農田水利工程建設與管理存在的問題及對策

陳 龍

（甘肅泓宇工程監(jiān)理咨詢有限公司，甘肅 蘭州 730010）

農田水利工程具有防洪、抗旱的作用，可以增強農業(yè)抵抗自然災害的能力。因此，為保障糧食安全，近年來，我國高度重視農田水利工程建設與管理工作。解決農田水利工程建設與管理中存在的問題也成為新時期水利部門關注的焦點。

1 農田水利工程建設與管理存在的問題

1.1 資金投入不足

農田水利工程想要獲得更好的發(fā)展，必須有大量的資金投入作為支持。但現階段，我國的農田水利工程建設存在資金投入嚴重不足的問題。例如，農田水利工程建設基本上均依靠國家財政撥款，社會資本和農戶投入資金相對較少。其中，農戶參與農田建設投資占比不到15%，社會資本投入建設甚至不到1%［1］。資金投入不足，導致農田水利工程建設配套設施落后且不足，后期維修養(yǎng)護費用缺乏。而造成這種現象的原因主要是農田水利工程屬于公共物品，全體社會公民一起受益或消費，因此，容易出現“搭便車”的情況，造成有些農戶不愿意為修建農田水利工程投入資金。此外，由于農田水利工程建設投入資金較多，且經濟效益回收較慢，遠不及第二、第三產業(yè)，因此，會造成社會資金招商困難。政府部門為了地方政績，也不愿意在農田水利工程建設方面優(yōu)先投資。

1.2 組織管理不當

組織管理不當也是現下農田水利工程建設與管理中存在的重要問題，主要體現在兩個方面。一是機構設置不合理。例如，所設置的農田水利指揮辦公室多是一個沒有辦事權的臨時組織，相關辦事人員的職責作用也不能得到有效發(fā)揮，容易出現工作態(tài)度散漫、辦事不積極、辦事效率低等問題。二是組織管理不科學。未實現分層管理、分權治事，同時沒有將考核結果與干部任免相掛鉤，遇到問題時容易出現相互推諉、相互指責的現象，不能夠協(xié)調好各部門的資源力量［2］。而這些問題的出現也從側面反映出，當前我國農田水利工程在部門和部門之間存在定位模糊的問題。農田水利工程職能部門既扮演著業(yè)主的角色，也扮演著監(jiān)管的角色職能定位不明、組織管理不當，對我國農田水利工程事業(yè)發(fā)展造成了極大影響。發(fā)生洪澇、干旱等自然災害時，分不清是哪個部門的責任，給農田水利工程建設與管理帶來了極大不便。

1.3 產權管理模糊

在農田水利工程建設與管理過程中，必須將所有權界定清晰，明確工程當中誰是所有者、誰是使用者和受益者，這樣才能夠更好地推動稅權制度改革，為農田水利工程建設的長遠發(fā)展提供保障。當前，我國農田水利工程的產權界定并不明晰，而造成這種現象的原因主要包括以下幾個方面。一是產權的市場價值難以估量。農田水利工程產權并不像其他不動產權具有價值可估性，可以通過抵押貸款或出租的方式進行估量。農田水利工程是公益性項目，導致其產權難以明確。二是政府缺乏行之有效的治理工具。政府多是通過相關部門直接提供產權制度改革方案，但這些方案往往缺乏操作性和實施性，會造成農田水利工程產權不能被有效評估。

1.4 運行管理松散

我國農田水利工程一直存在“重建設、輕管理”的問題，農田水利工程無人管、管護責任落實不到位成為一種常見現象，造成此種現象的原因主要包括兩個方面。第一，政府管理失靈。農田水利工程具有建設投資多、回收效益慢、建設風險大等特性，政府在進行管理的過程中，容易出現資源配置不合理、治理工具選擇不科學等問題，導致農田水利工程后期維修和運行管理不到位。第二，農戶管理職責不能得到有效發(fā)揮。當前，我國農村勞動力大量向城市轉移，農村勞動力缺乏，導致農戶管理職責得不到有效發(fā)揮，出現了農田水利工程無人管理、棄之不顧的現狀［3］。此外，由于農田水利工程是公共財產，很多農戶由于受到小農經濟思想的影響，都不想自己出力多、他人出力少，因而最終出現了“三個和尚無水喝”的現象。

2 農田水利工程建設與管理存在問題的解決對策

2.1 多渠道籌集資金，加大資金投入力度

充足的資金投入是提升農田水利建設與管理效果的關鍵，建議政府創(chuàng)新資金籌措方法，引導多主體參與，加大資金投入力度，解決農田水利工程建設與管理資金不足的問題。首先，政府要加強財政補助。政府是農田水利工程建設的主體，政府要在積極向上級爭取財政資金的同時，推動公益性的農田水利工程向非公益性的方向進行轉變，以此解決資金難獲取的問題［4］。例如，可以實施以獎代補、用地優(yōu)惠政策，調動農業(yè)主體參與水利工程建設投資的積極性，解決農田水利工程建設資金不足的問題。其次，促進生態(tài)旅游發(fā)展，吸引民營資本投入。政府部門可以通過推行特殊經營權的方式，在農田水利建設工程附近，結合水利優(yōu)勢打造風景名勝區(qū)，吸引民營資本投入，以此為農田水利工程建設注入社會資本。例如，可以將特色水景、農家樂旅游產業(yè)與農田水庫有效結合在一起，這樣可以改善地方農村環(huán)境、拉動農業(yè)經濟增長、吸引社會資本，進而為我國農田水利工程事業(yè)發(fā)展提供長遠保障。

2.2 建立統(tǒng)一組織機構，完善組織管理模式

首先，要建立統(tǒng)一的組織機構。為規(guī)避權職交叉、權責不明的問題，應構建統(tǒng)一的水利工程管理部門，如可以將國土部門、水利部門、農業(yè)部門、發(fā)改部門、農工辦和農建辦等部門的職責整合在一起，形成一個專門針對農田水利工程建設與管理的職能部門。其不僅要負責農田水利工程的規(guī)劃建設，還要負責后期的運營維護，要在對干旱、洪水等自然災害的防護中負全責。其次，確定統(tǒng)一的管理部門后，還應該針對農田水利工程的特性，建立科學的組織管理模式。建議依照“中、小、微并舉，建、管、用并重”的治水思路進行治理，同時，要充分發(fā)揮地方農民的管理作用，為農田水利工程管理提供保障。

2.3 依照所有權確權原則，合理確定產權歸屬

在農田水利工程建設與管理過程中，必須明確界定工程所有權，這樣才能獲得更好的管理效果。建議依照“誰投資、誰所有”的原則，確定農田水利工程的所有權。如果是農戶投資建設農田水利工程，農田水利工程的所有權要歸農戶所有；如果是社會法人或自然人投資建設，農田水利工程的所有權則歸投資者。在確定所屬權的前提下，實行“誰承擔、誰所有、誰受益、誰負責”的管理機制，以此為農田水利工程管理奠定基礎［5］。例如，所有權明確后，相關人員應該做好所屬權的登記工作，載明農田水利工程的基本情況及所有權、使用權主體信息，實行全省統(tǒng)一編碼，為工程使用權者辦理好登記，并下發(fā)證件，這樣可以更好地為后續(xù)管理提供保障。當發(fā)生所有權爭議時，也可以依照登記內容進行有效的處理，從而保證農田水利工程的管理效果。

2.4 落實農田水利工程管護責任，創(chuàng)新運行管理機制

首先，落實農田水利工程管護責任。要依照工程所有權是所有者的工程管護主體要求，建立相關管理制度，落實管理責任，確保所有權主體能夠在享受權益的同時，落實自身的管理職責，簽訂安全責任書，切實履行管理承諾，以此保證水利工程長效運行。其次，創(chuàng)新運行管理機制。建議結合水利工程的特點，因地制宜地制定創(chuàng)新的管理方法，為提升管理效果助力［6］。例如，可以采用用水協(xié)會管理的方式，對一些小型灌區(qū)工程或聯(lián)戶供水工程，通過成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)用水協(xié)會的方式，落實管理責任，優(yōu)化管理效果。此外，政府部門為確保和維護工作的專業(yè)性，可以培育專業(yè)化的維修養(yǎng)護隊伍，提升農田水利工程的維護管理效果。

3 結語

強化農業(yè)基礎設施建設與管理，可為我國農業(yè)經濟發(fā)展提供保障。因此，應加強農田水利工程建設與管理，保障農田水利工程充分發(fā)揮作用，從而在保證國家糧食安全的基礎上促進農業(yè)經濟發(fā)展。