基層治理視角下“農(nóng)改超”在地化發(fā)展困境與出路探究
——以遂寧市為例

陸燕芳

(四川農(nóng)業(yè)大學(xué), 四川 雅安 625000)

1 “農(nóng)改超”在地化實(shí)踐反思

1.1 “農(nóng)改超”在地實(shí)踐歷程

“農(nóng)改超”就是通過引進(jìn)先進(jìn)的企業(yè)管理理念，在政府政策的支持鼓勵下，將已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、現(xiàn)代城市建設(shè)和居民消費(fèi)需求的傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行生鮮超市化改造，“使其成為經(jīng)營主體組織化、經(jīng)營產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化、經(jīng)營方式超市化及服務(wù)規(guī)范化,以經(jīng)營生鮮農(nóng)副產(chǎn)品為主的超市”，簡言之，“農(nóng)改超”就是將傳統(tǒng)農(nóng)貿(mào)市場改造為生鮮超市。

為了滿足居民對食品安全、環(huán)境衛(wèi)生和生活質(zhì)量的新要求，著力構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系，整頓市場秩序、促進(jìn)城市治理，2012年遂寧市響應(yīng)國家政策啟動市城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場“超市化”，將轄區(qū)W農(nóng)貿(mào)市場和N農(nóng)貿(mào)市場進(jìn)行“農(nóng)改超”。遂寧市結(jié)合地方特色在“農(nóng)改超”政策具體實(shí)踐過程中發(fā)展了“去農(nóng)改超”和“化農(nóng)為超”兩種典型，初步形成了具有相對代表性的農(nóng)改超實(shí)踐模式并積累了一定的落地經(jīng)驗(yàn)。

1.2 “農(nóng)改超”在地化實(shí)踐限度

在新冠肺炎疫情影響下，農(nóng)貿(mào)市場問題熱度不斷提高，但似乎經(jīng)過十多年發(fā)展、以解決農(nóng)貿(mào)市場問題為目的出臺的“農(nóng)改超”并沒能真正發(fā)揮好自身作用，在具體實(shí)踐中仍然面臨著明顯的在地發(fā)展困境，“農(nóng)改超”推行困難的核心原因和根本性矛盾究竟在哪里？如何發(fā)揮政府治理效能，推行“農(nóng)改超”在地化可持續(xù)發(fā)展？諸類問題亟待解決。通過對遂寧市N小區(qū)“去農(nóng)改超”和W小區(qū)“化農(nóng)為超”2個案例進(jìn)行調(diào)研分析，在“農(nóng)改超”實(shí)地規(guī)劃建設(shè)以及運(yùn)營監(jiān)管過程中，其產(chǎn)生的問題主要表現(xiàn)如下。

1.2.1 利益主體博弈，難以協(xié)調(diào) 農(nóng)貿(mào)市場超市化過程中，政府、企業(yè)、流動攤販、經(jīng)營者、消費(fèi)者等各類利益主體，趨向動機(jī)不同，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。流動攤販與固定經(jīng)營者之間的市場競爭、經(jīng)營者與消費(fèi)者之間的買賣糾紛、企業(yè)與農(nóng)戶、經(jīng)營者間的合作商議、政府內(nèi)部各部門的權(quán)責(zé)分配等現(xiàn)實(shí)問題的存在必然導(dǎo)致各方主體的利益糾纏。

1.2.2 政府治理能力欠缺，職能履行不到位 就W小區(qū)農(nóng)改超項(xiàng)目來說，項(xiàng)目推進(jìn)以來，政府和民眾便進(jìn)入了雙方拉鋸的僵持狀態(tài)：一方面，政府在“農(nóng)改超”政策落實(shí)方面下了大功夫，但落成之后實(shí)際效果不佳，“臟、亂、差”問題并沒有得到解決；另一方面，突然變更的購物方式讓當(dāng)?shù)厝罕婋y以適應(yīng)，生活上更加不便，加之上述衛(wèi)生問題解決的失敗，大多群眾對政府此舉十分不滿。而對于N小區(qū)農(nóng)改超項(xiàng)目來說，該項(xiàng)目自政府公布以來，擱置近8年未竣工，期間不斷有“農(nóng)改超”的攤位租戶向政府反映各種問題，也未得到及時、有效的回應(yīng)。這些現(xiàn)象的背后，基層政府治理行為、治理體制、治理能力等方面無疑存在很大的缺陷，反映出的就是地方政府現(xiàn)代化治理能力不足、治理體系不完善的深層次問題。

1.2.3 監(jiān)管缺位，經(jīng)營問題復(fù)雜 初期W小區(qū)“農(nóng)改超”后，短暫性地取得了一定的衛(wèi)生環(huán)境整治效果，但垃圾遍地、空氣質(zhì)量差、污水橫流等“臟亂差”現(xiàn)象依舊沒有杜絕，衛(wèi)生安全問題仍然突出。由此，超市化后的農(nóng)貿(mào)市場涉及的經(jīng)營規(guī)劃問題、流通領(lǐng)域農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管問題以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全保障相關(guān)制度完善問題都亟待解決。此外，居民對于改造后商場樓巨大人流量對周邊居民的安全、生活舒適度等方面帶來的負(fù)面影響的擔(dān)心也有待紓解。

2 “農(nóng)改超”在地化發(fā)展定位

“在地化”是相對于“全球化”而言的，“可視為一種產(chǎn)品、服務(wù)、人才的應(yīng)用,能夠?yàn)槟骋惶囟ㄎ幕蛘Z言地區(qū)所接受并長期發(fā)展下去”。而從基層治理來看，本文中，“農(nóng)改超”的“在地化”就是指作為宏觀政策導(dǎo)向的“農(nóng)改超”在地方基層的在地落建問題，具體即是“農(nóng)改超”要適應(yīng)地方現(xiàn)實(shí)，回應(yīng)地方需求，使自身功能得到充分發(fā)揮，讓當(dāng)?shù)厝罕娤硎艿狡鋷淼恼吒＠?/p>

2.1 “在地化”定位的基礎(chǔ)

從普適的價值經(jīng)驗(yàn)層面，“農(nóng)改超”作為一項(xiàng)便民政策、利民工程，要明晰其“在地化”發(fā)展的定位，以適應(yīng)地方現(xiàn)實(shí)、回應(yīng)地方需求為基礎(chǔ)，充分考慮本地政策環(huán)境和群眾內(nèi)在需求，實(shí)事求是，因地制宜。一方面，區(qū)域環(huán)境復(fù)雜多元、資源利益聚集分配及政策運(yùn)用能力強(qiáng)弱等地方條件都制約和影響“農(nóng)改超”的在地化。另一方面，在政策網(wǎng)絡(luò)中，參與政策的每個主體對政策的形成和實(shí)施都至關(guān)重要。出于不同的利益趨向，“農(nóng)改超”各個主體的需求動機(jī)也不統(tǒng)一。因此，在基層治理視角下，政府要充分發(fā)揮積極的宏觀調(diào)控作用，找準(zhǔn)各個利益主體的需求入口，化解不同主體的矛盾沖突，使“農(nóng)改超”真正服務(wù)于地方需求。

2.2 “在地化”定位的關(guān)鍵

研究“農(nóng)改超”在地化發(fā)展，需要將其置于外在條件及內(nèi)在需求兩重現(xiàn)實(shí)中進(jìn)行綜合考量，同時，政策“在地化”還應(yīng)強(qiáng)調(diào)在考量地方多元化發(fā)展要求的基礎(chǔ)上，找準(zhǔn)地方需求入口，服務(wù)人民群眾生活。綜合而言，“農(nóng)改超”在地化定位的關(guān)鍵就是政府如何精準(zhǔn)執(zhí)行政策，使得農(nóng)貿(mào)市場超市化改造真正對當(dāng)?shù)赜袃r值。

“農(nóng)改超”計(jì)劃的用意在于著力構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代流通體系，從源頭上解決農(nóng)產(chǎn)品的衛(wèi)生安全問題，適應(yīng)整頓市場秩序和城市治理工作的需要以及滿足隨著生活水平提高居民對于飲食消費(fèi)的新要求。在此基礎(chǔ)上，“農(nóng)改超”如何在地落實(shí)以實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期目的就是其“在地化”定位的關(guān)鍵所在。

3 推動“農(nóng)改超”在地可持續(xù)化發(fā)展的建議

分析遂寧市“農(nóng)改超”項(xiàng)目的總體情況，其中涉及到兩個非常具有典型性和代表性的問題：其一，項(xiàng)目工程擱置，政府政策執(zhí)行能力欠缺；其二，政策效果不佳，農(nóng)產(chǎn)品衛(wèi)生安全問題難以破解。恰恰這兩個問題又是很多地區(qū)，特別是經(jīng)濟(jì)較欠發(fā)達(dá)地區(qū)在實(shí)行“農(nóng)改超”過程中不可避免的。深思“農(nóng)改超”具體實(shí)踐面臨的挑戰(zhàn)，其根本是地方政府為主導(dǎo)的基層治理如何推行“農(nóng)改超”政策在地化實(shí)踐的問題。下文將從基層治理視角出發(fā)，明確政府職能定位，思考突破地方政府失靈困境的出路，探討疏解“農(nóng)改超”在地實(shí)踐中出現(xiàn)的建設(shè)問題和監(jiān)管問題的對策。

3.1 深化“放管服”，實(shí)現(xiàn)市場與政府有效配合

“放管服”改革堅(jiān)持民本位的執(zhí)政理念，強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)政府與市場、與社會的關(guān)系，通過對政府內(nèi)外部橫向和縱向關(guān)系的調(diào)整優(yōu)化，打造服務(wù)型政府，建立現(xiàn)代化政府治理體系。在“農(nóng)改超”落地實(shí)踐過程中，政府的作用更多在于引導(dǎo)和服務(wù)，要始終明確自身鋪橋造路的角色，不能“管的太寬”，更不能“管得不夠”，要堅(jiān)持深化“放管服”改革，實(shí)現(xiàn)市場與政府有效配合。在“農(nóng)改超”前期在地落建過程中，地方政府作為引導(dǎo)者和服務(wù)者，需要加強(qiáng)自身“放管服”改革，杜絕包攬式思維，擺正政府在“農(nóng)改超”中的角色，從體制機(jī)制內(nèi)部糾正“政府失靈”問題；同時認(rèn)可社會組織的作用和優(yōu)勢，尊重市場主體追求合理利益的需求，促進(jìn)政府行政手段與市場因素的有效配合，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)改超”在地高效落建。

3.2 協(xié)調(diào)各方利益主體，建立網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制

地方政府要掌握“農(nóng)改超”的政策主體、資源依賴、國家自主性以及治理效果等核心要素，充分考慮地方政策環(huán)境，調(diào)動各方主體參與到“農(nóng)改超”治理網(wǎng)絡(luò)中。具體而言，政府要為“農(nóng)改超”在地發(fā)展提供制度化參與平臺，相關(guān)部門要與當(dāng)?shù)厝罕姳３置芮械芈?lián)系，與管理方、經(jīng)營方、銷售方保持長期性溝通交流，掌握商販、散戶、消費(fèi)者等民眾對于“農(nóng)改超”的意愿、想法和要求，及時解決實(shí)際運(yùn)行過程中的各種問題。適時開展有多方利益主體的民主洽談會、專家評議會等溝通性活動，進(jìn)一步了解社會各界對“農(nóng)改超”政策的理解和意見，并基于民調(diào)、會談的意見建議制定適合當(dāng)?shù)氐目茖W(xué)合理的推進(jìn)計(jì)劃，建立網(wǎng)絡(luò)化多元治理機(jī)制，探索靈活多樣的協(xié)作方案。通過合理引入第三方參與到“農(nóng)改超”運(yùn)營中，不僅是對網(wǎng)絡(luò)化治理模式的豐富，也利于增強(qiáng)社會大眾對“農(nóng)改超”長期發(fā)展的認(rèn)可和支持。

3.3 一場一策，精準(zhǔn)發(fā)展

基層治理更為強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)施策使得宏觀政策能夠落地有效，精準(zhǔn)施策“是一種科學(xué)、理性的實(shí)踐方法,是認(rèn)識的定量化、精確化”，遂寧市政府在“農(nóng)改超”在地化發(fā)展過程中，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，運(yùn)用“一場一策”的精準(zhǔn)思維，最終使得政策以“去農(nóng)改超”和“化農(nóng)為超”兩種模式落地實(shí)踐?！稗r(nóng)改超”在地化發(fā)展需要基層政府樹立精準(zhǔn)理念，采取精準(zhǔn)施策的方法，因地制宜、因時而化，使政策具有針對性、精準(zhǔn)性和有效性。

地方政府在精準(zhǔn)施策時，要充分考慮影響政策的相關(guān)因素，實(shí)現(xiàn)政策與當(dāng)?shù)刈匀?、人和社會等因素的在地而不是斷裂，忽視群眾利益、“一刀切”的政績工程是不可取的。由此，政府在“農(nóng)改超”政策執(zhí)行和落實(shí)過程中，既要考量影響政策的各種宏觀力量，對政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化和技術(shù)等外部環(huán)境因素進(jìn)行科學(xué)分析，精準(zhǔn)施策，使得“農(nóng)改超”適應(yīng)本地現(xiàn)實(shí)，其落地實(shí)踐能夠有效回應(yīng)地方需求；也要加強(qiáng)政府自身的體制機(jī)制完善，樹立精準(zhǔn)思維，提升精準(zhǔn)治理能力和治理水平，從政府內(nèi)部確保政策能夠得到有效落實(shí)。

4 總結(jié)

“農(nóng)改超”的在地化發(fā)展本質(zhì)就是政策執(zhí)行和落實(shí)問題，考驗(yàn)地方政府推行政策的能力和基層治理的體制機(jī)制建設(shè)水平。在國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的背景下，地方政府治理能力和治理體系的現(xiàn)代化建設(shè)是其實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，而“農(nóng)改超”政策中涉及到的食品安全治理能力現(xiàn)代化建設(shè)也是我國治理能力和治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。綜上，以遂寧市“農(nóng)改超”政策在地化發(fā)展為例，地方政府在宏觀政策落實(shí)過程中，在角色定位上，要始終明晰自己的職能定位，協(xié)調(diào)好政府與市場和社會的關(guān)系；在職權(quán)履行上，要完善內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，建立多元主體參與的網(wǎng)絡(luò)化治理；在政策執(zhí)行上，要注重精準(zhǔn)施策，樹立精準(zhǔn)思維，使得政策能夠真正實(shí)現(xiàn)地方需求。