駐村第一書(shū)記在精準(zhǔn)扶貧中的作用研究

包家官

（江蘇海洋大學(xué)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院 江蘇 連云港 222069）

1 駐村第一書(shū)記的政策解讀與角色定位

派駐“第一書(shū)記”是地方組織從省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)單位選派優(yōu)秀黨干部到基層黨組織軟弱渙散村強(qiáng)黨建、促脫貧的一項(xiàng)措施。可以說(shuō)駐村第一書(shū)記有兩方面含義：作為一項(xiàng)基本政策，其體現(xiàn)的是以基層黨組織建設(shè)促脫貧，幫助農(nóng)村實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和脫貧致富的一種參與式、嵌入式鄉(xiāng)村治理方式，其全面啟動(dòng)始于2015年中共中央印發(fā)的《關(guān)于做好選派機(jī)關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書(shū)記工作的通知》；作為一個(gè)社會(huì)群體，他們是農(nóng)村基層黨組織的第一負(fù)責(zé)人，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下，依靠村黨組織、帶領(lǐng)村“兩委”成員開(kāi)展工作，履行幫助建強(qiáng)基層組織、推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧、為民辦事服務(wù)、提升治理水平的基本職責(zé)，充分體現(xiàn)了農(nóng)村基層黨組織對(duì)于農(nóng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)作用。

黨的十九大以來(lái)，黨中央圍繞打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出一系列重大部署，這也讓駐村第一書(shū)記的作用更加凸顯。2020年中央一號(hào)文件再次明確“持續(xù)向貧困村、軟弱渙散村、集體經(jīng)濟(jì)薄弱村派駐第一書(shū)記”[1]的工作要求，并將其作為充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用、加強(qiáng)農(nóng)村基層治理的重要舉措。這也體現(xiàn)了抓黨建、促脫貧的內(nèi)在邏輯。2021年中央一號(hào)文件再次明確“要堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問(wèn)題作為全黨工作重中之重，把全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的一項(xiàng)重大任務(wù)，舉全黨全社會(huì)之力加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，讓廣大農(nóng)民過(guò)上更加美好的生活”[2]。

2 駐村第一書(shū)記在精準(zhǔn)扶貧中的作用發(fā)揮

2.1 駐村第一書(shū)記是黨建扶貧的“領(lǐng)頭雁”。中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。習(xí)近平總書(shū)記指出，“消除貧困、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”，“脫貧攻堅(jiān)越到最后越要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”。農(nóng)村要想富，全靠黨支部；農(nóng)村要脫貧，黨建要先行。與此形成鮮明對(duì)比的是，越是貧困村越是普遍存在基層黨建弱化的突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)為“三不”：一是由于黨員干部文化程度普遍偏低，年齡結(jié)構(gòu)老化，缺乏新鮮血液，內(nèi)生動(dòng)力不足等導(dǎo)致的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理；二是因思想觀念守舊落后，民主法制觀念淡薄，工作作風(fēng)簡(jiǎn)單，工作熱情缺乏等導(dǎo)致的政策落實(shí)不到位；三是人才信息資源、脫貧致富辦法不多，社會(huì)資源聚合能力不足帶來(lái)的脫貧致富效果不明顯。從而帶來(lái)了基層黨員干部作為政策執(zhí)行主體難作為、不作為，廣大村民作為政策執(zhí)行客體不滿意、不配合的情況。而“第一書(shū)記”駐村幫扶政策的實(shí)施在很大程度上破解上述瓶頸，成為黨建扶貧的重要一環(huán)。在改變落后貧困村村級(jí)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期空白、組織制度形同虛設(shè)的現(xiàn)狀過(guò)程中，“第一書(shū)記”發(fā)揮著宣傳政策規(guī)章制度、建整“兩委”班子、為落后思想注入發(fā)展新理念的思想引領(lǐng)作用。

2.2 駐村第一書(shū)記是精準(zhǔn)扶貧的“生力軍”。對(duì)于貧困村而言，精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵在于“精準(zhǔn)”，這需要在科學(xué)有效的程序下進(jìn)行精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理。在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，無(wú)論是精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶、精準(zhǔn)識(shí)別貧困原因、精準(zhǔn)制定對(duì)策、精準(zhǔn)取得成效，還是共性問(wèn)題共性解決，個(gè)性問(wèn)題個(gè)性解決，都需要過(guò)硬的業(yè)務(wù)素養(yǎng)與外部資金資源獲取、整合能力。而作為“出身”機(jī)關(guān)單位的優(yōu)秀干部，肩負(fù)“因村派人要精準(zhǔn)”重任的“第一書(shū)記”，政治覺(jué)悟、思想知識(shí)水平更高，工作能力更強(qiáng)，工作作風(fēng)更優(yōu)，對(duì)黨的政策的理解和把握更準(zhǔn)確。在輸血扶貧與造血扶貧有機(jī)結(jié)合，開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目找到適合幫包鄉(xiāng)村長(zhǎng)久致富項(xiàng)目，拓展產(chǎn)業(yè)扶貧路子，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，拓展村民就業(yè)創(chuàng)業(yè)增收空間的現(xiàn)實(shí)課題中，駐村第一書(shū)記無(wú)論是自身素質(zhì)優(yōu)勢(shì)還是外部資源優(yōu)勢(shì)無(wú)疑都更為明顯。實(shí)踐證明，駐村第一書(shū)記既是中央政策的落點(diǎn)，又是精準(zhǔn)扶貧的支點(diǎn)，已然成為精準(zhǔn)扶貧聯(lián)通上下的中堅(jiān)力量。

2.3 駐村第一書(shū)記是基層治理的“代理人”?；鶎又卫硭?jīng)Q定精準(zhǔn)扶貧的成敗。發(fā)展經(jīng)濟(jì)與基層治理可以說(shuō)是扶貧的雙重目標(biāo)。脫貧攻堅(jiān)既要對(duì)真正需要幫扶的對(duì)象鏟除“窮根”，也要注重規(guī)避和消除基層治理中的“窮根”。改善基層治理狀況，提升基層治理能力是精準(zhǔn)扶貧的重要著力點(diǎn)，也是“第一書(shū)記”的職責(zé)所在。精準(zhǔn)甄別與精準(zhǔn)幫扶貧困人口，離不開(kāi)民主、公正、公平的基層治理方式和責(zé)任清晰、作風(fēng)扎實(shí)、方法得當(dāng)?shù)幕鶎又卫砟芰Αｑv村第一書(shū)記有效改善貧困鄉(xiāng)村年輕黨員干部匱乏、基層治理后繼乏人現(xiàn)象的同時(shí)，承擔(dān)著夯實(shí)脫貧攻堅(jiān)的組織基礎(chǔ)，主動(dòng)幫助村干部提高依法辦事能力，健全脫貧攻堅(jiān)的制度體系，打通政策落實(shí)“最后一公里”，指導(dǎo)完善村規(guī)民約，弘揚(yáng)文明新風(fēng)，解決群眾實(shí)際困難的重任。實(shí)踐證明，“第一書(shū)記”嵌入式治理是國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)治理的有效手段，這種方式有助于開(kāi)拓村治新路徑、發(fā)展鄉(xiāng)村治理新能力、打造農(nóng)村發(fā)展新格局。

3 駐村第一書(shū)記精準(zhǔn)扶貧中面臨的困境與挑戰(zhàn)

3.1 個(gè)人層面的角色困境

3.1.1 農(nóng)村社會(huì)融入難?！暗谝粫?shū)記”的第一步是“下得去”，這是“待得住”“干得好”的基礎(chǔ)。作為外部力量，想要在短暫的任期內(nèi)通過(guò)滲透與嵌入打破傳統(tǒng)鄉(xiāng)村利益格局顯然面臨巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，由城市到農(nóng)村，對(duì)于大多缺少基層工作經(jīng)驗(yàn)與農(nóng)村生活經(jīng)歷的“第一書(shū)記”而言，任初必然面臨著生活環(huán)境適應(yīng)問(wèn)題，特別是在語(yǔ)言、風(fēng)俗、倫理等方面往往顯得格格不入。同時(shí)，在農(nóng)村這樣的“熟人社會(huì)”，工作環(huán)境的適應(yīng)問(wèn)題更加不容忽視，如何獲得村兩委、地方家族勢(shì)力、鄉(xiāng)村精英乃至普通村民的支持是現(xiàn)實(shí)突出問(wèn)題。

3.1.2 同村書(shū)記磨合難?！暗谝粫?shū)記”的“第一”固然有手持尚方寶劍的意味，但同村書(shū)記同樣具有人熟、地熟、情況熟的優(yōu)勢(shì)。在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中，兩位書(shū)記很大程度上會(huì)面臨著“嵌入型”與“內(nèi)生型”協(xié)調(diào)與配合問(wèn)題，甚至存在權(quán)力博弈。正如有關(guān)學(xué)者指出的那樣，第一書(shū)記的身份與當(dāng)?shù)卣?quán)之間的“結(jié)構(gòu)性排斥”是扶貧工作中主要的實(shí)踐困境。當(dāng)?shù)谝粫?shū)記與村支書(shū)在同一個(gè)場(chǎng)域中相遇時(shí)，兩者會(huì)發(fā)生一些交集，其合作會(huì)提升扶貧績(jī)效，而兩者間的權(quán)力爭(zhēng)奪則在一定程度上消解著治貧績(jī)效[3]。在這樣的情況下，如何主動(dòng)應(yīng)對(duì)，消除“結(jié)構(gòu)性排斥”形成扶貧合力，便成為“第一書(shū)記”需要面臨的挑戰(zhàn)。

3.1.3 多重管理協(xié)調(diào)難。第一書(shū)記擔(dān)負(fù)著國(guó)家治理與基層治理的雙重職責(zé)，擁有原派出單位和現(xiàn)任駐村書(shū)記的雙重身份[4]。同時(shí)，在管理歸屬方面，“第一書(shū)記”由縣(市、區(qū)、旗)黨委組織部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和派出單位共同管理。這也容易造成他們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在管理與地位上的沖突?，F(xiàn)實(shí)中有時(shí)會(huì)出現(xiàn)“第一書(shū)記”根據(jù)所駐貧困村實(shí)際情況爭(zhēng)取項(xiàng)目資金時(shí)因與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委規(guī)劃部署不統(tǒng)一而不得不放棄的情況。同時(shí)，“第一書(shū)記”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下派的聯(lián)村干部之間也容易發(fā)生工作重疊情況。

3.2 制度層面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

3.2.1 政策碎片化導(dǎo)致工作積極性受挫。我國(guó)農(nóng)村千差萬(wàn)別的現(xiàn)實(shí)狀況決定了“第一書(shū)記”制度落實(shí)面臨的千變?nèi)f化困難。在農(nóng)村實(shí)際工作中面臨諸多機(jī)制性的困惑，出現(xiàn)重人員選派輕業(yè)務(wù)指導(dǎo)、重完成任務(wù)輕實(shí)際需求、重干部培養(yǎng)輕人員適用、重業(yè)務(wù)實(shí)用輕資源統(tǒng)籌等情況。同時(shí)，“第一書(shū)記”的選派、激勵(lì)、晉升制度尚不完善，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)與生活補(bǔ)貼無(wú)法及時(shí)到位的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?？己藟毫h(yuǎn)比激勵(lì)程度大得多，難免會(huì)出現(xiàn)不滿與懈怠情緒，甚至因?yàn)楸煌馀啥貌坏脚沙鰡挝魂P(guān)心，由于不在本單位在評(píng)先評(píng)優(yōu)時(shí)往往不被優(yōu)先考慮。這些都在一定程度上影響“第一書(shū)記”工作積極性。

3.2.2 服務(wù)周期短不利長(zhǎng)期脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。貧困是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程，全面脫貧還需謹(jǐn)防返貧。而中央選派的第一書(shū)記所明確規(guī)定的是在基層工作1～3年。相對(duì)扶貧工作的長(zhǎng)期性與艱巨性，以及幫扶村的落后性，較短的選派期顯然不利于長(zhǎng)期脫貧目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在精準(zhǔn)扶貧中原本須有“不破樓蘭誓不還”的決心和毅力卻不得不面對(duì)短期考核，致使扶貧項(xiàng)目選擇時(shí)往往舍棄長(zhǎng)效項(xiàng)目而取短期見(jiàn)效項(xiàng)目。頻繁換人勢(shì)必導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目更加短視，不利于各項(xiàng)工作的開(kāi)展。

3.2.3 權(quán)責(zé)不匹配致使因地施策辦法少。現(xiàn)實(shí)中，駐村第一書(shū)記在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程需要面對(duì)預(yù)想不到的各類困難，應(yīng)對(duì)各種檢查，處理各種棘手事務(wù)，這些實(shí)際工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于政策文件要求的工作職責(zé)。同時(shí)各個(gè)貧困村“貧根”各異，“第一書(shū)記”選派很難達(dá)到真正的精準(zhǔn)，也造成了他們的特長(zhǎng)優(yōu)勢(shì)難以真正發(fā)揮。面對(duì)上級(jí)考核壓力很難立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、做好真正帶領(lǐng)貧困村脫貧致富。

4 駐村第一書(shū)記在精準(zhǔn)扶貧中作用發(fā)揮的保障策略

4.1 規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，提升自身綜合素質(zhì)。針對(duì)融入難、磨合難、協(xié)調(diào)難的問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范“第一書(shū)記”選拔標(biāo)準(zhǔn)。①按綜合素質(zhì)與能力水平選拔，注重選拔黨性修養(yǎng)與個(gè)人品格高尚，責(zé)任心與適應(yīng)能力強(qiáng)，有思想、有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)哪贻p干部。②根據(jù)精準(zhǔn)幫扶貧困村特點(diǎn)與需求因村派人，嚴(yán)把第一關(guān)。

4.2 加強(qiáng)培訓(xùn)，提高履職盡責(zé)水平。①進(jìn)一步完善崗前培訓(xùn)，在現(xiàn)有崗前培訓(xùn)的基礎(chǔ)上有針對(duì)性地豐富培訓(xùn)內(nèi)容，做到黨性教育與業(yè)務(wù)教育相結(jié)合，責(zé)任意識(shí)培養(yǎng)與實(shí)戰(zhàn)本領(lǐng)提升相結(jié)合。②注重任上培訓(xùn)與過(guò)程培訓(xùn)，針對(duì)農(nóng)村工作特點(diǎn)與精準(zhǔn)扶貧要求強(qiáng)化三農(nóng)政策、農(nóng)村工作技能、鄉(xiāng)村文化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)等方面培訓(xùn)。③建立和完善多級(jí)多層培訓(xùn)機(jī)制，統(tǒng)籌資源整合，搭建學(xué)習(xí)交流平臺(tái)，保障培訓(xùn)成效。

4.3 健全機(jī)制，優(yōu)化完善制度保障

4.3.1 健全考核機(jī)制，將履職盡責(zé)與精準(zhǔn)扶貧實(shí)績(jī)作為重要內(nèi)容，豐富形式，多角度、多主體、分時(shí)段、全方位考核。加強(qiáng)考核結(jié)果運(yùn)用，將其與第一書(shū)記晉升、績(jī)效掛鉤的同時(shí)與派出單位綜合考核掛鉤。

4.3.2 完善檔案管理，客觀詳實(shí)的記錄幫扶舉措及脫貧成效，將駐村期間精準(zhǔn)扶貧成效計(jì)入“第一書(shū)記”個(gè)人檔案，作為評(píng)先評(píng)優(yōu)、選拔任用的重要依據(jù)。

4.3.3 構(gòu)建良性機(jī)制，駐村扶貧與派出單位發(fā)展互促互進(jìn)，延長(zhǎng)第一書(shū)記駐村周期或建立梯隊(duì)式的長(zhǎng)期精準(zhǔn)幫扶機(jī)制，由對(duì)口派出單位在現(xiàn)任“第一書(shū)記”駐村期滿后再次繼續(xù)派出新任“第一書(shū)記”，努力做到換人不斷線，保障精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)期發(fā)展與良性發(fā)展。

4.4 明確職責(zé)落細(xì)落實(shí)扶貧內(nèi)容

4.4.1 建立健全履責(zé)清單制度。通過(guò)建立“第一書(shū)記”職責(zé)清單與精準(zhǔn)扶貧工作考核清單，進(jìn)一步明確駐村第一書(shū)記工作職責(zé)與工作重心。

4.4.2 建立健全督查督導(dǎo)制度。由縣(區(qū))委組織部對(duì)“第一書(shū)記”所駐村上級(jí)黨委督查督導(dǎo)，通過(guò)約談問(wèn)責(zé)等形式為駐村第一書(shū)記政策提供有力保障。

4.4.3 建立健全統(tǒng)籌協(xié)調(diào)制度。在縣區(qū)級(jí)層面結(jié)合相關(guān)職能部門業(yè)務(wù)之間的聯(lián)系構(gòu)建選派第一書(shū)記聯(lián)席會(huì)議制度，加強(qiáng)各職能部門之間的協(xié)調(diào)配合工作。

4.5 注重激勵(lì)解決駐村后顧之憂。通過(guò)加大績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)力度，落實(shí)各類補(bǔ)助與工作經(jīng)費(fèi)，探索職稱激勵(lì)政策等舉措進(jìn)一步強(qiáng)化正向激勵(lì)。通過(guò)走訪慰問(wèn)等及時(shí)發(fā)現(xiàn)并盡力幫助解決“第一書(shū)記”本人及家庭生活中遇到的實(shí)際困難，讓第一書(shū)記駐村期間全身心投入精準(zhǔn)扶貧及所駐村各項(xiàng)工作。