峽江縣深化集體林權(quán)制度改革綜述

涂琦芳，羅國(guó)林

（1 江西省峽江縣林木良種場(chǎng) 331410；2 江西省井岡山市自然資源局 343611）

1 改革背景

自2007 年集體林權(quán)制度主體改革后，峽江縣積極推進(jìn)各項(xiàng)配套改革，取得了明顯的成效，集體林權(quán)制度在取得成績(jī)的同時(shí)，也帶來(lái)了林地細(xì)碎化問(wèn)題，絕大多數(shù)村組為了公平，采取了好壞、遠(yuǎn)近搭配的方式，農(nóng)戶承包地不僅面積小而且細(xì)碎化嚴(yán)重，造成勞動(dòng)力和林地資源的雙重浪費(fèi)，同時(shí)森林質(zhì)量不高、林業(yè)經(jīng)營(yíng)效益低下仍然沒(méi)有得到有效解決。2014 年中共中央提出實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地三權(quán)分置[1]，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，乘著改革的東風(fēng)，峽江縣積極推進(jìn)林地流轉(zhuǎn)暨深化集體林權(quán)制度改革，著力完善落實(shí)“三權(quán)分置”，引導(dǎo)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，以發(fā)展林業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

2 主要做法

2.1 高位推動(dòng)，保障改革力度

為切實(shí)做好改革工作，確保試點(diǎn)工作圓滿完成，一是成立了以縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，高位推動(dòng)，層層落實(shí)工作責(zé)任，確保了工作的順利開(kāi)展。二是通過(guò)會(huì)議、宣傳資料、培訓(xùn)、廣播、電視、座談等形式深入開(kāi)展宣傳活動(dòng)，在全縣營(yíng)造了改革的濃厚氛圍，為改革的推進(jìn)奠定了良好的群眾基礎(chǔ)。三是通過(guò)充分調(diào)研，出臺(tái)了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)林地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步深化集體林權(quán)制度改革的實(shí)施意見(jiàn)》《峽江縣林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證管理辦法(試行)》，明確了改革內(nèi)容、措施，并在全縣范圍內(nèi)推行林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證制度，文件的出臺(tái)為改革的推進(jìn)奠定了基礎(chǔ)。四是落實(shí)資金保障，確保正常運(yùn)轉(zhuǎn)。為確保改革試點(diǎn)工作順利運(yùn)行，縣林業(yè)局在資金緊張的情況下，拿出2 萬(wàn)元用于統(tǒng)一制作了40 余塊全縣三級(jí)服務(wù)體系的行政牌、工作職責(zé)、工作流程等牌匾，購(gòu)買電腦等辦公用品，并制作相關(guān)材料等。

2.2 夯實(shí)基礎(chǔ)，積極推進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)

為積極推進(jìn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，引導(dǎo)林權(quán)規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)交易，峽江縣大力推進(jìn)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，一是縣委、縣政府辦公室下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)體系建設(shè)的通知》，就三級(jí)體系建設(shè)的體系完善、職責(zé)明確、流程規(guī)范提出了建設(shè)要求，并在全縣范圍內(nèi)建立以縣林權(quán)管理服務(wù)中心為主體的縣級(jí)服務(wù)平臺(tái)、以6 個(gè)林業(yè)工作站為主體的鄉(xiāng)級(jí)服務(wù)站以及以88 個(gè)村委會(huì)為主體的村級(jí)服務(wù)點(diǎn)的三級(jí)服務(wù)體系，三級(jí)服務(wù)體系全面實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)掛牌、制度上墻、人員到位。二是充分利用江西省林權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)和“惠林綠橋”APP 開(kāi)展信息公開(kāi)、信息共享。通過(guò)完善三級(jí)平臺(tái)的信息內(nèi)容，使社會(huì)各界不僅可以通過(guò)網(wǎng)站了解中央和地方有關(guān)林業(yè)政策、資訊信息，以及全縣各鄉(xiāng)、村的基本情況，新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的典型經(jīng)驗(yàn)介紹，還能通過(guò)網(wǎng)站下載辦證表格、各類相關(guān)文書(shū)，同時(shí)還可通過(guò)網(wǎng)站發(fā)布林權(quán)供求信息。

2.3 創(chuàng)新合同鑒證模式，完善權(quán)益保護(hù)制度

為進(jìn)一步完善和簡(jiǎn)化林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證辦證程序，確保林地經(jīng)營(yíng)權(quán)證辦證質(zhì)量，峽江縣一是進(jìn)一步完善相關(guān)程序，學(xué)習(xí)其他縣市和部門的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合林業(yè)實(shí)際制定了辦證流程，同時(shí)積極創(chuàng)新合同鑒證方式，并按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)在合同鑒證、林地勘驗(yàn)、流轉(zhuǎn)公示、信用承諾等方面制定了若干操作規(guī)范，針對(duì)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人因特殊原因無(wú)法面簽又不愿委托公證，探索開(kāi)展微信等新媒體視頻委托等工作。二是運(yùn)用林業(yè)科技開(kāi)展林地勘驗(yàn)工作，采用安裝有峽江縣林權(quán)宗地地形圖的手持GPS 進(jìn)行界址勘察，保證了地形圖與實(shí)地相符，消除了因圖紙勾繪錯(cuò)誤引發(fā)糾紛的隱患，三是采集各類合同面簽、流轉(zhuǎn)公示等影像資料，并在辦理經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證時(shí)以附件形式上傳，通過(guò)以上做法，既規(guī)范了辦證程序，又消除了流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能存在的隱患，大大提升了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證的辦證質(zhì)量，也得到廣大林農(nóng)與各部門的肯定和好評(píng)。截至2020 年，已辦理林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證56 本，林地流轉(zhuǎn)面積465hm2。

2.4 探索經(jīng)營(yíng)權(quán)各項(xiàng)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押功能

針對(duì)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)后，無(wú)法通過(guò)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證實(shí)現(xiàn)林權(quán)抵押貸款問(wèn)題，峽江縣為實(shí)現(xiàn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押貸款功能，一是積極主動(dòng)與金融等部門溝通協(xié)調(diào)，向金融部門宣傳相關(guān)政策，使金融部門逐步接受林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證作為抵押證明，為林地經(jīng)營(yíng)者搭建了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押貸款平臺(tái)。二是建立銀林合作機(jī)制，縣林業(yè)局和縣農(nóng)商銀行在資產(chǎn)評(píng)估、林木采伐、林權(quán)流轉(zhuǎn)等工作中密切合作，對(duì)抵押物實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)管，提升信貸支林的整體效益。截至目前，巳辦理林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證抵押登記8 筆，涉及貸款金額250 萬(wàn)元。

2.5 大力發(fā)展新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，助推林業(yè)增綠增效、農(nóng)民增收

近年來(lái)，峽江縣通過(guò)大力培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，提升了林業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，推動(dòng)了林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，帶動(dòng)了農(nóng)民就業(yè)增收，實(shí)現(xiàn)資源增長(zhǎng)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收。一是政策吸引推動(dòng)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。設(shè)立林業(yè)發(fā)展專項(xiàng)基金，每年從涉農(nóng)資金、林地補(bǔ)償費(fèi)中籌集專項(xiàng)資金100 萬(wàn)元用于扶持林業(yè)發(fā)展。相繼出臺(tái)跡地更新保證金制度、造林苗木免費(fèi)制度和專業(yè)合作社獎(jiǎng)補(bǔ)制度等，涉林項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排給新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體實(shí)施。新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的森林防火、森林病蟲(chóng)害防治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等優(yōu)先納入林業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，優(yōu)先享受扶持政策。對(duì)以建設(shè)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為目的的流轉(zhuǎn)，實(shí)行“四優(yōu)先”（優(yōu)先解決木材指標(biāo)、優(yōu)先列入項(xiàng)目造林計(jì)劃、優(yōu)先進(jìn)行林權(quán)貸款評(píng)估認(rèn)證、優(yōu)先辦理流轉(zhuǎn)登記手續(xù)）政策，加速推進(jìn)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展。全縣新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體迅速發(fā)展，目前，全縣有民營(yíng)林場(chǎng)3 家、林業(yè)大戶16 戶、林業(yè)專業(yè)合作社33 家。全縣每年完成造林1000hm2以上，其中，新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體占了“半壁江山”，比林改前10 年非公有造林的總和還多，造林規(guī)模和質(zhì)量保持持續(xù)提升。二是產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向帶動(dòng)新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體做大做強(qiáng)峽江縣林業(yè)。立足峽江縣林產(chǎn)品資源優(yōu)勢(shì)，精準(zhǔn)制定優(yōu)惠政策，大力扶持高產(chǎn)油茶、特色中藥材、楠木、楊梅、花卉苗木等五大綠色富民產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)全縣林業(yè)向規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、生態(tài)化、品牌化力向發(fā)展，有效提升全縣林業(yè)綜合效益和競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富、貧困戶脫貧。

3 主要成效

通過(guò)建立健全林地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，創(chuàng)新林地經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，大力扶持新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推動(dòng)了全縣林地流轉(zhuǎn)工作的深入開(kāi)展，有效地落實(shí)了“三權(quán)分置”意見(jiàn)，實(shí)現(xiàn)了全縣農(nóng)民人均林業(yè)純收入翻番；林業(yè)產(chǎn)業(yè)由單一經(jīng)營(yíng)用材林為主，向經(jīng)營(yíng)用材林與經(jīng)濟(jì)林并重、森林經(jīng)營(yíng)與生態(tài)旅游并舉、山上造林與林下經(jīng)濟(jì)并存等復(fù)合式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變；綠水青山正成為峽江縣一張“名片”和助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展的重要優(yōu)勢(shì)，全縣林業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出生態(tài)美、百姓富的有機(jī)統(tǒng)一。

3.1 林地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系有效運(yùn)行

通過(guò)建立了以縣林權(quán)管理服務(wù)中心、林業(yè)工作站和村委會(huì)為服務(wù)點(diǎn)的三級(jí)服務(wù)體系，做到權(quán)職明確，各司其職，方便了廣大林農(nóng)，同時(shí)利用江西省林權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)的平臺(tái)，提升了林業(yè)部門公眾服務(wù)能力。

3.2 林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證解決三權(quán)分置難題

峽江縣林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證制度在全縣得到了社會(huì)各界和廣大林農(nóng)的認(rèn)可和肯定。林地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證實(shí)現(xiàn)抵押功能，標(biāo)志著峽江縣在推進(jìn)林地流轉(zhuǎn)深化集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)工作中取得重大突破，解決了“三權(quán)分置”經(jīng)營(yíng)權(quán)放活難題，進(jìn)一步解放和發(fā)展了林業(yè)生產(chǎn)力，對(duì)峽江縣建設(shè)適度規(guī)?；s化經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代林業(yè)發(fā)揮重要的作用。

3.3 林下經(jīng)濟(jì)興旺

近年來(lái)，峽江縣依托豐富的林地資源，加快林權(quán)流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)。一是發(fā)展特色中藥材產(chǎn)業(yè)，已建立黃梔子、菊花、靈芝等中藥材種植基地10 余個(gè)，中藥材標(biāo)準(zhǔn)化種植基地30 余個(gè)，種植面積已達(dá)0.24 萬(wàn)hm2。二是發(fā)展高產(chǎn)油茶、特色中藥材、楠木、楊梅、花卉苗木等五大綠色富民產(chǎn)業(yè)，已建立產(chǎn)業(yè)基地1.12 萬(wàn)hm2，有3 家種植基地入選省級(jí)林下經(jīng)濟(jì)示范基地，林產(chǎn)品加工企業(yè)24 家，林下經(jīng)濟(jì)年總產(chǎn)值達(dá)1.4 億元，涉及農(nóng)戶2300 余戶，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的雙豐收。三是發(fā)展林下養(yǎng)殖業(yè)，目前共有各類林下種植面積1.01 萬(wàn)hm2，林下養(yǎng)殖年規(guī)模達(dá)2.6 萬(wàn)頭（羽），走出一條“長(zhǎng)期得林，短期得利，以短養(yǎng)長(zhǎng)”的林下脫貧增收新路徑。四是發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，按照“一山（玉笥山）一湖（玉峽湖）一區(qū)（金梅花景區(qū)）”的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，依托自然生態(tài)和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)，一批批生態(tài)旅游項(xiàng)目引得省內(nèi)外游客紛至沓來(lái)[2]。

4 存在問(wèn)題及建議

不動(dòng)產(chǎn)登記部門自2016 成立以來(lái)，與林業(yè)部門尚未開(kāi)展數(shù)據(jù)共享，目前林業(yè)部門使用的林權(quán)數(shù)據(jù)仍以2016 年前數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，使林業(yè)部門無(wú)法為廣大林農(nóng)、新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主全提供更好的服務(wù)，也給林業(yè)部門工作帶來(lái)了不少隱患。建議上級(jí)有關(guān)部門將數(shù)據(jù)共享規(guī)范化，以便更好地開(kāi)展工作。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，峽江縣基層林業(yè)工作站全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一管理，大量林業(yè)工作站人員不再?gòu)氖铝謽I(yè)工作，三級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系中最重要的鄉(xiāng)級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站工作無(wú)法開(kāi)展，致使三級(jí)林權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系近于癱瘓。建議出臺(tái)相關(guān)的政策文件，以真正發(fā)揮改革試驗(yàn)區(qū)的示范引領(lǐng)作用。

林業(yè)開(kāi)發(fā)融資難。建議要大力培育新型林業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，引導(dǎo)農(nóng)戶依法規(guī)范林地流轉(zhuǎn)，支持專業(yè)大戶、家庭林場(chǎng)、林業(yè)合作社發(fā)展，鼓勵(lì)工商資本進(jìn)入林業(yè)，采用公司+合作社+農(nóng)戶等經(jīng)營(yíng)模式，建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，并享受國(guó)家各項(xiàng)扶持政策[3]。