長江大保護背景下美麗鎮(zhèn)江建設(shè)研究

江 靜 周清時

（1 句容市環(huán)境監(jiān)測站 江蘇 句容 212400；2 長江生態(tài)環(huán)保集團有限公司 湖北 武漢 430062）

作為中國最長的河流，長江有著多樣的物種和獨一無二的自然特征，對國家的水生態(tài)環(huán)境健康和長江經(jīng)濟帶的快速、綠色發(fā)展有著至關(guān)重要的促進作用[1]。然而，改革開放以來，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展以及受人類過度捕撈、筑壩挖砂等活動的影響，長江的生態(tài)環(huán)境惡化問題越來越嚴重。針對經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境問題，黨和國家根據(jù)不同發(fā)展階段的具體形勢作出了系列科學論斷和重大戰(zhàn)略部署。隨著“美麗中國”新概念的提出，人們進一步認識到了生態(tài)文明建設(shè)的重要性。

鎮(zhèn)江擁有約293公里的長江岸線，沿江分布著珍稀生物、灘涂濕地、優(yōu)質(zhì)水源等稀缺資源，是長江經(jīng)濟帶戰(zhàn)略實施的重要支撐。長江大保護背景下，為實現(xiàn)更高質(zhì)量的發(fā)展，積極探索“長江大保護”與“美麗鎮(zhèn)江”的共同發(fā)展很有必要，有利于把“美麗鎮(zhèn)江”建設(shè)打造成“長江大保護”的特色標桿。

1 長江大保護背景下美麗鎮(zhèn)江建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 設(shè)立了鎮(zhèn)江長江豚類省級自然保護區(qū)，“水中大熊貓”江豚頻頻現(xiàn)身。長江江豚是一個獨立物種，是世界上唯一的淡水江豚。作為我國一級保護動物，長江江豚是長江生態(tài)環(huán)境良好的重要指示物種，是長江水生態(tài)系統(tǒng)良好的標志，其數(shù)量比國寶大熊貓還少，是名副其實的“水中大熊貓”[2]。近幾十年來，隨著長江流域經(jīng)濟的迅速發(fā)展，長江流域航運密集，長江水體污染的加劇和水生生態(tài)系統(tǒng)的破壞，加上人類的過度捕撈等，使得長江江豚賴以生存的環(huán)境持續(xù)惡化，嚴重影響長江江豚的生長與繁殖[3]。因此，開展江豚保護刻不容緩。

鎮(zhèn)江長江段內(nèi)江豚活動較為頻繁，為了保護長江下游地區(qū)長江江豚健康生長，江蘇省人民政府成立了鎮(zhèn)江江豚類自然保護區(qū)。該保護區(qū)的成立為江豚的繁衍生息提供了優(yōu)良的環(huán)境，為保護長江江豚奠定了良好的生態(tài)基礎(chǔ)[4]。同時，鎮(zhèn)江市各級政府部門也采取了多項措施改善長江水環(huán)境，保護鎮(zhèn)江豚類保護區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境。首先，拆除保護區(qū)內(nèi)的各項違建項目，對被農(nóng)業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)侵占的江邊濕地進行生態(tài)恢復；其次，建立各種豚類監(jiān)護站和急救基地，并配套相應的應急管理方案，全面保障長江江豚的生態(tài)安全；最后，自長江實施全面禁捕以來，堅決執(zhí)行禁捕政策，還通過建設(shè)人工魚巢等方案，為長江江豚提供豐富的物質(zhì)保障。越來越多的長江江豚出現(xiàn)在長江鎮(zhèn)江段的水面上，表明了鎮(zhèn)江豚類保護區(qū)的功效逐漸顯現(xiàn)，人民與政府的付出得到初步回報。

1.2 建設(shè)國家海綿城市，打造美麗鎮(zhèn)江新樣板?！昂＞d城市”是一種新的城市雨洪管理概念，代表城市對雨水帶來的各種生態(tài)環(huán)境的適應性，城市具有像海綿一樣的吸水彈性，有效應對各種自然災害，采用分散式的小規(guī)模雨水管理設(shè)施，盡可能保證自然狀態(tài)下的雨水就地削減等循環(huán)過程，緩解雨水徑流給城市排水管網(wǎng)帶來的壓力，并減小對受納水體水環(huán)境的影響，對生態(tài)退化和城市內(nèi)澇等問題具有緩解和改善作用[5～6]。

作為全國第一批海綿城市試點城市之一，鎮(zhèn)江市人民政府積極推進海綿城市建設(shè)，不僅出臺了《鎮(zhèn)江市海綿城市管理辦法》等相關(guān)地方性法規(guī)，專門針對海綿城市建設(shè)的推進，還創(chuàng)新性地提出了海綿城市建設(shè)“3+2”的目標，在有效緩解城市內(nèi)澇等問題的基礎(chǔ)上，積極提升城市的生態(tài)景觀功能[7]。其中，通過與第三方公司合作，鎮(zhèn)江的海綿城市建設(shè)PPP項目初步建設(shè)取得良好成效[7～8]。在對城市污水處理廠的基礎(chǔ)工程進行了改進與擴建，還對各居民區(qū)的易積水區(qū)和內(nèi)澇區(qū)進行了修復，方便了市民的生活與出行，不僅能成功應對大雨挑戰(zhàn)，還改善了城市的整體生態(tài)環(huán)境。金山湖是鎮(zhèn)江重要的通江湖泊，金山湖的溢流工程能有效改善金山湖的整體水質(zhì)，減少污染溢流至金山湖的次數(shù)，對金山湖的水質(zhì)進行有效處理將對長江水環(huán)境的改善起到促進作用[7]。海綿城市的建設(shè)使得鎮(zhèn)江“水清”不斷上臺階，有助于形成活水貫通城市的新局面，實現(xiàn)城區(qū)黑臭水體消除，緩解熱島效應和城市內(nèi)澇，打造美麗鎮(zhèn)江新樣板。

1.3 強化濕地建設(shè)，改善入江水體水質(zhì)。作為一種對改善生態(tài)環(huán)境有良好作用的獨特生態(tài)系統(tǒng)，濕地在調(diào)節(jié)氣候、改善水環(huán)境和土壤環(huán)境污染、應對洪水干旱等自然災害和保持生物多樣性等方面都具有重要的作用[9]。鎮(zhèn)江擁有長江鎮(zhèn)江段和江蘇句容赤山湖國家濕地公園兩處重要濕地系統(tǒng)。為保護長江鎮(zhèn)江段的濕地系統(tǒng)，2019年7月，鎮(zhèn)江市政府印發(fā)了《長江(鎮(zhèn)江段)兩岸造林綠化和濕地保護規(guī)劃(2019～2035)》。該規(guī)劃推動建立多層次濕地保護體系，到2020年，新建兩處濕地保護小區(qū)，實施沿江濕地、豚類保護區(qū)濕地、新民洲南岸沿江濕地和高橋鎮(zhèn)西岸沿江濕地四大濕地修復工程，長江自然濕地保護率達到56%以上；到2035年，新建世業(yè)洲濕地公園、揚中環(huán)島濕地公園和禹山北濕地公園3處，新建包括句容長江濕地保護小區(qū)在內(nèi)的三處濕地保護小區(qū)，修復1800畝(120公頃)油坊鎮(zhèn)沿江岸線濕地，長江自然濕地保護率達65%以上。作為秦淮河上游唯一天然湖泊，秦淮河水系的重要支流，赤山湖是重要的入江水系，赤山湖水質(zhì)的好壞直接影響秦淮河水系的水環(huán)境生態(tài)，對長江水環(huán)境改善有著重要的作用。赤山湖國家濕地公園的建設(shè)為秦淮河水系的蓄洪防旱能力奠定的良好基礎(chǔ)，為入江水體改善提供了重要的生態(tài)源泉。

2 長江大保護背景下美麗鎮(zhèn)江建設(shè)存在的問題分析

2.1 公眾參與意識不強，沒有形成全民合力。長江大保護政策實施以來，仍有一些地區(qū)和群眾普遍缺乏長江大保護與美麗鎮(zhèn)江建設(shè)方面的相關(guān)知識，未真正認識到保護長江的重要性，存在大量以破壞長江生態(tài)環(huán)境為代價的生產(chǎn)活動，如過度捕撈、侵占河床河岸、農(nóng)業(yè)工業(yè)生產(chǎn)亂排等。長江大保護涉及生態(tài)、航運、供水等多個部門，專業(yè)性較強，需要各行各業(yè)的齊心協(xié)力、同抓共管，而長期以來，分散管理、職責交叉等問題并未得到有效解決，沒有形成管理合力。此外，政府對長江大保護信息的公開力度不夠，對社會資本和民間力量參與長江生態(tài)修復的吸引力不夠，缺乏相應的鼓勵政策，公眾參與美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的踐行度較差。

2.2 法規(guī)標準等保障體系不完善。立法是開展具體行動的基礎(chǔ)，能從根本上保障長江保護和美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的有效性。鎮(zhèn)江市雖然出臺了《鎮(zhèn)江市長江岸線資源保護條例》《長江(鎮(zhèn)江段)兩岸造林綠化和濕地保護規(guī)劃(2019-2035)》等相關(guān)法規(guī)，但法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)性不足，立法中存在多層級、多部門之間的價值和利益沖突，影響了共抓大保護的實施，無法滿足長江大保護與美麗鎮(zhèn)江齊抓共建的新需求。

2.3 管理機制沒有形成，管理模式缺乏創(chuàng)新。目前，美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的管理機制沒有系統(tǒng)形成，管理部門分散不統(tǒng)一，如生態(tài)環(huán)境部門和農(nóng)業(yè)水利部門對建設(shè)管理各有分工，但職能針對性不強，各部門執(zhí)法力度不夠，機構(gòu)設(shè)置不夠全面，后期保障性投入不夠，無法滿足跨區(qū)域溝通協(xié)調(diào)等需要。建設(shè)后期的數(shù)據(jù)收集至關(guān)重要，監(jiān)測體系尚未覆蓋，智慧化平臺構(gòu)建尚未完成，不能及時掌握各污染源動態(tài)。美麗鎮(zhèn)江建設(shè)高度依賴政府，但財政資金有限，不能滿足后期的管理維護。同時，市場化、多元化的生態(tài)補償機制有待健全。

3 長江大保護背景下美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的措施及建議

3.1 強化全民參與意識，形式美麗鎮(zhèn)江建設(shè)社會合力。共抓大保護的本質(zhì)是協(xié)同治理，是一種新型的治江思路，是系統(tǒng)治理和綜合管理等理念的綜合運用，公眾參與作為美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的重要形式，在治理、決策和監(jiān)督等方面發(fā)揮了舉足輕重的作用。首先，構(gòu)建完整的信息公開體系，便于公眾獲取長江大保護和美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的相關(guān)信息，提升公眾的知情權(quán)與責任感。其次，加強宣傳教育，注重線上宣傳引導與線下教育活動相結(jié)合，積極召開動員會議，引導全民共治，呼吁共同參與。最后，吸引社會資本和民間力量的積極參與，形成政府、群眾和企業(yè)共同參與互動的新型治理體系，營造全社會共同參與長江大保護和美麗鎮(zhèn)江建設(shè)的良好氛圍，最大限度地發(fā)揮各主體的責任作用，形成美麗鎮(zhèn)江建設(shè)社會合力。

3.2 健全完善法規(guī)制度，保障美麗鎮(zhèn)江建設(shè)有法可依。制度建設(shè)能保證各項工作的正常開展，提高美麗鎮(zhèn)江建設(shè)政策的執(zhí)行力和約束力。作為我國第一部流域保護法，《長江保護法》的實施為長江大保護和長江流域綜合治理提供了制度基礎(chǔ)，我們要充分發(fā)揮其約束引領(lǐng)作用，打破“九龍治水”和不同區(qū)域各自為政的現(xiàn)象，堅決落實整改要求。結(jié)合鎮(zhèn)江實際完善美麗鎮(zhèn)江建設(shè)相關(guān)法規(guī)，包括水土保持、生態(tài)文明建設(shè)、濕地恢復、各支流污染控制等多方面，對原有法規(guī)內(nèi)容查漏補缺，著力解決對長江流域生態(tài)環(huán)境影響較大的問題，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。在執(zhí)法環(huán)節(jié)，需要完善執(zhí)法程序，推進跨部門聯(lián)合執(zhí)法，建立健全跨區(qū)域、多部門聯(lián)合執(zhí)法的合作機制。加快實施河湖長制，建立河道管理的激勵約束機制，管好入江各支流、河道的生態(tài)環(huán)境，強建設(shè)、重管理，實現(xiàn)河道綜合治理，落實主體責任，強化違規(guī)違法行為處置力度，全力保障美麗鎮(zhèn)江建設(shè)穩(wěn)步進行。

3.3 創(chuàng)新工作思路，促進美麗鎮(zhèn)江建設(shè)有效管理。切實做好建設(shè)工作需要提高認識，創(chuàng)新工作思路，建立健全管理機制，明確各部門權(quán)限與職責，鼓勵各部門建立一套符合本地實際的管理、監(jiān)督和評估機制，建立長效考核制度，例行評估成效。因地制宜，建設(shè)模式合理，精準實施政策，注重特色與個性，不搞一刀切，堅持生態(tài)環(huán)境優(yōu)先發(fā)展。構(gòu)建智慧共享平臺，有效促進長江大保護的快速發(fā)展。整合水務、環(huán)保、航道、國土等信息資源，實現(xiàn)各部門之間信息共享、標準統(tǒng)一、規(guī)劃一致、統(tǒng)一執(zhí)法的良好局面。強化監(jiān)測體系建設(shè)，努力拓寬監(jiān)測覆蓋面，強化監(jiān)控預警信息化工作，為及時做出正確決策提供技術(shù)支撐。同時，建立健全生態(tài)補償機制，按照“誰改善誰受益，誰污染誰付費”的原則，不斷完善生態(tài)補償制度，強化問責機制，協(xié)調(diào)各區(qū)域發(fā)展。

4 結(jié)語

不論是長江大保護，還是“美麗中國”新藍圖，都是黨和國家在長期治國理政中形成的重要理論創(chuàng)新。在當前長江大保護的背景下，作為江蘇省內(nèi)最長長江岸線所有地的鎮(zhèn)江，更應該發(fā)揮自己的積極作用。美麗鎮(zhèn)江建設(shè)不僅關(guān)系到鎮(zhèn)江市的長遠發(fā)展，關(guān)系到鎮(zhèn)江的生態(tài)文明建設(shè)，還對鎮(zhèn)江市民生活質(zhì)量的提高和幸福感的增強有著深遠影響，更對整個長江經(jīng)濟帶的快速、綠色發(fā)展有著重要作用。