現(xiàn)的都是一個邏輯,表現(xiàn)的均是相同的趨勢,那么就可以更加確定立法者的意圖,以此方法進行的研究也就更加具有可信度。根據(jù)這個理論,學者可以先從最初的法律規(guī)定入手,假設(shè)立法者的立法意圖,然后根據(jù)之后的各種變動或修改,嘗試使用該假設(shè)解釋變動的原因;或者從歷次的變動部分發(fā)現(xiàn)變動背后的邏輯,再觀察該邏輯是否符合最初的假設(shè),如果符合則說明該假設(shè)也是合理的,即該假設(shè)的理論能夠解釋立法意圖。

在設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限這個問題上,法律規(guī)定已經(jīng)變動過數(shù)次,從“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市”具有立法權(quán)變?yōu)樗小霸O(shè)區(qū)的市”均享有一定的立法權(quán),而且“經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市”這一概念也先后擴容過三次。這就是說,針對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)問題,法律規(guī)定事實上已變更過四次,也就是有五個對象可以研究。這為從歷史演變角度進行相關(guān)研究提供了充足證據(jù),說明從立法目的層面辨析設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限具有可行性。

(三)“立法法”相關(guān)規(guī)定的目的是城鄉(xiāng)管理

法律作為上層建筑,是由經(jīng)濟基礎(chǔ)決定的,換言之,制定法律的目的是滿足社會客觀環(huán)境對法律的需求。社會客觀環(huán)境改變了,就需要有新的法律或修改后的法律來適應(yīng)它,以便調(diào)整新的社會關(guān)系或已經(jīng)改變了的社會關(guān)系。因此,研究立法者的立法目的,不可避免地要考慮立法當時的歷史環(huán)境,這也意味著從當時的歷史環(huán)境中可以發(fā)現(xiàn)立法者的真實意圖。

是什么促成了設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)?經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑,城市規(guī)模的日益擴大、人口的增加、工商業(yè)等經(jīng)濟活動的增多使得城市的管理越來越復雜和困難。尤其是城市規(guī)模急劇擴大,使設(shè)區(qū)的市一級政府有關(guān)城市規(guī)劃和環(huán)境保護的工作量也快速增加。在此種情況下,僅憑“紅頭文件”管理城市必然會困難重重,于是對出臺級次更高的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的需求便相應(yīng)產(chǎn)生。這在一些人口較多、工商業(yè)活躍的城市尤為明顯?；诖?唐山市、大同市、包頭市等12個城市在1984年成為首批國務(wù)院批準的較大的市,并相應(yīng)獲得了立法權(quán)。用今天的眼光看,其中的個別城市并非大城市,但按照當時的城市發(fā)展水平,這些城市均是所在省除省會之外人口最多、工商業(yè)最發(fā)達的城市,即使在全國范圍內(nèi)比較,鞍山、撫順、吉林市、齊齊哈爾等在當時也是工業(yè)發(fā)達的城市,因此它們獲得立法權(quán)是完全符合當時的客觀條件的,之后三個批次獲得批準的寧波、本溪和徐州也是如此。

1993年后,國務(wù)院再未批準新的較大的市,這距離2014年“立法法”的修改已有20余年。在這20余年中,我國經(jīng)濟發(fā)展迅速,眾多新興城市脫穎而出。這些城市在人口和經(jīng)濟規(guī)模方面遠遠超過了已經(jīng)獲批的較大的市中的部分城市,對立法權(quán)的需求也隨著城市的發(fā)展而逐漸強烈。為適應(yīng)新的形勢,更便于國家機構(gòu)管理這些新興城市,“立法法”終于一次性賦予了所有設(shè)區(qū)的市以立法權(quán),但在立法事項上作了一定限制,將其立法權(quán)限定于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”。從歷史演變看,立法者的真實意圖是,城市規(guī)模和經(jīng)濟活動的擴張催生了城市管理的更多需求,該需求促使法律作出相應(yīng)修改,進而使得擁有立法權(quán)的城市逐漸增多,最終所有設(shè)區(qū)的市均獲得立法權(quán)。既然如此,賦予設(shè)區(qū)的市以立法權(quán)的目的是便于管理城市,因而將其立法范圍限定在城市管理也就足夠,沒有必要再擴張。

所以,從立法目的看,設(shè)區(qū)的市可立法的事項應(yīng)與城市管理直接相關(guān),現(xiàn)有規(guī)定即“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面”已經(jīng)足以覆蓋,即使該法條中有個“等”字,也應(yīng)該將其理解為等同于前述三個事項的事項,不宜作擴張解釋。

設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是有一定限制的,“環(huán)境保護”與“歷史文化保護”均可被視為“城鄉(xiāng)建設(shè)管理”的一部分,三者共同表達的是對具體可見的城鄉(xiāng)國土及其附著建筑、設(shè)施的管理,而其他與此并不直接關(guān)聯(lián)的事項則不應(yīng)在設(shè)區(qū)的市立法權(quán)范圍內(nèi)。通過文法、邏輯和立法目的三個層面的辨析,筆者認為,對法條中的“等”字,既不應(yīng)作“等”外解釋,也不應(yīng)作“等”內(nèi)解釋,將其視作與前述三個事項等同的事項似乎更為合適。