論監(jiān)察體制改革下的“監(jiān)—檢” 銜接機(jī)制的構(gòu)建

徐子航

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150000）

一、建立和完善 “監(jiān)—檢” 銜接機(jī)制的必要性和可行性

改革將所有行使公權(quán)力的國(guó)家公職人員納入監(jiān)督，這既是全面從嚴(yán)治黨的現(xiàn)實(shí)需要，又是強(qiáng)化黨依法執(zhí)政，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的客觀要求。相較于之前的領(lǐng)域單一，權(quán)力分散的反腐敗體制，改革后的監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一了反腐敗力量，享有監(jiān)督、調(diào)查和處置職能，集黨紀(jì)、政紀(jì)、刑事調(diào)查權(quán)于一體。改革后的監(jiān)督調(diào)查解決了傳統(tǒng)職務(wù)犯罪偵查程序與反腐敗實(shí)際情況不適應(yīng)的問題，更加符合實(shí)際工作的需要。

（一）建立和完善 “監(jiān)—檢” 銜接機(jī)制的必要性

首先，建立和完善 “監(jiān)—檢” 銜接機(jī)制是反腐倡廉的根本前提。對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件，不直接進(jìn)入刑事訴訟程序，而是遞交給人民檢察院，由檢察機(jī)關(guān)提起公訴，二者在此過程中各司其職、分工協(xié)作、相互配合。因此，正確理解和把握二者的銜接機(jī)制尤為重要。監(jiān)察機(jī)關(guān)作為反腐敗工作的主體，自身無法自行啟動(dòng)刑事訴訟程序，需移送檢察機(jī)關(guān)由其按照法律規(guī)定予以轉(zhuǎn)化，方可進(jìn)入刑事訴訟軌道。［1］監(jiān)察委員會(huì)作為新成立的機(jī)構(gòu)，雖然相關(guān)法律賦予了強(qiáng)力的職權(quán)，但無論是在人才儲(chǔ)備還是工作經(jīng)驗(yàn)中都尚有不足，而檢察機(jī)關(guān)的長(zhǎng)期工作積累的豐富經(jīng)驗(yàn)可以為提供專業(yè)性幫助。此外，監(jiān)察委員會(huì)和人民檢察院監(jiān)督對(duì)象的差異性決定了二者之間需要互補(bǔ)。監(jiān)察委員會(huì)針對(duì)人員，人民檢察院針對(duì)相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，兩者監(jiān)督對(duì)象的聯(lián)系導(dǎo)致了天然互補(bǔ)性?！缎淌略V訟法修正案》也專門對(duì)完善與《監(jiān)察法》的銜接做出了規(guī)定。綜上，檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的是否有效銜接直接影響到反腐倡廉工作的效果。

其次，建立和完善 “監(jiān)—檢” 銜接機(jī)制是權(quán)力制約的必要保障。權(quán)力一旦缺乏監(jiān)督，必將走向腐敗。將權(quán)力充分集中可以保障權(quán)力行使的效率，但如果權(quán)力缺乏監(jiān)督和制衡就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力失控，破壞公正。監(jiān)察體制改后，監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一整合了反腐敗力量，有權(quán)對(duì)所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察。因此，必須加強(qiáng)對(duì)其制約，建設(shè)完善的體制機(jī)制，以保障權(quán)力不失控。監(jiān)察調(diào)查與刑事訴訟二者不僅應(yīng)相互配合，還應(yīng)堅(jiān)持相互制約，這也體現(xiàn)了監(jiān)督原則，為監(jiān)察權(quán)依法行使提供了制度保障。二者的相互制約主要在程序上。一方面，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)遞交的案件，檢察院經(jīng)過審查，如認(rèn)為案件事實(shí)不清、證據(jù)不充分的，可退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。檢察院若認(rèn)為符合不起訴情形的，經(jīng)上級(jí)檢察院批準(zhǔn)?？梢宰龀霾黄鹪V的決定。在實(shí)踐過程中我們發(fā)現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)的提前介入達(dá)到了對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的效果。另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)可行使對(duì)檢察機(jī)關(guān)的不起訴權(quán)，即向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)議。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以監(jiān)督審查過程中是否存在違法行為。監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的工作人員是否有貪污賄賂、濫用職權(quán)及玩忽職守的問題。這種雙向互動(dòng)的制約機(jī)制其目的在于保障國(guó)家權(quán)力在法律允許的范圍內(nèi)運(yùn)行。

（二）建立和完善 “監(jiān)—檢” 銜接機(jī)制的可行性

第一，執(zhí)法目的一致。伴隨司法實(shí)踐的發(fā)展，分權(quán)制衡思想逐漸深入到現(xiàn)代檢察制度改革的各領(lǐng)域，因此，根據(jù)各自獨(dú)特的歷史傳統(tǒng)以及政治制度和組織原則，各國(guó)分別設(shè)計(jì)了不同的權(quán)力分立與制衡制度。不同于西方國(guó)家實(shí)行的三權(quán)分立，在我國(guó)，憲法將人民代表大會(huì)設(shè)計(jì)為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)居于核心地位，代表全國(guó)人民行使國(guó)家權(quán)力。各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都尤其產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。各級(jí)人民代表大會(huì)可以通過聽取和審議工作報(bào)告，行使選舉權(quán)、罷免權(quán)等人事監(jiān)督權(quán)等方式對(duì)一府一委兩院進(jìn)行監(jiān)督。人民檢察院作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)也有著監(jiān)督并糾正行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的職責(zé)，其目的在于保障國(guó)家公權(quán)力按照其設(shè)立的本意正確行使，保護(hù)公民權(quán)益。同法律監(jiān)督一樣，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)計(jì)就是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，防止公權(quán)力被濫用?？傊?，無論是監(jiān)察權(quán)還是檢察權(quán)，二者設(shè)立的目的都是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行約束和監(jiān)督，以確保公權(quán)力在法治的軌道上正確行使，服務(wù)于全面依法治國(guó)的目標(biāo)。

第二，監(jiān)督對(duì)象特殊。改革后，檢察機(jī)關(guān)仍保留了對(duì)訴訟過程進(jìn)行監(jiān)督的職能。通過與監(jiān)察機(jī)關(guān)相比較，可以發(fā)現(xiàn)兩者的監(jiān)督范圍在職務(wù)犯罪案件領(lǐng)域有所交集。相較于其他普通犯罪案件而言，職務(wù)犯罪具有以下特點(diǎn)：（1）犯罪主體特殊。職務(wù)犯罪案件的主體多為國(guó)家公職人員，具有職權(quán)化的特點(diǎn)，公職人員具有管理公共事務(wù)的職能，掌握著公權(quán)力，具有較高的身份地位。犯罪分子往往結(jié)成利益集團(tuán)，形成錯(cuò)綜復(fù)雜的利益鏈。從近年職務(wù)犯罪案件的司法實(shí)踐可以看出，職務(wù)犯罪往往呈現(xiàn)組織化形式?；蛟S出于分?jǐn)傂淌仑?zé)任，或許是利益鏈條的捆綁，共同犯罪能減少犯罪成本，提高犯罪收益。[2]犯罪嫌疑人往往寄希望于關(guān)系網(wǎng)，因此具有強(qiáng)烈的僥幸心理和抵抗情緒。（2）職務(wù)犯罪的隱秘性。職務(wù)犯罪相較于其他犯罪而言，往往不具有被害人，且多為犯罪雙方間的私下接觸，不易留下犯罪證據(jù)。此外，因?yàn)橹黧w的特殊性，職務(wù)犯罪的犯罪嫌疑人一般具有較高的文化水平，在犯罪過程中有意識(shí)的通過各種方式來掩人耳目，以達(dá)到不被發(fā)現(xiàn)的目的，如有些犯罪分子在利用自己的職權(quán)牟利時(shí)，不直接當(dāng)場(chǎng)接受賄賂，而是錯(cuò)開時(shí)間再接受財(cái)務(wù)，這種犯罪時(shí)間的跨越性，導(dǎo)致犯罪證據(jù)難以發(fā)現(xiàn)和收集。（3）犯罪手段的多樣性。從近年案例可以看出，職務(wù)犯罪手段日益呈現(xiàn)復(fù)雜多樣的特點(diǎn)。犯罪分子為了逃避法律的制裁，在犯罪過程中總是變換方式以轉(zhuǎn)移視線，提高隱蔽性，如贈(zèng)送股份，他人代收賄賂，變相接受房屋與汽車等。這些手段進(jìn)一步給反腐工作提高了難度。

第三，監(jiān)檢優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。相較于之前，改革后的監(jiān)察委員會(huì)統(tǒng)一了反腐敗力量，享有監(jiān)督、調(diào)查和處置職能，集黨紀(jì)、政紀(jì)、刑事調(diào)查權(quán)于一體，進(jìn)一步明確了權(quán)限與職責(zé)，將原有的分散在原檢察機(jī)關(guān)反貪污、反瀆職部門的專業(yè)人員進(jìn)行統(tǒng)合，集中了反腐敗力量，具有廣泛的監(jiān)察范圍和有力的手段，使得監(jiān)察調(diào)查程序相較于改革前具有更強(qiáng)的專業(yè)性和系統(tǒng)性。監(jiān)察委員會(huì)繼承了原反腐部門的工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于犯罪嫌疑人可能會(huì)采用的犯罪手段、受賄行賄的方式等信息都有所掌握。另一方面，檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具有豐富的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，相較于剛剛成立的監(jiān)察委員會(huì)，檢察院在人才儲(chǔ)備和專業(yè)化建樹上有其優(yōu)勢(shì)。檢察機(jī)關(guān)可以針對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的證據(jù)收集進(jìn)行審查，提出規(guī)范的專業(yè)建議，幫助后者彌補(bǔ)取證漏洞，調(diào)整取證思路和規(guī)范取證行為。

二、監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)運(yùn)行銜接現(xiàn)狀及問題

2016 年年底， 北京市、 山西省和浙江省先后開始進(jìn)行改革試點(diǎn)，規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)將案件移交給檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查起訴。最高院等五部門聯(lián)合發(fā)布的《刑事訴訟制度改革的實(shí)施意見》修改了非法證據(jù)的包括范圍。2018年，全國(guó)人大通過了《憲法修正案》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)應(yīng)互相配合、互相制約的原則。同年，《監(jiān)察法》正式出臺(tái)，對(duì)監(jiān)察委員會(huì)和檢察院的辦案工作的銜接做出規(guī)定，具體包括有第四十五條等內(nèi)容。同年年底，刑事訴訟法也進(jìn)行了修改，對(duì) “監(jiān)—檢” 在職務(wù)犯罪調(diào)查、非法證據(jù)排除等方面進(jìn)行了補(bǔ)充規(guī)定。通過這一系列立法，我國(guó)逐步建立了一套全新的處理職務(wù)犯罪案件的法律體系，為監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的銜接工作提出了明確的法律依據(jù)。

（一）監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)的銜接運(yùn)行現(xiàn)狀

監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)銜接的現(xiàn)有法律規(guī)定?！侗O(jiān)察法》的出臺(tái)，創(chuàng)新了我國(guó)刑事訴訟流程，即針對(duì)職務(wù)犯罪的 “調(diào)查—起訴—審判” 模式。[3]從銜接的內(nèi)容上看，改革后原有的檢查調(diào)查被監(jiān)察調(diào)查所代替，使得職務(wù)犯罪案件分別由監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查，檢察機(jī)關(guān)審查起訴。由單一主體負(fù)責(zé)變?yōu)閮烧呋ハ嗯浜稀⒒ハ啾O(jiān)督。如發(fā)現(xiàn)涉嫌職務(wù)違法、職務(wù)犯罪的線索，應(yīng)交由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行立案調(diào)查。前者將調(diào)查的證據(jù)提交給后者進(jìn)行審查起訴。后者在進(jìn)行審查后決定是否起訴。從銜接的程序上看，監(jiān)察委員會(huì)將涉嫌職務(wù)犯罪案件的調(diào)查結(jié)果遞交給檢察院，后者在接受材料進(jìn)行審查后，將符合受理?xiàng)l件的移交給公訴部門。將不符合的，可以退回監(jiān)察機(jī)關(guān)要求補(bǔ)充調(diào)查。不符合訴訟條件的，依法做出不起訴決定?！侗O(jiān)察法》賦予了監(jiān)察機(jī)關(guān)留置的權(quán)力。但留置措施不是刑事強(qiáng)制措施，在案件移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴時(shí)需要轉(zhuǎn)換。當(dāng)然，對(duì)被調(diào)查人或者犯罪嫌疑人采取強(qiáng)制措施，需要按《刑事訴訟法》的規(guī)定而行之。[4]此外，檢察機(jī)關(guān)可退回監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查。二者存在前后順序，即應(yīng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)調(diào)查職能，僅在必要時(shí)才自行補(bǔ)充偵查。

監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)銜接的現(xiàn)實(shí)狀況。在2018 年國(guó)家、省、市、縣四級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組織結(jié)構(gòu)建成后，人員轉(zhuǎn)隸工作也富有成效，截至2019 年初，共劃轉(zhuǎn)編制6.1 萬個(gè)、轉(zhuǎn)隸干部4.5 萬人。各地逐步探索構(gòu)建監(jiān)察全覆蓋監(jiān)督網(wǎng)，將職責(zé)向下擴(kuò)展。以遼寧省為例，截至2018 年，遼寧省共成立了231 個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作片區(qū)。隨著巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)立體監(jiān)督網(wǎng)的建成，監(jiān)察對(duì)象相較改革前大幅增加。在《監(jiān)察法》的基礎(chǔ)上，國(guó)家監(jiān)察委與最高檢聯(lián)合頒布了辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法，指導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)和檢察院具體開展實(shí)踐工作。在 “銜接辦法” 中規(guī)定了案件調(diào)查部門收集、固定、審查的證據(jù)材料應(yīng)遵循刑事審判關(guān)于證據(jù)的要求，涉嫌職務(wù)犯罪的案卷材料應(yīng)包括全部證據(jù)、法律手續(xù)和文書等材料。除此之外，“銜接辦法” 還對(duì)檢察機(jī)關(guān)審查起訴和退回補(bǔ)充調(diào)查和自行補(bǔ)充偵查加以規(guī)定。實(shí)踐中，如在工作中發(fā)現(xiàn)不屬于本機(jī)關(guān)管轄的案件，將相關(guān)材料交由有權(quán)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。如檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)有涉嫌國(guó)家公職人員職務(wù)犯罪的，應(yīng)遞交線索給監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)其他刑事案件線索、情報(bào)的，應(yīng)主動(dòng)遞交給檢察機(jī)關(guān)。此外，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)合理提前介入到案件的討論和審理階段。根據(jù)具體情況，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)邀請(qǐng)，可在調(diào)查階段介入，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)收集到的證據(jù)進(jìn)行合法性審查，以確保監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查證據(jù)符合刑事訴訟法的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐情況來看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理案件的介入比重日益上升，介入內(nèi)容更加具有專業(yè)性。

（二）監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)銜接運(yùn)行存在的問題

一是 “監(jiān)—檢” 銜接立法不夠完善，證據(jù)的種類和范圍不清。改革前，《刑事訴訟法》賦予了紀(jì)委依法收集獲取證據(jù)材料的權(quán)限。在監(jiān)察委員會(huì)成立后，紀(jì)委無法依據(jù)《刑事訴訟法》得到獲取證據(jù)的資格，而《監(jiān)察法》又沒有對(duì)紀(jì)委收集的證據(jù)在刑事訴訟中是否具有資格進(jìn)行明確規(guī)定，在法理上無法確定紀(jì)委收集的證據(jù)的資格。因此，需要辨別確認(rèn)紀(jì)委證據(jù)與監(jiān)察證據(jù)的關(guān)系。此外，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)收集的證據(jù)種類，國(guó)家監(jiān)察委與最高檢頒布的 “職務(wù)犯罪案件銜接辦法” 也有所說明，但與《刑事訴訟法》的證據(jù)種類相比較，缺失鑒定意見和勘驗(yàn)筆錄。那么監(jiān)察機(jī)關(guān)在將調(diào)查結(jié)果移交給檢察機(jī)關(guān)的過程中，檢察機(jī)關(guān)是否能夠直接使用？有學(xué)者認(rèn)為；“監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)公職人員的調(diào)查權(quán)屬于偵查權(quán)，證據(jù)材料只要具有相應(yīng)的證據(jù)能力和證明力，就可以在刑事訴訟中作為定案依據(jù)。[5]鑒定意見和勘驗(yàn)筆錄是否納入監(jiān)察機(jī)關(guān)的證據(jù)種類范圍內(nèi)還需要通過司法解釋等方式進(jìn)行明確確認(rèn)。作為監(jiān)察機(jī)關(guān)，其既有權(quán)對(duì)觸犯法律的案件立案調(diào)查，也有權(quán)對(duì)觸犯黨紀(jì)的人進(jìn)行立案調(diào)查，根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，涉嫌職務(wù)犯罪的案件應(yīng)按照《刑事訴訟法》的規(guī)定收集證據(jù)，如果發(fā)生普通職務(wù)違法卻不涉及犯罪和違反黨紀(jì)的情況，是否同樣按照《刑事訴訟法》加以處理。

二是立案的法律效果不清晰。在我國(guó)，立案是刑事訴訟程序的開始和前提，只有在立案的條件下，才可以采取限制人身等強(qiáng)制性措施。只有在正式立案登記后，偵查機(jī)關(guān)采取的偵查措施才具有合法性，才可以作為審判機(jī)關(guān)進(jìn)行判斷的依據(jù)。但從監(jiān)察實(shí)踐來看，監(jiān)察委員會(huì)并不以刑事立案為開始調(diào)查的起點(diǎn)。監(jiān)察立案與紀(jì)檢立案性質(zhì)更為相似。職務(wù)犯罪調(diào)查并不以行使立案為前提，往往對(duì)已經(jīng)觸犯紀(jì)律同時(shí)涉嫌犯罪的案件進(jìn)行立案。因此，檢察機(jī)關(guān)難以確定監(jiān)察機(jī)關(guān)的進(jìn)程，無法確認(rèn)準(zhǔn)確的法律監(jiān)督時(shí)間和對(duì)象，難以有效的對(duì)整個(gè)過程進(jìn)行審查并起訴。檢察機(jī)關(guān)必須先對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)移交的案件先進(jìn)行相應(yīng)的轉(zhuǎn)化后才可以開啟刑事訴訟的流程。監(jiān)察機(jī)關(guān)既負(fù)責(zé)調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，對(duì)一般違反紀(jì)律的行為也有監(jiān)督職責(zé)，而檢察機(jī)關(guān)僅對(duì)刑事犯罪行為進(jìn)行偵查，二者針對(duì)的覆蓋面有所不同。

三是對(duì)被留置人員的法律保障不到位?！侗O(jiān)察法》中規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)可審批將涉嫌嚴(yán)重職務(wù)犯罪的被調(diào)查人留置在特定場(chǎng)所，以代替原有紀(jì)委的 “雙規(guī)”，《刑事訴訟法》也專門針對(duì)留置與逮捕等強(qiáng)制性措施的銜接加以規(guī)定，事實(shí)上這也很大程度的提高了反腐敗的效果。但留置措施存在以下問題：留置的封閉性，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)留置決定以及留置后的羈押過程都享有全部管轄權(quán)，禁止其他機(jī)關(guān)或個(gè)人的干預(yù)。此外，留置及留置期限的延長(zhǎng)均有監(jiān)察委員會(huì)單方面決定，而關(guān)于延長(zhǎng)留置期限的規(guī)定。這種權(quán)力的不受制約性可能造成權(quán)力被濫用，嚴(yán)重侵犯被調(diào)查人的人身權(quán)利。在實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，雖然律師未被明文禁止介入監(jiān)察調(diào)查程序，但實(shí)際上，被調(diào)查人多無法會(huì)見自己的律師，這侵犯了被調(diào)查人的合法權(quán)益，與我國(guó)《刑事訴訟法》的立法意圖不符。此外，若檢察機(jī)關(guān)在審查案件的過程中認(rèn)定當(dāng)事人不符合逮捕拘留條件，不需采取強(qiáng)制措施，而監(jiān)察機(jī)關(guān)留置的期限已滿，又應(yīng)當(dāng)如何處理被調(diào)查人？

四是 “ 監(jiān)— 檢” 銜接程序不夠詳細(xì)。2019 年末中共紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委聯(lián)合印發(fā)了《執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送問題線索工作辦法監(jiān)察法》，以明文的形式規(guī)定了執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移送問題線索的范圍、移送程序、時(shí)限和工作要求等內(nèi)容。但在監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的銜接上，目前僅規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查后應(yīng)將案件的卷宗、證據(jù)等相關(guān)材料一并移交給檢察機(jī)關(guān)，規(guī)定的內(nèi)容不夠具體，無法準(zhǔn)確的指導(dǎo)一線機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)踐工作。如《監(jiān)察法》并未對(duì)案件線索的移送時(shí)限做出具體的規(guī)定，而案件線索會(huì)隨著時(shí)間的推移失去其價(jià)值，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)證據(jù)在刑事訴訟過程中的應(yīng)有價(jià)值。雖然各地方大多自行制定了銜接辦法來規(guī)定檢察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)移交案件線索的時(shí)間，但大多都僅在各自的行政轄區(qū)內(nèi)生效，且不同行政地區(qū)的制度存在差異，如北京市規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)在留置期限前十天內(nèi)向監(jiān)察機(jī)關(guān)遞交，而四川省則規(guī)定為留置期限屆滿前七日。這種不統(tǒng)一直接導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)無法充分行使法律監(jiān)督權(quán)，為反腐倡廉工作帶來了阻礙。在移交案件線索的方式上，也尚無法律文件對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)通過何種方式移交線索進(jìn)行規(guī)定，且移交后缺乏信息反饋，影響了線索移交的效率。此外，《監(jiān)察法》雖然規(guī)定檢察機(jī)關(guān)退回職務(wù)犯罪案件要交補(bǔ)充調(diào)查，但對(duì)補(bǔ)充調(diào)查的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并不明確，如檢察機(jī)關(guān)做出退回補(bǔ)充調(diào)查的決定后，是否將相關(guān)證據(jù)材料退回？在補(bǔ)充調(diào)查期間，如何認(rèn)定犯罪行為實(shí)施人的身份？在立案問題上，《監(jiān)察法》規(guī)定監(jiān)察對(duì)象為國(guó)家公職人員，但實(shí)際上，監(jiān)察機(jī)關(guān)又可以對(duì)向國(guó)家公職人員行賄的非國(guó)家公職人員進(jìn)行立案調(diào)查，這超出了法律賦予的權(quán)力范圍。在檢察院提前介入的問題上，如何把握介入的時(shí)機(jī)？提前介入可以規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的取證調(diào)查行為，保障證據(jù)的合法性，提高審查起訴的效率，但又要充分保障監(jiān)察委員會(huì)行使監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性。因此，現(xiàn)在迫切需要對(duì)檢察機(jī)關(guān)提前介入的期限進(jìn)行明確規(guī)定。

五是“監(jiān)—檢”辦案規(guī)則不夠統(tǒng)一。與《刑事訴訟法》相比較，《監(jiān)察法》中對(duì)從寬處罰的條件為被調(diào)查人的主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，在此基礎(chǔ)上需要監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的集體研究，并報(bào)告上一級(jí)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)方可。二者從寬制度的認(rèn)定條件有所差別，在實(shí)踐工作中也帶來了問題，如果不滿足監(jiān)察機(jī)關(guān)關(guān)于從寬的認(rèn)定，但滿足《刑事訴訟法》的認(rèn)罪認(rèn)罰從寬條件，那么在刑事訴訟中，檢察機(jī)關(guān)是否可以向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提出從寬建議書？如果在監(jiān)察調(diào)查階段，被調(diào)查人拒不認(rèn)罪，而在審查起訴階段認(rèn)罪認(rèn)罰，檢察機(jī)關(guān)是否可以提出從寬建議？檢察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)所依靠的法律根源有所不同，而相關(guān)規(guī)定的條件差異又無專門的法律文件加以規(guī)定，這使得監(jiān)察程序與檢察程序的銜接上出現(xiàn)問題。這種法律規(guī)定的不一致導(dǎo)致的問腿還體現(xiàn)在非法證據(jù)的認(rèn)定上，《監(jiān)察法》第四十條中 “其他非法方式”，能否將其等同于2018 年施行的《人民法院辦理刑事案件排除非法證據(jù)規(guī)程》規(guī)定的范圍，將采用毆打、非法拘禁等非法措施取得的被害人陳述與證人證言等定為非法證據(jù)？為確保 “監(jiān)—檢” 案件移交的順利銜接，有必要統(tǒng)一確定非法證據(jù)的認(rèn)定范圍。

三、構(gòu)建 “監(jiān)—檢” 銜接機(jī)制的建議

監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察調(diào)查作為職務(wù)犯罪案件刑事訴訟的前提程序，其調(diào)查結(jié)果是檢察機(jī)關(guān)提起公訴工作的主要依據(jù)。筆者就“監(jiān)—檢” 銜接機(jī)制的構(gòu)建，提出如下相關(guān)建議。

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定

首先，統(tǒng)一證據(jù)規(guī)則使用標(biāo)準(zhǔn)。能否順利轉(zhuǎn)化證據(jù)材料是“監(jiān)—檢”銜接的重中之重，將直接影響到刑事訴訟活動(dòng)的效率。《監(jiān)察法》規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定收集的證據(jù)材料，在刑事訴訟中可作為證據(jù)使用?！?這作為授權(quán)性條款，為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的證據(jù)轉(zhuǎn)化提供了法律依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行合法性審查，確定了證據(jù)的法律效率后，可以憑借監(jiān)察證據(jù)向?qū)徟袡C(jī)關(guān)提起訴訟。但在證據(jù)的審核問題上，《監(jiān)察法》并沒有規(guī)定被害人陳述、勘驗(yàn)、辨認(rèn)等證據(jù)種類。有人認(rèn)為 “以合法手段獲取的具有關(guān)聯(lián)性、可靠性的證據(jù)，就可以作為訴訟證據(jù)使用。”[6]這混淆了證據(jù)的證據(jù)能力和使用資格。因此，在這些證據(jù)的使用資格上，還需用法律文件加以明確規(guī)定。此外，《監(jiān)察法》第四十條第二款中規(guī)定的證據(jù)非法收集方式，但與《刑事訴訟法》的非法證據(jù)排除相比較，前者的規(guī)定過于籠統(tǒng)。因此，應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)察調(diào)查的非法證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，為各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)開展調(diào)查工作提高規(guī)則指引。主要可以通過以下方式：（1）進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)的提前介入制度，檢察機(jī)關(guān)有保障監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督調(diào)查階段合法行使職權(quán)的職責(zé)，對(duì)其調(diào)查取證行為是否依法進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)該過程中程序不當(dāng)?shù)?，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)出 “檢察建議”。（2）監(jiān)察機(jī)關(guān)作為舉證主體，有確保證明其證據(jù)合法的義務(wù)，在實(shí)踐過程中，監(jiān)察機(jī)關(guān)在向檢察機(jī)關(guān)移交案件證據(jù)前，應(yīng)先由本單位內(nèi)部職能部門先對(duì)職務(wù)犯罪案件進(jìn)行預(yù)審，盡可能的預(yù)先發(fā)現(xiàn)并解決問題。在預(yù)審?fù)瓿珊?，在由專門部門與檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行對(duì)接。（3）在審查起訴中， 檢察院對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)經(jīng)調(diào)查認(rèn)定的案卷，根據(jù)以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩的原則進(jìn)行審查。[7]由于監(jiān)察調(diào)查階段的錄音錄像不被提交，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)被調(diào)查人進(jìn)行詢問，以確保該階段其人權(quán)不受侵害，可參照《刑事訴訟法》第八十八條。

其次，明確從輕從寬處罰建議使用標(biāo)準(zhǔn)。量刑建議權(quán)在保障當(dāng)事人方面發(fā)揮了重要作用，但其是否影響審判獨(dú)立問題上一直頗有爭(zhēng)議。《刑事訴訟法》雖然明確了量刑建議的內(nèi)容、效率等內(nèi)容，卻未對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議的效力，及其與檢察機(jī)關(guān)的量刑建議的關(guān)系進(jìn)行明確規(guī)定。《監(jiān)察法》對(duì)從寬處罰的條件與刑事司法中自首、坦白等條件相比雖有相同之處，但也有所不同，如檢舉揭發(fā)和提供重要線索等方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)并不要求被調(diào)查人認(rèn)罪認(rèn)罰。監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在從輕從寬標(biāo)準(zhǔn)方面有所差異。另一方面，如第三章所說，檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬處罰建議是否疊加使用？被調(diào)查人在不同階段分表表現(xiàn)不同應(yīng)如何判斷？從法律等級(jí)效力而言，《監(jiān)察法》作為面對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員指定的特別法，根據(jù)《立法法》的特別法優(yōu)于一般法的原則，應(yīng)優(yōu)先于《刑事訴訟法》。因此，應(yīng)認(rèn)定監(jiān)察機(jī)關(guān)做出的從寬處罰建議的效力，不僅是實(shí)體上的從寬，同樣是程序上的從寬。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的從寬建議疊加問題，還需制定專門的工作章程加以明確。

（二）建立健全相應(yīng)銜接措施

首先，構(gòu)建案件移交制度。監(jiān)察體制改革前，紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)各盡其職，分別負(fù)責(zé)黨紀(jì)和法律監(jiān)督職責(zé)。在實(shí)際工作中，往往只有少數(shù)違紀(jì)案件會(huì)被移交給檢察機(jī)關(guān)以提起審查起訴，依照法律制度追求當(dāng)事人的法律責(zé)任，大部分案件都是由紀(jì)檢監(jiān)察部門自行按照黨規(guī)黨紀(jì)進(jìn)行處分。改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理職務(wù)犯罪案件的過程中，對(duì)職務(wù)違法、犯罪的人員，既要按照《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》追究其黨紀(jì)上的處分，還要按照有關(guān)法律法規(guī)追究其法律責(zé)任。因此，監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的具體情況按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，將刑違紀(jì)案件和違法案件進(jìn)行區(qū)別開來，以保障監(jiān)察機(jī)關(guān)能夠充分行使監(jiān)察權(quán)，更要充分利用《監(jiān)察法》所賦予的職權(quán)。在移送的機(jī)關(guān)級(jí)別上，《監(jiān)察法》雖未明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的對(duì)應(yīng)級(jí)別，但按照法理邏輯來說，一般是各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)移交給同級(jí)的檢察機(jī)關(guān)，如案件影響重大，可由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。在移交的內(nèi)容上，除了移交被調(diào)查人外，還應(yīng)遞交監(jiān)察調(diào)查所得的審批文書、起訴意見書、告知文書等案卷文書以及涉案的財(cái)物。尤其重要的是，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在查封、凍結(jié)涉案財(cái)物過程中，應(yīng)參照《刑事訴訟法》及相關(guān)辦事章程，整理等級(jí)涉案財(cái)物清單，以保障財(cái)物的完整和公民的合法權(quán)益。最后，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)聯(lián)合建立案件移交后信息反饋制度，前者在將調(diào)查證據(jù)等移交給后者后，進(jìn)行情況信息的跟蹤監(jiān)督。后者對(duì)案件的相關(guān)信息進(jìn)展應(yīng)主動(dòng)向前者反饋。

其次，完善留置措施與強(qiáng)制措施的銜接。改革后，留置取代了原有的 “雙規(guī)”“雙指”。但留置措施終究只是監(jiān)察調(diào)查階段的暫時(shí)性措施，在案件移交給檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行審查起訴時(shí)，留置措施需要轉(zhuǎn)化為刑事性質(zhì)措施。從當(dāng)前情況來看，留置措施與強(qiáng)制措施的銜接尚存在諸多瑕疵。如 “銜接辦法” 雖然規(guī)定了最高人民檢察院決定退回補(bǔ)充偵查的案件，在補(bǔ)充調(diào)查期間，沿用人民檢察院采取的強(qiáng)制措施。但留置措施自身還存在諸多問題，如留置措施在實(shí)務(wù)中被濫用、監(jiān)察機(jī)關(guān)決定是否留置以及是否可以延長(zhǎng)期限的規(guī)定完全自主、不受監(jiān)督以及留置期間的法律救濟(jì)缺失等。留置措施作為一項(xiàng)嚴(yán)重限制人身自由的調(diào)查措施，理應(yīng)在嚴(yán)格的程序管控下行使。鑒于當(dāng)前留置的審批完全由監(jiān)察機(jī)關(guān)決定的現(xiàn)狀，監(jiān)察機(jī)關(guān)自身應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)留置措施使用的審查，避免在非必要情況下留置的濫用。在此同時(shí)，應(yīng)考慮引入法律監(jiān)督的可能性。在法律救濟(jì)問題上，被留置人應(yīng)被允許提出申訴的權(quán)利，賦予其向上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和同級(jí)檢察機(jī)關(guān)提出申訴等法律救濟(jì)途徑。綜上，針對(duì)這些問題，應(yīng)該頒布相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋或管理?xiàng)l例對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的銜接進(jìn)一步明確。